舒俊明

[摘 要]通常情況下，公共項(xiàng)目可以被分成公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，相關(guān)部門可以實(shí)行F+EPC模式，這種模式的合規(guī)性能夠根據(jù)項(xiàng)目主體、項(xiàng)目類型進(jìn)行深入分析，但以政府部門為項(xiàng)目主體的F+EPC模式風(fēng)險(xiǎn)比較大，以企業(yè)為項(xiàng)目主體的F+EPC模式合規(guī)性的項(xiàng)目類型存在很大差異。文章主要針對(duì)F+EPC模式管理風(fēng)險(xiǎn)及防范措施進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]F+EPC模式;管理風(fēng)險(xiǎn);防范措施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.08.099

1 引言

在現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展中，政府部門越來(lái)越注重地方政府舉債融資、政府隱性債務(wù)等各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，并采取了相應(yīng)的措施進(jìn)行防范，這就使得F+EPC模式應(yīng)運(yùn)而生，這種模式將項(xiàng)目融資、承包全過(guò)程進(jìn)行了整合，為設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各項(xiàng)工作的開展提供保障，這一模式雖然能夠防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際應(yīng)用中仍存在一系列問(wèn)題?；诖耍恼玛U述了F+EPC模式的相關(guān)內(nèi)容，分析了F+EPC模式的應(yīng)用領(lǐng)域，總結(jié)了F+EPC模式管理風(fēng)險(xiǎn)及防范措施。

2 F+EPC模式概述

2.1 內(nèi)涵

EPC模式是一種將設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工進(jìn)行融合的工程總承包模式，要求總承包商充分了解業(yè)主要求，以此為基礎(chǔ)優(yōu)化、完成各項(xiàng)設(shè)計(jì)和建設(shè)任務(wù)，總承包商的自主權(quán)比較大，業(yè)主可以利用合同開展項(xiàng)目管理工作，突出了項(xiàng)目的使用權(quán)[1]。F+EPC模式具備EPC模式的特征，但以此為基礎(chǔ)衍生出了“融資功能”，其主要是利用招標(biāo)方式，由公共設(shè)施項(xiàng)目業(yè)主選定社會(huì)資本方，社會(huì)資本方可以籌措出項(xiàng)目所需的建設(shè)資金，并承攬更多的EPC工程總承包工作，在項(xiàng)目建設(shè)完成后交付給業(yè)主，在項(xiàng)目合作過(guò)程中，業(yè)主根據(jù)合同約定標(biāo)準(zhǔn)，向合作方支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式和融資代建模式。

在新時(shí)期，政府部門在不斷規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)，在地方政府的財(cái)政支付能力不足的情況下，解決政府方對(duì)項(xiàng)目前期財(cái)政資金投資不足問(wèn)題逐漸成為F+EPC模式發(fā)揮融資功能的主要原因。社會(huì)資本方籌措項(xiàng)目建設(shè)資金的參與方式存在很大差異，F(xiàn)+EPC模式能夠分成兩種模式，分別是股權(quán)融資F+EPC和債權(quán)融資+EPC。其中，在股權(quán)融資+EPC模式下，社會(huì)資本方、業(yè)主、指定出資代表會(huì)出資設(shè)立合資公司，并籌措建設(shè)資金供業(yè)主支付EPC工程總承包費(fèi)用;在債權(quán)融資+EPC模式下，社會(huì)資本方會(huì)以委貸、借款方式，向項(xiàng)目業(yè)主提供建設(shè)資金，隨后由項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)約定，支付EPC工程總承包費(fèi)用。

2.2 EPC+F模式與PPP模式對(duì)比

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府債務(wù)監(jiān)管日益嚴(yán)格，EPC+F模式應(yīng)運(yùn)而生，這一模式針對(duì)項(xiàng)目融資、承包進(jìn)行了有效整合，有助于業(yè)主解決資金來(lái)源問(wèn)題，還能夠充分發(fā)揮出大型工程承包企業(yè)在融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工全過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)張企業(yè)規(guī)模，為企業(yè)創(chuàng)造更多效益，這一模式與PPP模式相比具有很多優(yōu)勢(shì)。

