宋婉貞

（1.暨南大學(xué)，廣東 廣州510632）

就當(dāng)今國際社會形勢來看，人口的全球性流動與遷徙已成為一種普遍現(xiàn)象，移徙問題不僅是一個跨界區(qū)域問題，也逐漸成為一個全球熱點(diǎn)問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年6月底，跨越國家邊界的國際移徙總數(shù)達(dá)2.72億人。①“World Migration Report 2020，”IOM，https：／／publications.iom.int／system／files／pdf／wmr_2020.pdf，訪問時間：2020年9月10日。移民及移民所帶來的諸多問題逐漸引起全球的廣泛關(guān)注，而移徙治理的復(fù)雜性和困難性使得國際組織作為一種重要的非國家行為體而日益重要。自20世紀(jì)以來，國際組織的數(shù)量持續(xù)快速增長，據(jù)《國際組織年鑒》統(tǒng)計，1909年，全球共有213個國際組織，到2018年，這一數(shù)目已增至7.0347萬個。②Union of International Associations，“Historical Overview of Number of International Organizations by Type（1909-2018），”in Yearbook of International Organizations，https：／／ybio.brillonline.com／system／files／pdf／v5／2018／2_9.pdf，訪問時間：2019年6月23日。其中，由各主權(quán)國家通過正式協(xié)定建立的、代表其相應(yīng)政府的政府間國際組織具有顯著的組織協(xié)調(diào)能力，是一種較大可能形成國際合作的國際機(jī)制或制度安排。從國際關(guān)系角度看，它是基于國際間行為體或國家需求所構(gòu)成的全球問題治理者，旨在調(diào)節(jié)或管理復(fù)雜的國際事務(wù)。①江啟臣著：《國際組織與全球治理概論》，五南圖書出版社，2009年版，第3頁。政府間國際組織也可被理解為一種國際合作形式，為各個國家提供一種在國際層面的合作路徑，并通常在治理難度較大的議題中聯(lián)合起來，以匯聚和共享資源。②Andrea C.Simonelli，Governing Climate Induced Migration and Displacement：IGO Expansion and Global PolicyImplications，Palgrave Macmillan，2016，p.62.這種聯(lián)合即國際組織間合作，作為國際組織之間一種主要的關(guān)系模式，組織間合作多被視為一種在更大程度上達(dá)成組織目標(biāo)的途徑或機(jī)制。因此，對政府間國際組織及組織間合作與互動的學(xué)理探究具有重要意義。而在具體分析中，政府間國際組織通常被“黑箱化”，或僅關(guān)注不同類型組織各自的實(shí)踐。同時，學(xué)界更多分析組織間競爭的問題，對相同或相似功能領(lǐng)域的政府間國際組織之間的互動及合作問題少有關(guān)注。對此，需對各個國際組織的發(fā)展歷程進(jìn)行歷時性考察，探究其互動的實(shí)質(zhì)。同為全球性國際組織的國際移民組織（International Organization for Migration，下文簡稱IOM）與聯(lián)合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees，下文簡稱UNHCR）自成立以來，都致力于解決國際非正常移徙問題，其工作議程也存在一定領(lǐng)域的重疊。由于難民保護(hù)問題的復(fù)雜性，相關(guān)國家通常期待二者能夠發(fā)揮其作用。③郭秋梅著：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社，2013年版，第22頁；趙洲、程保志：“‘保護(hù)的責(zé)任’語境下避難者的人權(quán)保護(hù)問題”，《太平洋學(xué)報》，2014年第6期，第21-31頁。對二者在全球移徙治理中互動實(shí)踐的分析，需置于歷史背景中，結(jié)合長時段視角進(jìn)行分析。

一、國際移民組織與聯(lián)合國難民署的建立及其異同

從歷史發(fā)展看，IOM和UNHCR的興起不是一蹴而就的，而是特定時期國際局勢變化和發(fā)展的產(chǎn)物。在對二者的由來及其從創(chuàng)立到正式制度化的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，能夠客觀理解IOM和UNHCR的異同，以全面把握互動關(guān)系。

1.1 國際難民保護(hù)的制度化：UNHCR的創(chuàng)立

作為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)唯一專門負(fù)責(zé)難民保護(hù)事務(wù)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，UNHCR的建立標(biāo)志著國際難民問題日漸突顯以及國際社會對難民保護(hù)的迫切需求。

（1）建立之前

一戰(zhàn)的爆發(fā)造成了大量難民和俄羅斯無國籍難民的出現(xiàn)，從而加劇了國家間的緊張關(guān)系。1921年2月20日，紅十字國際委員會（ICRC）主席古斯塔夫·阿多爾（Gustave Ador）在國際聯(lián)盟理事會上要求任命一名難民高級專員（HCR），以便確立俄羅斯難民的地位并協(xié)調(diào)救濟(jì)工作。同年9月1日，弗里特約夫·南森（Fridtjof Nansen）被任命為第一位難民高級專員，依靠政府和非政府機(jī)構(gòu)提供援助。④Sir John Simpson，The Refugee Problem，Oxford University Press，1939，pp.198-201.隨著戰(zhàn)爭的持續(xù)蔓延，越來越多難民從德國和奧地利流出，使得難民問題更加嚴(yán)峻。1938年7月，32個國家和救濟(jì)組織的代表在法國埃維昂舉行會議，成立了政府間難民問題委員會（下文簡稱IGCR），旨在幫助那些（主要是奧地利或格魯吉亞）因政治見解、宗教信仰或種族出身而需移居國外的人。二戰(zhàn)前，IGCR共安置了約24萬難民。⑤Martha Biehle，“Intergovernmental Committee on Refugees，”International Organization，Vol.1，No.1，1947，p.144.然而，該委員會在為難民制定移民安排或提供移民資金方面未發(fā)揮任何作用，因而引起相關(guān)國家的不滿。1943年11月9日，聯(lián)合國善后救濟(jì)總署（下文簡稱UNRRA）接管IGCR的任務(wù)，旨在重建二戰(zhàn)后受害嚴(yán)重且無力復(fù)興的同盟國。⑥George Woodbridge，UNRRA：The History of UNRRA，Columbia University Press，1950.其主要向以下三類群體提供援助：逃避迫害或戰(zhàn)爭的難民；作為帝國強(qiáng)迫勞工和少數(shù)幸存的猶太人；拒絕返回原籍國而無法遣返的難民。UNRRA的職能是有限的且不能獨(dú)自行動，只能在盟軍司令部的領(lǐng)導(dǎo)下幫助這些群體。作為UNRRA的重要捐助國，美國不斷批評UNRRA遣返那些不愿被遣返的人到東歐，并于1947年宣布停止對其捐助，這導(dǎo)致了該組織的終結(jié)。

1946年1月，法國和美國達(dá)成協(xié)議，認(rèn)為難民援助應(yīng)建立在國際層面上，并需要建立一個新組織應(yīng)對不同種類的移徙群體。1946年2月12日，國際難民組織（下文簡稱IRO）取代UNRRA得以建立，運(yùn)轉(zhuǎn)周期為3年。該組織的一項(xiàng)重要發(fā)展是，所有西方國家都同意接受“個人有被認(rèn)定為難民的權(quán)利”。①Stoessinger，The Refugee and the World Community，The University of Minnesota Press，1956，pp.62-63.在IRO運(yùn)行期間，有161.9萬名難民注冊；7.3萬被遣返，64.3萬被重新安置到美國、澳大利亞和以色列等國。②Vernant，The Refugee in the Post-War World，Yale University Press，1953，p.37.1949年，正值IRO三年任務(wù)期限臨近尾聲，各成員國決定終止IRO，主要由于其對美國的財政壓力過大。最終，IRO的任務(wù)期限延長到1951年12月31日。在IRO任期結(jié)束時，許多背井離鄉(xiāng)者仍留在歐洲，諸多問題仍未解決。因此，創(chuàng)立另一項(xiàng)機(jī)制便顯得尤為重要。

（2）UNHCR的正式創(chuàng)立

由于難民危機(jī)愈加嚴(yán)峻，1949年，IRO總理事會第43屆特別會議向聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會提出建議——在IRO服務(wù)終止后，設(shè)立一個保護(hù)難民和無國籍者的國際機(jī)構(gòu)并且制定一項(xiàng)關(guān)于難民和無國籍者國際地位的公約?；诖?，1949年聯(lián)合國大會第四次會議通過了第428（V）號決議，設(shè)立UNHCR。同年12月其正式成立，該名稱沿用至今。作為一個非操作性機(jī)構(gòu)，UNHCR旨在為難民提供法律和政治保護(hù)。1951年，聯(lián)合國大會進(jìn)一步明確了UNHCR的章程和《1951年關(guān)于難民地位的公約》（簡稱《公約》）的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。UNHCR于1952年正式開始運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)章程賦予其法律授權(quán)。UNHCR雖是一個向難民提供國際保護(hù)的組織，但《公約》規(guī)定，只有那些因1951年1月1日以前的情況而在歐洲避難的難民才能得到保護(hù)。另外，UNHCR章程更多涉及的是歐洲范圍內(nèi)的難民?！豆s》和章程中也均未有任何代表非歐洲難民的內(nèi)容。因此，UNHCR無法普遍保護(hù)和援助難民，這使其在20世紀(jì)50年代的非歐洲地區(qū)行動有限。③Sara E.Davies，Legitimising Rejection：International Refugee Law in Southeast Asia，Martinus Nijhoff Publishers，2008，pp.52-55.