從EPC+F模式的融資方式進(jìn)行分析，市場(chǎng)中的融資手段具有多樣性特點(diǎn)，如權(quán)益融資、商業(yè)貸款、兩優(yōu)貸款、融資租賃、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資等。在現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展中，優(yōu)惠出口買方信貸需要投入的成本相對(duì)較低，現(xiàn)已得到工程承包企業(yè)的廣泛青睞。以此為基礎(chǔ)衍生出了優(yōu)惠出口買方信貸EPC+F商業(yè)模式，簡(jiǎn)稱“優(yōu)買類EPC+F商業(yè)模式”，這一模式主要是指為了滿足政治、外交、商務(wù)的實(shí)際需求，政府部門之間需要進(jìn)行合作，加強(qiáng)和區(qū)域經(jīng)貿(mào)之間的合作，通過(guò)各項(xiàng)優(yōu)惠條件的出口買方信貸形式，積極開展EPC+F工程承包業(yè)務(wù)。這一模式的本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，一般是先有預(yù)算后安排支出，將設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工進(jìn)行了一體化處理，可以減少多頭協(xié)調(diào)的問(wèn)題，與PPP模式相比，可以縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，其主要融資途徑有融資租賃、材料設(shè)備出口信貸等。除此之外，PPP模式的推進(jìn)流程具有一定的復(fù)雜性，管理相對(duì)嚴(yán)格，EPC+F模式操作便利，既能夠提高地方政府、施工方的實(shí)施效率，又可以滿足短期業(yè)績(jī)的實(shí)際需求。另外，在地方政府部門財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的情況下，EPC+F模式有助于地方政府籌資融資，比PPP模式更具先進(jìn)性，越來(lái)越多的人正在使用這一模式。

3 “EPC+F”的適用項(xiàng)目領(lǐng)域

現(xiàn)階段，EPC+F的使用領(lǐng)域主要是政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域等各項(xiàng)建設(shè)工作。政府投資項(xiàng)目指的是政府利用各項(xiàng)投資資金建設(shè)的項(xiàng)目，項(xiàng)目資金主要是預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)外貸款等，政府投資方式也具有多元化特點(diǎn)，常見的方式有直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)貸、貸款貼息等，政府部門利用財(cái)政直接投資、資本金投資的項(xiàng)目，這一項(xiàng)目屬于政府直接投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位主要是政府部門、事業(yè)單位、專業(yè)設(shè)立的臨時(shí)指揮部等。除此之外，從實(shí)操推廣、應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行分析，代建制還無(wú)法滿足管理部門的實(shí)際要求，地方政府部門直接指定、委托地方國(guó)有企業(yè)開展的項(xiàng)目建設(shè)情況越來(lái)越多，政府投資項(xiàng)目之外的其他項(xiàng)目也屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。

4 F+EPC模式主體

F+EPC模式不僅有政府部門，還會(huì)涉及地方國(guó)有企業(yè)、EPC承包商、合資公司。其中，地方國(guó)有企業(yè)指的是項(xiàng)目建設(shè)單位;EPC承包商是利用招標(biāo)程序獲取特定項(xiàng)目承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體;合資公司主要是由地方國(guó)有企業(yè)、EPC承包商合資建立的，其主要功能是建設(shè)特定融資渠道，賦予EPC承包商的工程款結(jié)算保障。由于融資主體不同，融資渠道也存在很大差異，F(xiàn)+EPC模式主要是由政府部門、地方國(guó)有企業(yè)借助EPC承包商的資金實(shí)力、融資能力，不能違反建筑法對(duì)EPC合同的工程款結(jié)算需求。因此，EPC承包商需要加強(qiáng)和地方國(guó)有企業(yè)之間的合作，設(shè)立合資公司，通過(guò)雙方的力量，注入資本金方式，有效地解決特定項(xiàng)目的EPC合同款支付問(wèn)題。為了滿足項(xiàng)目資金實(shí)際需求，需要引進(jìn)其他融資渠道進(jìn)行解決，EPC承包商、地方國(guó)有企業(yè)需要提供相應(yīng)的增信支持。在項(xiàng)目自身具備政府付款來(lái)源的情況下，可以用于項(xiàng)目融資。為了滿足以上要求，地方國(guó)有企業(yè)、合資工資會(huì)出現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題，合資公司應(yīng)成為項(xiàng)目建設(shè)單位，從地方國(guó)有企業(yè)承繼與EPC承包商之間的EPC合同，針對(duì)各項(xiàng)合規(guī)問(wèn)題進(jìn)行有效解決，并根據(jù)不同問(wèn)題進(jìn)行具體分析。