在20世紀(jì)50年代后期，《公約》的局限性不斷突顯。例如，UNHCR能夠提供物質(zhì)援助，但沒有獲得提供法律或保護(hù)性援助的授權(quán)。此外，加入《公約》的國家數(shù)量低于預(yù)期，多數(shù)國家強(qiáng)烈認(rèn)為《公約》是以歐洲為中心的公約。非洲建立區(qū)域難民機(jī)制的嘗試也使UNHCR擔(dān)心，若新的非殖民化國家在形成各自的區(qū)域文書過程中獲益較多，那么UNHCR的重要性和權(quán)威性將受到質(zhì)疑。④Nevzat Soguk，States and Strangers：Refugees and Displacements of Statecraft，University of Minnesota Press，1999，p.175.另外，由于不同的區(qū)域機(jī)制將給予難民不同程度的權(quán)利和援助，建立不同的區(qū)域機(jī)制有可能會取代設(shè)定處理難民問題的全球共同標(biāo)準(zhǔn)的計劃。由此，經(jīng)過兩年的起草和協(xié)商，1967年10月4日通過《議定書》，作為1951年《公約》的增編，從而消除了《公約》的時間和地域限制。⑤Louise W.Holborn，Refugees：A Problem of Our Time，The Scarecrow Press，1975，p.180.1967年《議定書》使《公約》更具普遍性，以合法和有效的方式擴(kuò)大UNHCR的職能，而對“難民”的定義仍遵循《公約》的界定。

1.2 移民制度的操作化：國際移民組織的創(chuàng)立

IOM自成立以來長期獨(dú)立于聯(lián)合國，直到2016年并入聯(lián)合國系統(tǒng)。IOM雖不具有UNHCR的保護(hù)授權(quán)，但其對于全球移民治理以及人口有序遷徙等具有重要意義。

（1）IOM的創(chuàng)立背景

二戰(zhàn)后，歐洲境內(nèi)遺留了大量難民、流離失所者。1950年成立的UNHCR主要負(fù)責(zé)確定難民身份并為其提供保護(hù)，而IRO章程所規(guī)定的“運(yùn)輸、安置及將其重新安置到第三國”這一實(shí)際操作性責(zé)任卻未有組織承繼。1951年11月26日至12月5日，美國等國在比利時的布魯塞爾召開移民會議。為避免受制于蘇聯(lián)對難民應(yīng)對方式的束縛，同時為二戰(zhàn)后歐洲人口移動混亂局面建立多邊機(jī)構(gòu)的解決機(jī)制，經(jīng)激烈討論后成立了政府間歐洲移民遷移臨時委員會（PICMME），負(fù)責(zé)運(yùn)輸歐洲過剩人口。①“IOM History，”IOM，https：／／www.iom.int／iom-history，訪問時間：2020年10月10日。

1952年10月，臨時委員會會議通過并建立了正式組織即政府間歐洲移民委員會（ICEM），1953年確定組織章程，次年生效。②“Intergovernmental Committee for European Migration，”International Organization，Vol.9，No.2，1955，pp.315-316.在具體實(shí)踐中，ICEM的功能和地域均得到擴(kuò)展。到20世紀(jì)60年代，ICEM已基本完成運(yùn)輸歐洲過剩人口的任務(wù)。1980年11月，ICEM第55次理事會通過決議，將ICEM更名為政府間移民問題委員會（ICM）。名稱的不斷更迭表明ICM自主性逐步增強(qiáng)，也為其成為全球性組織奠定了基礎(chǔ)。

（2）IOM的制度化確立

隨著ICM的實(shí)踐范圍和組織功能進(jìn)一步擴(kuò)大，其沿用的1953年章程——規(guī)定該組織旨在運(yùn)輸歐洲過剩人口——已不合時宜。1979年，理事會修改了委員會名稱，同時強(qiáng)調(diào)名稱變化并不意味著章程的修訂。1984年，ICM總干事詹姆斯·卡林（James L.Carlin）呼吁成員國考慮修訂章程。1987年5月20日，成員國就修訂章程一事達(dá)成一致意見，并于1989年11月14日開始執(zhí)行。③MeganBradley，The International Organization for Migration：Challenges，Commitments，Complexities，Routledge，2020，pp.3-7.執(zhí)行后，ICM正式更名為國際移民組織（IOM），成為移民治理領(lǐng)域最主要的全球性國際組織。章程修訂后，IOM更強(qiáng)調(diào)移民與發(fā)展的關(guān)系，旨在通過與其他國家、組織合作，促進(jìn)移民治理，為所有有需要的移民（包括難民和國內(nèi)流離失所者）提供人道主義援助。其擴(kuò)展了主要活動領(lǐng)域，包括移民和發(fā)展、協(xié)調(diào)移徙，以及應(yīng)對強(qiáng)迫移徙。④Martin Geiger and Antoine Pécoud eds.，The Politics of International Migration Management，Palgrave MacMillan，2010，p.3.20世紀(jì)80年代的IOM面臨冷戰(zhàn)后的國際政治新局勢，移民問題的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性使其不得不適時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。到2016年，IOM正式成為聯(lián)合國相關(guān)組織，同時保持原有的獨(dú)立性和自主權(quán)。

1.3 IOM與UNHCR之異同

如圖1所示，UNHCR與IOM名稱的變化反映了各組織運(yùn)作的不斷演進(jìn)，同時也反映了二者與美國、其他成員國、其他國際組織關(guān)系的變動，以及國際移徙問題的持續(xù)變化。從整體看，作為在IRO基礎(chǔ)上興起的兩個國際組織，二者具有一定的相似性和差異性。正是這些特性為UNHCR和IOM在移徙治理領(lǐng)域的互動奠定了基礎(chǔ)，使二者的合作關(guān)系得以發(fā)展。

（1）UNHCR與IOM的相似點(diǎn)

處于相同或相似議題中的國際組織往往彼此間存在一些相似點(diǎn)，即國際組織的“共域”。UNHCR與IOM的共域主要表現(xiàn)如下：

其一，二者都是與強(qiáng)迫移民治理相關(guān)的政府間國際組織。UNHCR與IOM都是在IRO的基礎(chǔ)上為應(yīng)對歐洲難民問題而確立的政府間組織，旨在為需要援助的難民提供法律保護(hù)和移民運(yùn)輸?shù)热说乐髁x救助。在IRO即將終止其職能時，UNHCR于1950年確立，并延續(xù)了IRO的保護(hù)難民職能。后因流離失所者人數(shù)愈發(fā)增多，歐洲境內(nèi)的移民流動管理問題無法得到有效解決，在1951年，由美國等西方國家主導(dǎo)建立的IOM承接了IRO關(guān)于轉(zhuǎn)移和運(yùn)輸移民的職責(zé)。就主要關(guān)注群體看，IOM致力于為多種形式的移民提供服務(wù)，包括強(qiáng)迫移民和自愿移民，而UNHCR更多關(guān)注強(qiáng)迫移民。因此，二者在難民、流離失所者等強(qiáng)迫性移民問題的治理上具有較大的重疊域。①IOM＆UNHCR，“Towards a Comprehensive Regional Policy Approach：The Case for Closer Inter-Agency Co-operation，”International Journal of Refugee Law，Vol.5，No.3，pp.347-391.多年來，IOM和UNHCR擴(kuò)展了各自的任務(wù)，開始關(guān)注移民管理解決辦法，而不僅僅是人道主義援助。由此，二者從國際人道主義機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向國際移徙管理機(jī)構(gòu)。

其二，二者都遵循從區(qū)域到全球再回歸區(qū)域的擴(kuò)展路徑。UNHCR和IOM的確立最初都源于區(qū)域難民問題，隨后二者從應(yīng)對特定區(qū)域議題擴(kuò)展到關(guān)注全球移徙議題。隨著區(qū)域問題逐漸向全球?qū)用鏀U(kuò)散，UNHCR和IOM再次“回歸”區(qū)域，注重實(shí)地發(fā)展，積極參與區(qū)域問題的解決，由此形成了“源于區(qū)域—擴(kuò)展全球—回歸區(qū)域”的演進(jìn)路徑。該路徑也突顯了全球治理與區(qū)域治理的聯(lián)動性，以及全球性力量的“在地性”趨勢。同時，UNHCR和IOM在議題領(lǐng)域逐漸承擔(dān)了自然災(zāi)害、氣候等引起的人道主義緊急任務(wù)，從而擴(kuò)大了組織功能和規(guī)模。UNHCR逐漸將其官僚主義議程從具體的法律援助轉(zhuǎn)向更“實(shí)地”的援助，這對于保護(hù)被迫移民更重要。②Andrea C.Simonelli，Governing Climate Induced Migration and Displacement：IGO Expansionand Global Policy Implications，Palgrave Macmillan，2016，pp.79-80.截至2020年5月，UNHCR共有149個成員國，17 324名職員，在135個國家／地區(qū)開展業(yè)務(wù)，其預(yù)算也從最初的30萬美元增至2019年的86億美元。IOM自1989年以來，不斷擴(kuò)展活動領(lǐng)域，除向成員國提供處理移民問題的技術(shù)援助外，還包括管理回返移民、移徒宣傳、在原籍國打擊非正常移徙和人口販運(yùn)、促進(jìn)關(guān)于移徙的政治對話。③Sandra Lavenex，“Multilevelling EU External Governance：The Role of International Organizations in the Diffusion of EU Migration Policies，”Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.42，No.4，2016，pp.554-570.截至2019年，該組織共有173個成員國、9 500名工作人員和450個辦公地點(diǎn)。其業(yè)務(wù)預(yù)算從1998年的2.422億美元增加到目前的15億美元，職員從1998年的約1 100人增加到10 000多人。④IOM，“About IOM，”https：／／www.iom.int／about-iom，訪問時間：2020年10月9日。這表明，IOM的成員國數(shù)量、活動和影響范圍都大大增加。

其三，二者都具有一定的權(quán)威、資源和合法性。盡管來源和程度不同，UNHCR和IOM都擁有各自的權(quán)威、資源和合法性。人道主義賦予UNHCR較大的道德權(quán)威，由聯(lián)合國大會通過的組織章程也使其成為難民保護(hù)領(lǐng)域的核心機(jī)構(gòu)，由此使UNHCR擁有了設(shè)定難民保護(hù)規(guī)范、專業(yè)知識，以及傳遞信息的合法性，并使該機(jī)構(gòu)運(yùn)用其功能不斷增加在難民保護(hù)中的影響力。⑤Michael Barnett，“Humanitarianism，Paternalism，and the UNHCR，”in Alexander Betts，and Gil Loescher eds，Refugees in International Relations，Oxford University Press，2011.IOM作為移徙治理領(lǐng)域的主要機(jī)構(gòu)，在政府決策中具有重要的影響和權(quán)威。它通過“產(chǎn)出”能夠有效管理移徙知識和信息，向各國提供“科學(xué)”“技術(shù)”或“管理”等專門知識和服務(wù)資源，或促進(jìn)信息交流，以此增加自身的合法性。它們還代表政府制定方案并直接執(zhí)行政策，從而發(fā)揮服務(wù)提供者的作用。⑥Martin Geiger and Antoine Pécoud eds，The Politics of International Migration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.5.

其四，二者都積極與其他行為體發(fā)展合作伙伴關(guān)系。UNHCR和IOM都具有較強(qiáng)的合作理念，注重與國家和國際組織等建立伙伴關(guān)系。在IOM的活動中，民間組織發(fā)揮了重要作用。后者接受了培訓(xùn)和資助，開辦咨詢中心、接聽熱線電話、分發(fā)小冊子，以及組織戲劇巡演等。IOM建立并支持民間組織國際網(wǎng)絡(luò)，目的是在不同國家的相關(guān)組織之間交流經(jīng)驗(yàn)和信息。⑦同⑥，第191頁.UNHCR也與各機(jī)構(gòu)建立了廣泛的實(shí)地一級的伙伴關(guān)系，為后者提供資金和信息。自20世紀(jì)90年代初以來，UNHCR與民間組織之間的合作關(guān)系發(fā)展迅速。截至2020年10月，UNHCR共有900多個伙伴。①UNHCR，“Non-Governmental Organizations，”https：／／www.unhcr.org／non-governmental-organizations.html，訪問時間：2020年10月9日。

（2）UNHCR與IOM的差異性

其一，發(fā)展規(guī)模與拓展方向不同。由于組織屬性、議程側(cè)重域等不同，UNHCR和IOM在成員國數(shù)量、經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目數(shù)量等方面存在較大不同。由于難民問題的復(fù)雜性、章程的法律約束、經(jīng)費(fèi)開支等因素，加入UNHCR的國家數(shù)量不及IOM多，其對核心議程的遵循使其在活動領(lǐng)域的廣度和靈活性上也遜于IOM。有相關(guān)研究稱，自20世紀(jì)90年代后期以來，IOM更廣泛、更靈活的任務(wù)規(guī)定及其優(yōu)越的行政能力使其比UNHCR更“成功”。②Daniel Wunderlich，“Europeanization through the Grapevine：Communication Gaps and the Role of International Organizations in Implementation Networks of EU External Migration Policy，”Journal of European Integration，Vol.34，No.5，2012，pp.485-503.盡管如此，UNHCR仍具有比IOM強(qiáng)的權(quán)威性和合法性，在實(shí)地運(yùn)作中具有更強(qiáng)的強(qiáng)制力和統(tǒng)籌力。UNHCR的幫助群體范圍也逐漸擴(kuò)展，從最初的公約難民增加到尋求庇護(hù)者、境內(nèi)流離失所者、難民、無國籍者、回國者及需要保障的個人，由此與IOM的活動領(lǐng)域出現(xiàn)越來越多交集。IOM雖不具法律授權(quán)，但仍持續(xù)擴(kuò)大職權(quán)范圍，逐漸從后勤機(jī)構(gòu)拓展為移民領(lǐng)域的主要機(jī)構(gòu)。它最初并非力求成為聯(lián)合國常設(shè)組織，但仍通過不斷調(diào)整并擴(kuò)展組織功能和領(lǐng)域而得到持續(xù)發(fā)展，并致力于幫助世界移民（包括難民）進(jìn)行有序遷移，以及通過移徙促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。IOM對移徙問題有著深入了解，并擁有獨(dú)特的財政系統(tǒng)，能夠?yàn)榫柚咛峁┟鞔_的服務(wù)導(dǎo)向。

其二，二者組織類型不同。作為聯(lián)合國系統(tǒng)中的難民和強(qiáng)制移民政策資源，UNHCR和IOM分屬不同的組織類型（參見表1）。其中，UNHCR屬于任務(wù)導(dǎo)向型機(jī)構(gòu)，具有合法授權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和督促規(guī)范的執(zhí)行，并堅決遵守其核心任務(wù)；IOM屬于功能導(dǎo)向型組織，側(cè)重于項(xiàng)目實(shí)施，并尋求最大限度地發(fā)揮其相關(guān)性和籌資機(jī)會。IOM的章程規(guī)定了其作為代表各成員國運(yùn)作的服務(wù)型組織，為各國和其他組織提供交流意見和經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)合作與協(xié)調(diào)的論壇。它還應(yīng)有關(guān)國家的請求并經(jīng)其同意，通過實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目，提供移徙服務(wù)及符合本組織目標(biāo)的其他援助。IOM沒有保護(hù)移民的正式授權(quán)，盡管其任務(wù)聲明包括維護(hù)移民的尊嚴(yán)和福祉。UNHCR作為一個規(guī)范性組織，不僅充當(dāng)難民保護(hù)規(guī)范的傳遞者和監(jiān)督者，并同意在國內(nèi)推廣難民規(guī)范。UNHCR的自主權(quán)可以轉(zhuǎn)化為某種形式的權(quán)力，在全球和地方實(shí)施，特別是在其作為主導(dǎo)行為體的領(lǐng)域。③Sarah Deardorff Miller，UNHCR as a Surrogate State：Protracted Refugee Situations，Routledge，2018，pp.43-44，49.最初幾十年，UNHCR享有最大的合法性，同時努力為各國界定難民問題，尋求解決方案，并監(jiān)測執(zhí)行情況。近來，由于各國實(shí)行越來越多的限制，UNHCR失去了對信息和專門知識的壟斷，權(quán)威性相對下降，但仍是難民保護(hù)領(lǐng)域的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

表1 功能型組織和規(guī)范型組織

其三，權(quán)威、合法性程度不同。由于組織類型不同，UNHCR尋求道德合法性，IOM則尋求務(wù)實(shí)的合法性。UNHCR根據(jù)1951年《日內(nèi)瓦難民公約》及其1967年《議定書》，以及UNHCR的章程處理規(guī)范性任務(wù)，具有較大的權(quán)威性和合法性。而IOM則缺乏構(gòu)成權(quán)力來源的合法依據(jù)，并未有難民保護(hù)的正式法律授權(quán)。④Rutvica Andrijasevic and William Walters，“The International Organization for Migration and the International Government of Borders，”Environment and Planning D：Society and Space，Vol.28，No.6，2010，pp.977-999.這種缺乏權(quán)威的情況也反映在IOM較弱的自主權(quán)以及缺乏適當(dāng)授權(quán)方面，它對專用項(xiàng)目資金依賴度高，97%以上的預(yù)算依賴其成員國資助的項(xiàng)目，這使其無法自主發(fā)展。盡管如此，IOM仍運(yùn)用其作為知識生產(chǎn)者和知識載體的身份，從其他領(lǐng)域?qū)で蠛戏ㄐ?。它一直致力于利用可塑性和高效率的聲譽(yù)，在災(zāi)后營地管理、數(shù)據(jù)收集和提供援助等活動中發(fā)揮獨(dú)特作用。此外，它還通過向成員國和其他機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)來增強(qiáng)合法性，如編寫移民專業(yè)知識出版物、發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)、傳播移民相關(guān)信息等，由此致力于成為移民領(lǐng)域的“權(quán)威專家”。

其四，與成員國、聯(lián)合國關(guān)系不同。UNHCR作為常設(shè)的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，具有明確的議程任務(wù)，保護(hù)世界各地的難民；IOM在世界層面也很活躍，但其在2016年前一直處于聯(lián)合國系統(tǒng)之外，同時開展了多樣化的活動。2016年，IOM成為正式的聯(lián)合國相關(guān)組織，但并非直接成為一體化的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，而是作為一個“相關(guān)組織”，保持既有的獨(dú)立性和自主權(quán)。從這個意義上說，它強(qiáng)調(diào)與UNHCR的平等地位。①M(fèi)artin Geiger and Martin Koch，“World Organization in Migration Politics：The International Organization for Migration，”Journal of International Organizations Studies，Vol.9，Issue 1，2018，pp.25-44.在與成員國的關(guān)系方面，IOM比UNHCR更受制于成員國的影響，自主性更弱。雖然UNHCR能夠?qū)⑵渲С鲋苯佑糜陔y民，但沒有直接證據(jù)表明捐助者的影響，而IOM的支出模式則更多針對受關(guān)注的人口和特定的捐助方利益。關(guān)鍵區(qū)別還在于，IOM向主要捐助國提供了大量移徙服務(wù)，而UNHCR則在主要捐助國以外開展活動。IOM在結(jié)構(gòu)上只對其成員國政府負(fù)責(zé)，并為其利益行事；它從未批評其成員國，也很少實(shí)施與成員國標(biāo)準(zhǔn)不相容的項(xiàng)目。②Antoine Pécoud，“What Do We Know about the International Organization for Migration？”Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.44，No.10，2018，pp.1621-1638.而UNHCR根據(jù)章程規(guī)定，則具有對成員國的監(jiān)督和推行規(guī)范等權(quán)力。雖然UNHCR也通過項(xiàng)目供資開展工作，但它可以獲得一定數(shù)量的靈活資金，這些資金可以在捐助者不直接控制的情況下自由分配。UNHCR需集中確定優(yōu)先事項(xiàng)和自下而上的全球需求評估，并結(jié)合集中和分散的籌資戰(zhàn)略，以平衡捐助方的利益和全球需求，而IOM則不需做這些。

二、國際移民組織與聯(lián)合國難民署的合作互動（1951—2020年）

治理是一種最高級別的國際合作。③Andrea C.Simonelli，Governing Climate Induced Migration and Displacement：IGO Expansion and Global Policy Implications，Palgrave Macmillan，2016，p.10.國際組織之間一般很少刻意相互競爭，更可能面臨的是職能內(nèi)容在客觀上的互斥與掣肘。UNHCR和IOM自成立初期以來持續(xù)在組織間合作方面進(jìn)行了一系列探索，而競爭在二者的關(guān)系發(fā)展中則不甚突顯，其更傾向于在相互協(xié)調(diào)中尋求空間，以實(shí)現(xiàn)一定程度的合作運(yùn)行。從各自的發(fā)展歷程看，因發(fā)展背景和歷史階段的不同，二者的合作呈現(xiàn)出不同的發(fā)展形式。④由于20世紀(jì)80年代之后UNHCR和IOM在世界不同地區(qū)的合作明顯增強(qiáng)，且發(fā)展更具規(guī)模和制度化，故此處分界以20世紀(jì)80年代即以二者現(xiàn)用名確立的時間為界，將二者的非現(xiàn)用名時期界定為發(fā)展初期。另外，以2016年即IOM加入聯(lián)合國系統(tǒng)為另一節(jié)點(diǎn)，以此前后分為兩個階段。

2.1 1951—1989年：有限的互補(bǔ)性合作探索

作為二戰(zhàn)末期的產(chǎn)物，IOM與UNHCR并非從成立起便具有固定的互動發(fā)展路徑，而是經(jīng)歷了不斷的調(diào)適，這從各自名稱的數(shù)次變更中也可得到佐證。盡管二者在運(yùn)行初期尚未形成制度化和規(guī)?；l(fā)展，但雙方任務(wù)的相輔相成，在很大程度上為合作創(chuàng)造了潛在基礎(chǔ)，因此在“相遇之初”雙方便已開始進(jìn)行一定的試探性交往，并非“生而對抗”。在成立初期，二者分別承繼IRO的不同職責(zé)，共同應(yīng)對歐洲內(nèi)部受戰(zhàn)爭影響的難民群體。UNHCR側(cè)重于難民保護(hù)等功能性任務(wù)，而此時的ICEM（IOM的前身）則更關(guān)注管理和后勤等操作性工作。UNHCR與ICEM的合作最早開始于1952年，二者的官員在會談中交換信息，任命聯(lián)絡(luò)干事，并達(dá)成密切合作共識以避免職責(zé)重疊。二十世紀(jì)六七十年代，ICEM進(jìn)一步介入難民事務(wù)，由此加深了與UNHCR的合作，歷屆高級專員在公開講話中也提及與ICEM密切且富有成效的合作。如1952年初，PICMME和UNHCR便已嘗試展開合作，二者駐港聯(lián)合辦公室致力于將身處中國的歐洲難民重新安置到第三國。隨后更名的ICEM和UNHCR承繼了這一工作，并一直運(yùn)行到1973年。①Jér?me Elie，“IOM from 1951-1953：The Creation of PICMME／ICEM，”2011 World Migration Report Seminar Series，2010，p.22.1952—1957年，二者聯(lián)合將7 472名歐洲難民從香港地區(qū)轉(zhuǎn)移安置到了第三國，至20世紀(jì)80年代累計增至26 000名。②James L.Carlin，The Refugee Connection—A Lifetime of Running a Lifeline，The Macmillan Press LTD，1989，p.30.在1956年發(fā)生的匈牙利、奧地利境內(nèi)難民危機(jī)中，UNHCR和ICEM也積極協(xié)調(diào)行動，針對該地難民開展聯(lián)合調(diào)查，密切合作，這是二者首次就突發(fā)人道主義危機(jī)進(jìn)行聯(lián)合治理。20世紀(jì)70年代，二者在越南、智利、玻利維亞等地展開合作，在難民的法律保護(hù)、重新安置和運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域給予一定的人道主義援助。③James L.Carlin，“Significant Refugee Crises since World War II and the Response of the International Community，”Michigan Journal of International Law，Vol.3，1982，pp.3-25.

1980年，ICEM更名為ICM，側(cè)重于執(zhí)行成員國移徙計劃的措施，后勤移民登記、體檢和運(yùn)輸?shù)燃夹g(shù)性任務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大了移徙管理范圍。UNHCR也自20世紀(jì)60年代以來越來越多地參與第三世界的難民事務(wù)，由此將二者的合作范圍進(jìn)一步拓展到了世界其他地區(qū)。在20世紀(jì)80年代，ICM與UNHCR積極協(xié)調(diào)合作，在移民和難民的援助和運(yùn)輸過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，如協(xié)作將在蘇聯(lián)的猶太移民重新安置到以色列和其他國家等。此外，ICM和UNHCR持續(xù)對印度支那難民進(jìn)行救助。制定了與東南亞區(qū)域特征相對應(yīng)的合作機(jī)制，并推行了一系列多邊的非正式協(xié)商機(jī)制和合作進(jìn)程。二者逐漸確立了遣返規(guī)范和重新安置等策略作為可行的移民政策，通過國家和非國家行為體之間的積極合作，使得到難民身份的人有序流動。

盡管任務(wù)的重疊以及各自對捐資、活動領(lǐng)域、工作任期的爭取在一定程度上造成二者之間無可避免的緊張局勢和競爭狀態(tài)，但其在初期所進(jìn)行的合作探究具有深遠(yuǎn)意義，并為其進(jìn)一步合作奠定了基礎(chǔ)。

2.2 1989—2016年：深入相識的合作共贏

自1989年ICM正式更名為IOM以來，如何應(yīng)對冷戰(zhàn)后國際社會頻發(fā)的人道主義危機(jī)成為IOM和UNHCR共同面對的關(guān)鍵難題。在初期交往探索的基礎(chǔ)上，二者加深了對彼此的了解，并在鑒別難民身份、提供保護(hù)和援助，以及提供可持續(xù)解決辦法等方面開展更系統(tǒng)的合作。

首先，在區(qū)域?qū)用妫献餍问礁尤?。二者采用“協(xié)助自愿遣返”方式，管理從全球南部地區(qū)向北部地區(qū)流動的群體。如在二十世紀(jì)八九十年代，二者已在歐洲地區(qū)實(shí)施了旨在向該地區(qū)的移民、難民提供救助的全面地區(qū)合作政策，并得到了歐洲安全與合作會議的關(guān)注和肯定。④IOM＆UNHCR，“Towards a Comprehensive Regional Policy Approach：The Case for Closer Inter-Agency Cooperation，”International Journal of Refugee Law，Vol.5，Issue 3，1993，pp.347-391.在亞洲—太平洋地區(qū)，二者長期進(jìn)行全面合作。⑤Moretti Sebastien，“UNHCR and the Migration Regime Complex in Asia-Pacific between Responsibility Shifting and Responsibility Sharing，”New Issues in Refugee Research Research Paper，No.283，2016.如1991年，在《印度支那難民綜合行動計劃》的框架下，IOM、UNHCR聯(lián)合與越南簽署了一項(xiàng)關(guān)于越南公民從其他東南亞國家返回的諒解備忘錄。二者也積極參加亞太地區(qū)的“巴厘進(jìn)程”框架，建立了一個區(qū)域資助辦事處，以促進(jìn)在打擊販運(yùn)和跨國犯罪領(lǐng)域的區(qū)域合作。二者后來成為巴厘進(jìn)程正式成員，并經(jīng)過努力順利使巴厘進(jìn)程將難民議題納入其框架。⑥The Bali Process，https：／／www.baliprocess.net／，訪問時間：2020年10月1日。UNHCR和IOM還與西非經(jīng)共體合作，于2008年11月聯(lián)合舉辦“西非難民保護(hù)和國際移徙問題區(qū)域會議”。①“IOM-UNHCR Protecting Refugees and Other Persons on the Move in ECOWAS，”IOM and UNHCR，https：／／publications.iom.int／system／files／pdf／iom-unhcrpublication.pdf，p.10，訪問時間：2020年10月1日。2015—2016年間，IOM與UNHCR加強(qiáng)合作，幫助43個國家和地區(qū)執(zhí)行了重新安置計劃，并在阿富汗、埃塞俄比亞、伊拉克、約旦、肯尼亞、黎巴嫩、馬來西亞、尼泊爾、泰國、土耳其和坦桑尼亞開展了重要行動。通過密切合作，IOM和UNHCR共享數(shù)據(jù)和資料信息，定期對與重新安置相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)和校正。②“World Migration Report 2018，”IOM，https：／／publications.iom.int／system／files／pdf／wmr_2018_en.pdf，訪問時間：2020年10月1日。這種數(shù)據(jù)、圖文資料等信息的共享與合作，是UNHCR和IOM合作的一大領(lǐng)域。

其次，在制度層面，推動雙方關(guān)系的機(jī)制化發(fā)展。如1997年，雙方在救助難民和流離失所者領(lǐng)域簽署了一份諒解備忘錄，為更緊密的合作確立了正式框架。③“Memorandum of Understanding between the United Nations High Commissioner for Refugees and the International Organization for Migration，”UNHCR，1997，http：／／www.refworld.org／docid／3ae6b 31a70.html，訪問時間：2020年10月2日。還于2001年成立了“庇護(hù)與移民行動小組”，繼續(xù)探討雙方的合作路徑。2003年，雙方針對不同地區(qū)、不同類別的遣返移民發(fā)布了聯(lián)合合作聲明。④“Joint Letter From IOM and UNHCR on Returns，”UNHCR，2003，http：／／www.refworld.org／docid／3e647b844.html，訪問時間：2020年10月2日。為保障與政府的管理政策和決策結(jié)構(gòu)一致，二者舉辦了一系列研討會和培訓(xùn)講習(xí)班：一種是解釋不同國際機(jī)構(gòu)的作用和任務(wù)，辨析難民、移民、無國籍者和流離失所者之間的差別，由UNHCR、IOM與其他國際組織一起舉辦；另一種研討會由UNHCR或IOM單獨(dú)組織，討論移徙政策和管理方面的專門問題，以及與確定難民地位有關(guān)的程序性和實(shí)質(zhì)性議題。⑤IOM＆UNHCR，“Towards a Comprehensive Regional Policy Approach：The Case for Closer Inter-Agency Co-operation，”International Journal of Refugee Law，Vol.5，No.3，1993，pp.347-391.

最后，在內(nèi)容層面，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，雙方就不同地區(qū)的難民、移民和流離失所者等群體的救助進(jìn)行了不同程度的合作。在與UNHCR合作中，IOM主要負(fù)責(zé)快速撤離及運(yùn)輸人員和貨物。從20世紀(jì)90年代開始，IOM的組織范疇擴(kuò)展至長期重建和發(fā)展項(xiàng)目，并在2000年前后擴(kuò)展到 氣 候 領(lǐng) 域。自2008年 以 來，IOM和UNHCR參與氣候所引起的人道主義救助事務(wù)。二者都是“移徙／安置和氣候問題工作組”非正式成員，不僅分享信息，還聯(lián)合決定應(yīng)用和宣傳方案。例如，它們提出一致意見，主張“加強(qiáng)國際合作，以支持緊急執(zhí)行適當(dāng)行動”，并認(rèn)為“適應(yīng)性戰(zhàn)略和行動需要考慮氣候變化的人道主義后果，包括移徙、流離失所，以及籌備和應(yīng)對氣候變化的必要性”。最重要的是，UNHCR和IOM能夠解決它們之間的分歧，促成共同的宣傳和政策。

UNHCR和IOM在1989—2016年的互補(bǔ)性合作，很大程度上反映了新時期具有重疊議題和相似功能的國際組織在應(yīng)對全球議題時的制度性選擇。二者合作的趨勢更加明顯，使得雙方有意識地規(guī)避競爭等其他互動方式所帶來的沖突與矛盾，從而使競爭讓位于合作與任務(wù)共擔(dān)，力求以合作促發(fā)展。正是這種不斷加強(qiáng)的合作趨勢及合作中對二者職能、合法性、規(guī)范等方面的具體要求，使得UNHCR和IOM持續(xù)拓展新的發(fā)展路徑。

2.3 2016—2020年：制度化的對等合作

隨著世界移民規(guī)模的不斷增加以及IOM作用的愈加突顯，聯(lián)合國于2016年7月25日接納IOM成為聯(lián)合國系統(tǒng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這一協(xié)定旨在加強(qiáng)聯(lián)合國和IOM的合作，承認(rèn)IOM是移民流動領(lǐng)域不可或缺的參與者，并建立更密切的工作關(guān)系。⑥“聯(lián)合國大會通過決議 批準(zhǔn)國際移民組織成為聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)機(jī)構(gòu)”，聯(lián)合國官網(wǎng)，2016年7月25日，https：／／news.un.org／zh／story／2016／07／260702。IOM成為聯(lián)合國“相關(guān)機(jī)構(gòu)”，實(shí)指IOM和聯(lián)合國已完成協(xié)商并簽訂了“關(guān)系協(xié)定”。IOM在事實(shí)上享有與專門機(jī)構(gòu)一樣的權(quán)利（如資源補(bǔ)充）并負(fù)有類似的義務(wù)（如進(jìn)度報告），但不具有《聯(lián)合國憲章》第57、63條所規(guī)定的法律關(guān)系。作為聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)，IOM更能夠就跨部門、跨領(lǐng)域的議題制定統(tǒng)一方案，這不僅能建立IOM在議題領(lǐng)域的權(quán)威，從全球治理角度看，也能避免國際法規(guī)、政策方面的矛盾或重疊架構(gòu)，同時也利于IOM與UNHCR同處于聯(lián)合國系統(tǒng)下開展對等性合作。

自IOM加入聯(lián)合國至今，IOM和UNHCR的合作及互動愈加突顯，頻率也顯著增加。四年來，雙方合作不斷加強(qiáng)：一是聯(lián)合行動增加，通過共同聲明和呼吁、提倡、警告、聯(lián)合訪問、聯(lián)名信，以及聯(lián)合任命等方式增強(qiáng)在非正常移徙治理領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。例如，UNHCR和IOM于2017年發(fā)布有關(guān)也門流離失所危機(jī)的最新數(shù)據(jù)后聯(lián)合警告，該國持續(xù)的沖突和局勢惡化使數(shù)百萬流離失所者進(jìn)一步陷入危險之中。①“Yemen’s Brutal Conflict Pushing One Million Displaced to Return to Danger（Joint UNHCR-IOM Press Release），”UNHCR，F(xiàn)ebruary 21，2017，https：／／www.unhcr.org／news／press／2017／2／58ac0b170／yemens-brutal-conflict-pushing-million-displaced-returndanger-joint-unhcr.html？query＝IOM%20joint%20UN.美國在2017年頒布難民令后，IOM和UNHCR也發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁美國繼續(xù)發(fā)揮強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)作用繼續(xù)其保護(hù)逃離沖突和迫害的群體的悠久傳統(tǒng)。②“Joint IOM-UNHCR Statement on President Trump's Refugee Order，”UNHCR，January 28，2017，https：／／www.unhcr.org／news／press／2017／1／588bc4e34／joint-iom-unhcr-statement-president-trumpsrefugee-order.html？query＝IOM%20joint%20UN.2018年，聯(lián)合呼吁歐盟國家就地中海悲劇采取全區(qū)域行動。IOM和UNHCR還在2019年發(fā)表聯(lián)合聲明，歡迎就需要對地中海利比亞采取行動達(dá)成共識，認(rèn)為有必要結(jié)束對利比亞難民和移民的任意拘留。③“Joint Statement：UN High Commissioner for Refugees Filippo Grandi and IOM Director General António Vitorino Welcome Consensus on Need for Action on Libya，Mediterranean，”UNHCR，July 22，2019，https：／／www.unhcr.org／news／press／2019／7／5d35dd8a4／jointstatement-un-high-commissioner-refugees-filippo-grandi-iom-director.html？query＝IOM%20joint%20UN.在結(jié)束對孟加拉國的聯(lián)合訪問時，雙方在2019年重申繼續(xù)致力于在緬甸為羅興亞難民提供安全和可持續(xù)解決方案的承諾。雙方發(fā)出聯(lián)名信，概述各自在合作領(lǐng)域的責(zé)任。同年還聯(lián)合任命委內(nèi)瑞拉難民和移民聯(lián)合特別代表，負(fù)責(zé)與區(qū)域各國協(xié)調(diào)。2020年，IOM和UNHCR聯(lián)合肯定希臘、盧森堡和德國在安置無人陪伴兒童方面取得的進(jìn)展。此外，雙方還共同引導(dǎo)各區(qū)域要關(guān)注區(qū)域內(nèi)的難民挑戰(zhàn)，遵循既有的難民協(xié)定，確保解決問題。④“Joint Stement by UNHCR，IOM and UNODC on Potection at Sa in the Bay of Bengal and Andaman Sea，”UNHCR，2020，https：／／www.unhcr.org／news／press／2020／5／5eb15b804／joint-statement-unhcriom-unodc-protection-sea-bay-bengal-andaman-sea.html？query＝IOM%20joint%20UN；“NHCR and IOM Call for a Tuly Cmmon and Pincipled Aproach to European Mgration and Aylum Plicies，”UNHCR，September 2020，https：／／www.unhcr.org／news／press／2020／9／5f69deff4／unhcr-iom-call-truly-common-principled-approach-europeanmigration-asylum.html？query＝IOM%20joint%20UN，訪問 時間：2020年10月11日。

二是合作領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，共同關(guān)注公共衛(wèi)生問題中的難民群體。新冠疫情的全球暴發(fā)，為UNHCR和IOM的合作帶來了極大挑戰(zhàn)。疫情對難民法的基本準(zhǔn)則，特別是申請庇護(hù)權(quán)和不驅(qū)回原則提出了質(zhì)疑。160多個國家部分或完全關(guān)閉了邊界，在采取保護(hù)公共健康措施時，許多國家限制或拒絕提供庇護(hù)，由此增加了難民群體受感染的風(fēng)險。UNHCR和IOM堅持認(rèn)為，難民、被迫流離失所者、無國籍者和移民在疫情中面臨更高的風(fēng)險，他們的健康和權(quán)利應(yīng)受到保護(hù)。為此，UNHCR和IOM就如何在難民營和類似營地的環(huán)境中抗擊疫情共同發(fā)布了具體指導(dǎo)意見，敦促和呼吁國際社會給予難民支持和援助。⑤“Report on UNHCR’s Response to COVID-19，”UNHCR，March-September 2020，https：／／reporting.unhcr.org／sites／default／files／COVID-19%20progress% 20report% 20-% 2004.10.20% 20-%20FINAL.pdf，訪問時間：2020年10月19日。例如，二者多次呼吁國際社會關(guān)注委內(nèi)瑞拉的難民處境，尋求緊急支持。UNHCR和IOM還加強(qiáng)與世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處等國際組織的合作，建立協(xié)調(diào)小組，并聯(lián)合發(fā)表新聞稿，表示在應(yīng)對疫情時必須保護(hù)難民、移民和無國籍者的權(quán)利和健康，確保所有人，包括所有移民和難民，均等地獲得醫(yī)療服務(wù)，并有效地納入國家應(yīng)對措施中，包括預(yù)防、檢測和治療。⑥“OHCHR，IOM，UNHCR and WHO Joint Press Release：The Rights and Health of Refugees，Migrants and Stateless Must Be Protected in COVID-19 Response，”WHO，March 31，2020，https：／／www.who.int／news／item／31-03-2020-ohchr-iom-unhcr-and-who-jointpress-release-the-rights-and-health-of-refugees-migrants-and-statelessmust-be-protected-in-covid-19-response.

三是加強(qiáng)合作的制度化，完善合作機(jī)制與框架。近幾年來，UNHCR和IOM注重從機(jī)制層面加強(qiáng)合作，如UNHCR和IOM發(fā)表聯(lián)名文件，基于《安全、有序和定期移民全球契約》（下文簡稱《移民問題全球契約》）確立緊密有效的共同合作框架。二者進(jìn)一步明確基本分工：在IOM的協(xié)調(diào)下，UNHCR充分參與聯(lián)合國移民網(wǎng)絡(luò)的建立，以使聯(lián)合國能夠?yàn)楦鲊鴮?shí)施《移民問題全球契約》目標(biāo)提供協(xié)調(diào)一致的支持。UNHCR借調(diào)一位工作人員到網(wǎng)絡(luò)秘書處，該秘書處設(shè)在IOM內(nèi)，并向總干事報告。UNHCR在《全球難民契約》框架下建立庇護(hù)能力支持小組，并在重新安置和為難民提供補(bǔ)充途徑方面進(jìn)行努力。而在移民重新安置和補(bǔ)充措施中，IOM居主導(dǎo)地位。此外，UNHCR和IOM共同制定和更新指導(dǎo)合作的框架文件，旨在加強(qiáng)二者在識別、轉(zhuǎn)移、保護(hù)和援助等方面的合作。該文件為二者制定了標(biāo)準(zhǔn)操作程序，以確保有效利用和協(xié)調(diào)各組織的專業(yè)知識、能力，為人口販運(yùn)受害者提供保護(hù)和援助。文件著重指出了在全球范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作的關(guān)鍵領(lǐng)域，確立了合作和保護(hù)、援助原則，使其適應(yīng)特定的組織運(yùn)作環(huán)境。①“IOM-UNHCR Framework Document on Developing Standard Operating Procedures to Facilitate the Identification and Protection of Victims of Trafficking，”UNHCR，June 2020，https：／／www.refworld.org／docid／5ee22b4f4.html，訪問時間：2020年10月19日。

自IOM加入聯(lián)合國系統(tǒng)以來，UNHCR和IOM的合作呈現(xiàn)明顯的聯(lián)合行動和制度化等趨勢。隨著全球移徙治理的復(fù)雜性以及不同議題間關(guān)聯(lián)性的不斷加強(qiáng)，二者的合作實(shí)踐將會繼續(xù)。盡管與聯(lián)合國關(guān)系不同，但二者同處聯(lián)合國系統(tǒng)這一條件使其得以在對等基礎(chǔ)上開展合作。當(dāng)下，疫情突發(fā)背景下的全球形勢加劇了難民問題的復(fù)雜性和困難程度，這又促使UNHCR和IOM進(jìn)行更多的探討、協(xié)商，這種互動很大程度上推動了二者對全面合作的制度化探索。

三、國際移民組織與聯(lián)合國難民署在全球移徙治理中合作的特征與趨向

自成立以來，UNHCR和IOM積極適應(yīng)國際社會的新變化，逐步形成了自主參與全球移徙治理的模式。在70年的互動歷程中，UNHCR和IOM在全球移徙治理中的合作呈現(xiàn)一定的特征和趨向。

3.1 UNHCR和IOM合作的主要特征分析

（1）合作領(lǐng)域日漸擴(kuò)大

UNHCR和IOM最初均因應(yīng)對戰(zhàn)后歐洲難民問題而成立，各自承繼了IRO的不同職責(zé)，從法律保護(hù)、流動管理等方面解決歐洲境內(nèi)的人口流動問題。隨后，由于難民問題向歐洲外部的擴(kuò)散以及組織職能發(fā)展的需要，UNHCR和IOM將其活動和項(xiàng)目領(lǐng)域擴(kuò)展到全球，并積極開展相關(guān)合作。二者在全球的合作互動增強(qiáng)了國際社會對難民問題的認(rèn)知，一定程度上推動了難民問題的解決。近年來，隨著區(qū)域治理重要性的突顯以及區(qū)域問題的影響向全球蔓延，UNHCR和IOM更加注重在特定區(qū)域的實(shí)地操作。由此，二者通過聯(lián)合訪問特定區(qū)域、共同任命區(qū)域聯(lián)合特別代表、制定區(qū)域合作框架等方式，致力于從治理主體向區(qū)域?qū)用孓D(zhuǎn)向。

這種從區(qū)域到全球，再回歸區(qū)域的合作發(fā)展路徑，很大程度上拓展了UNHCR和IOM合作的廣度和深度，也反映了國際組織所具有的延展性和自主性。它們立足于全球非正常移徙治理問題，尋求與不同區(qū)域的國家、非國家行為體的互動與合作，形成多邊治理模式。在區(qū)域?qū)嵺`中，UNHCR和IOM增補(bǔ)了區(qū)域國家力量，并通過多邊機(jī)制聯(lián)動區(qū)域各行為體。

（2）合作內(nèi)容不斷豐富

UNHCR和IOM最初主要根據(jù)組織章程規(guī)定，重點(diǎn)關(guān)注《公約》范圍內(nèi)的難民和歐洲移民。隨后，二者的關(guān)注人群范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，囊括了臨時保護(hù)者、無國籍者、國內(nèi)流離失所者、自愿遣返者、尋求庇護(hù)者和被販運(yùn)者等，由此豐富了難民的廣義內(nèi)容。此外，UNHCR和IOM逐漸關(guān)注由不同議題領(lǐng)域（如販運(yùn)和跨國犯罪、自然災(zāi)害、氣候變化和公共衛(wèi)生等）引發(fā)的人道主義問題，合作內(nèi)容日益豐富。它們將因販運(yùn)、自然災(zāi)害、氣候變化和新冠肺炎疫情而流離失所的群體納入治理結(jié)構(gòu)中，反映出二者治理意愿及其任務(wù)的靈活性和組織相關(guān)性的不斷擴(kuò)展。事實(shí)上，這種合作主要采取將不同問題相聯(lián)結(jié)的戰(zhàn)術(shù)性“議題聯(lián)結(jié)”（issue linkage）法，即將兩個可能完全無關(guān)的議題僅僅根據(jù)交易和條件結(jié)合起來，如氣候變化議題與難民保護(hù)議題的聯(lián)結(jié)、公共衛(wèi)生影響與難民援助的聯(lián)結(jié)。

UNHCR和IOM通過議題聯(lián)結(jié)說服相關(guān)國家、非國家行為體，使其接受“難民與其利益密切相關(guān)”的觀念，并推動合作的實(shí)現(xiàn)。盡管二者在不同議題聯(lián)結(jié)中的能動性有所差異，但經(jīng)過組織間的相互協(xié)商和影響，以及各組織內(nèi)的自我認(rèn)知與調(diào)試等，二者最終在政策上得以調(diào)整，推進(jìn)了不同議題間的聯(lián)結(jié)。

（3）合作制度化程度逐步提高

成立之初的UNHCR和IOM具有明顯的互補(bǔ)性，前者主要負(fù)責(zé)為難民提供身份識別、確認(rèn)和保護(hù)，后者則負(fù)責(zé)為難民提供安全、便利的移徙運(yùn)輸服務(wù)。①宋偉、王越：“海上難民問題的全球治理困境研究”，《太平洋學(xué)報》，2020年第11期，第13-26頁。正是這種功能上的互補(bǔ)為二者的進(jìn)一步合作奠定了基礎(chǔ)，使其組織類別的差異性更加明顯。UNHCR和IOM的組織類型在很大程度上影響其行為，并影響一個組織如何參與另一個議題領(lǐng)域。UNHCR屬于規(guī)范性政府間組織，具有合法授權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和督促規(guī)范，并堅決遵守其核心任務(wù)；IOM則歸屬職能性組織，側(cè)重于實(shí)施項(xiàng)目，并尋求最大限度發(fā)揮其相關(guān)性和籌資機(jī)會。這種互補(bǔ)性的延續(xù)，使二者進(jìn)一步探索制度化合作。自IOM在2016年正式加入聯(lián)合國系統(tǒng)后，UNHCR和IOM的關(guān)系愈加對等且緊密，二者通過簽署聯(lián)名信、發(fā)表聯(lián)合聲明，以及制定合作指導(dǎo)文件等機(jī)制，將合作關(guān)系逐步制度化。

在制度化過程中，UNHCR和IOM形成了日漸成熟的協(xié)商機(jī)制和合作行動，主要包括提供有效的保護(hù)和管理、制定并實(shí)施有效的國際標(biāo)準(zhǔn)，以及信息共享等。這種合作關(guān)系的制度化發(fā)展加強(qiáng)了UNHCR和IOM各自的合法性權(quán)威、專業(yè)性權(quán)威及人道主義權(quán)威，使二者成為全球非正常移徙治理領(lǐng)域的重要行為體。此外，二者也強(qiáng)化了與其他非國家行為體的制度關(guān)系。UNHCR和IOM與其他行為體的實(shí)地合作建立在協(xié)商基礎(chǔ)上，主要通過提供信息咨詢、交換信息及制定政策等方式加強(qiáng)合作關(guān)系的制度化。UNHCR和IOM對合作意識的探索體現(xiàn)了其各自的自主發(fā)展，也反映出組織偏好的相互影響以及組織類型的適度調(diào)整。二者均采取在地化發(fā)展策略，以項(xiàng)目化和伙伴關(guān)系為載體加強(qiáng)在實(shí)地層面的合作發(fā)展。在議程互補(bǔ)基礎(chǔ)上，二者形成一種實(shí)踐共同體意識，通過聯(lián)合行動解決難民問題。這種實(shí)踐與共同意識逐漸成為雙方持續(xù)合作的背景知識，并不斷得到鞏固和更新。

3.2 UNHCR和IOM合作的主要趨向

從二者在全球非正常移徙治理中的合作實(shí)踐及特征來看，其合作主要呈現(xiàn)以下趨向：

一是求合驅(qū)競，合作將持續(xù)成為UNHCR和IOM互動關(guān)系的主旋律。在70年的合作發(fā)展中，UNHCR和IOM均有意識地調(diào)和競爭，并逐漸使競爭讓位于合作和任務(wù)分擔(dān)。組織間競爭不一定是真正的“競爭”，或可能是一種為國家所運(yùn)用的戰(zhàn)略。由于二者的議程存在一定的互補(bǔ)性、UNHCR在難民領(lǐng)域的影響力強(qiáng)于IOM、相對公平的利益分配，以及實(shí)踐環(huán)境相對溫和等因素的影響，二者傾向于尋求合作、規(guī)避競爭。求合驅(qū)競以“義利同質(zhì)”為基本前提，即相似功能的國際組織不僅保障各自內(nèi)部成員的基本利益，而且致力于實(shí)現(xiàn)相關(guān)議題的有效解決，以求“義”與“利”的相連互通。正是在這一前提下，UNHCR和IOM之間能夠更傾向于以合作為思維原點(diǎn)，共同建構(gòu)出合作觀念。求合驅(qū)競路徑的選擇是二者組織自主性和能動性行為的一種表現(xiàn)，也為其爭取了更大的發(fā)展空間和行動動力，并將持續(xù)成為UNHCR和IOM日后合作的一大趨向。

二是組織間合作的制度化趨向?qū)⒗^續(xù)加強(qiáng)。組織間關(guān)系的制度化主要包括具有正式的協(xié)約關(guān)系、協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)則和合作規(guī)范，這種制度化通常被視為一種互動意義的建構(gòu)過程。自2016年IOM加入聯(lián)合國系統(tǒng)以來，UNHCR和IOM的制度化合作愈加明顯，體現(xiàn)了二者關(guān)系的正式、規(guī)范和有序的演進(jìn)特征。二者確立合作指導(dǎo)框架，并簽署聯(lián)合聲明、聯(lián)合任命書、聯(lián)名信和諒解備忘錄等文件，這些制度性資源將二者的合作固定下來，并形成一定的行動規(guī)范和機(jī)制，從而引導(dǎo)雙方遵從并實(shí)施。制度化的組織間合作關(guān)系成為UNHCR和IOM合作的一大趨向，并將繼續(xù)鞏固和完善。制度化對二者的影響不僅在于決定制度化合作水平的高低，還體現(xiàn)在制度化在不同層面對各組織自主性的保護(hù)、塑造和彈性拓展。這種理性意識將在日后的發(fā)展中主導(dǎo)UNHCR和IOM的行為選擇，使其在聯(lián)合國系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)制度化合作。

三是求同存異將成為UNHCR和IOM建構(gòu)實(shí)踐共同體的基礎(chǔ)。近年來，UNHCR和IOM的聯(lián)合行動持續(xù)增加，從而構(gòu)建出一種實(shí)踐共同體意識。這種實(shí)踐共同體并非完全一致，而是基于二者的議程與偏好等因素，最大程度地求同存異。其間，UNHCR和IOM在實(shí)踐中就議題的某些方面確立了共同目標(biāo)即文化價值，并一定程度上達(dá)成了集體認(rèn)同。以求同存異為基礎(chǔ)建構(gòu)實(shí)踐共同體的模式，不僅將是UNHCR和IOM持續(xù)推進(jìn)的一項(xiàng)事務(wù)，而且對于國際組織之間如何尋求有效合作以及如何建構(gòu)實(shí)踐共同體意識等具有重要的借鑒意義，UNHCR和IOM有望進(jìn)一步探索多元的行動方式。作為難民和移民領(lǐng)域的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，UNHCR和IOM的聯(lián)合行動成為一種增強(qiáng)權(quán)威性和合法性的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，也為各相關(guān)行為體提供了發(fā)出可信信號和相互建立信任的機(jī)會。這種國際組織間的實(shí)踐共同體合作模式將對國際政治產(chǎn)生重要影響，并將豐富既有國際關(guān)系理論對具有共域的國際組織之間互動關(guān)系的解釋。

四、結(jié) 語

具有相似功能或相同領(lǐng)域的政府間國際組織通常并非刻意選擇競爭與沖突，而是傾向于在相互協(xié)調(diào)中尋求空間，以更大程度地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，這種求合驅(qū)競的關(guān)系模式在UNHCR和IOM中得到了較好體現(xiàn)?；诖耍疚耐ㄟ^探究二者各自的建立過程及其異同，重點(diǎn)分析二者自20世紀(jì)50年代至今的發(fā)展歷程及其合作的特征與趨向。在成立初期、發(fā)展中期，以及IOM加入聯(lián)合國系統(tǒng)后至今等不同的歷史時期，UNHCR和IOM的合作呈現(xiàn)不同的內(nèi)容，逐步從初期的互補(bǔ)到合作共贏，再到合作的制度化。本文探究國際組織間“求合驅(qū)競”模式的發(fā)展走向，以此為同一類國際組織的互動關(guān)系發(fā)展提供一種借鑒路徑。

對國際組織間合作議題的探討并非要否認(rèn)國際組織間競爭關(guān)系的可能，而是通過對合作關(guān)系的分析，進(jìn)一步補(bǔ)充對國際組織間關(guān)系的理解。這種國際組織間關(guān)系同時也是國際制度間關(guān)系的重要內(nèi)容之一，對于全面認(rèn)知國際關(guān)系中的國際制度互動具有重要意義。盡管都是對主體間關(guān)系的探究，但國際組織間關(guān)系在很大程度上不同于國際關(guān)系，原因之一是國際組織間關(guān)系不一定是同質(zhì)性的，而是具有明顯的分工。一般的觀點(diǎn)認(rèn)為國際組織間充滿競爭，然而本文發(fā)現(xiàn)，國際組織之間在特定議題上更多是一種合作型互動關(guān)系，而且這種組織間合作并非短暫的，而是具有一定的延續(xù)性。國際組織間合作多被作為一種機(jī)制，可以在不失去組織控制和靈活性的情況下克服資源短缺，同時又不引起大量投資和成本。組織間合作互動為國際組織在全球乃至區(qū)域?qū)用娴暮献鞯於嗽鷮?shí)的互動基礎(chǔ)，使其在區(qū)域的在地化發(fā)展方面具有一定的機(jī)制性和制度性保障。對UNHCR和IOM互動關(guān)系的分析也將為具體解決全球移徙問題和應(yīng)對治理挑戰(zhàn)的復(fù)雜性提供一種善治路徑——尋求組織間合作?？梢?，國際組織間合作能夠在特定環(huán)境中形成一種制度或文化，而且這種合作關(guān)系很可能是未來組織間互動的主要趨勢。