5 F+EPC模式管理風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目建設(shè)和管理過(guò)程中，很多管理部門引進(jìn)了F+EPC管理模式，在實(shí)際管理工作中會(huì)遇到很多風(fēng)險(xiǎn)：首先，F(xiàn)+EPC模式普遍由承包商進(jìn)行項(xiàng)目融資，在籌集項(xiàng)目建設(shè)資金的過(guò)程中會(huì)遇到很多風(fēng)險(xiǎn)，如融資不到位、融資不及時(shí)等。并且，項(xiàng)目業(yè)主和承包商資金結(jié)算周期相對(duì)較長(zhǎng)，涉及很多環(huán)節(jié)，在任何一個(gè)結(jié)算環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，都會(huì)造成資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，F(xiàn)+EPC模式回報(bào)機(jī)制是在政府信用的基礎(chǔ)上建立的，但最終的付費(fèi)來(lái)源與地方財(cái)政支付責(zé)任的聯(lián)系不夠密切，缺少實(shí)質(zhì)性擔(dān)保，這就使得承包商面臨著很大的投資回款風(fēng)險(xiǎn)。在股權(quán)融資+EPC模式下，項(xiàng)目企業(yè)融資與承包商獲取工程費(fèi)用之間的聯(lián)系十分密切，平臺(tái)公司的資信能力直接影響著承包商股權(quán)回購(gòu)[2]。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中、項(xiàng)目竣工移交后，承包商如期獲取回款是由實(shí)際承擔(dān)還本付息責(zé)任的項(xiàng)目業(yè)主決定的，這就導(dǎo)致承包商面臨著回款不確定風(fēng)險(xiǎn)。在債權(quán)融資+EPC模式下，承包商不僅會(huì)遇到回款不確定風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)面臨資金支付不及時(shí)、追償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。最后，F(xiàn)+EPC模式建設(shè)時(shí)間比較長(zhǎng)、管理具有一定的復(fù)雜性，極易出現(xiàn)效益風(fēng)險(xiǎn)。具體體現(xiàn)在以下方面：其一，墊資風(fēng)險(xiǎn)。承包商在向項(xiàng)目業(yè)主墊資的過(guò)程中，需要占用企業(yè)的資金，還會(huì)受各項(xiàng)外界因素的影響，如貨幣貶值等;其二，管理風(fēng)險(xiǎn)。融資和總承包的融合管理具有一定的復(fù)雜性，在管理不到位的情況下，極易影響資金的正常使用，很難充分發(fā)揮出項(xiàng)目資金效果。

6 F+EPC模式管理風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

6.1 轉(zhuǎn)變F+EPC模式，將PPP模式和EPC模式組合

為了有效地防范F+EPC模式管理風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門可以將F+EPC模式轉(zhuǎn)變成PPP模式，將其落實(shí)到實(shí)際中，嚴(yán)格按照PPP模式的要求，針對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和規(guī)范。PPP模式和EPC模式組合可以有效地解決資金問(wèn)題，為了融合社會(huì)資本，需要選擇EPC模式的組合。在項(xiàng)目涉及政府方付款責(zé)任的情況下，需要依法納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、年度財(cái)政預(yù)算管理工作，有效地評(píng)估財(cái)政承受能力。從承包商角度進(jìn)行分析，PPP模式和EPC模式的組合削弱了融資能力要求，財(cái)務(wù)投資人的工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，但融資優(yōu)勢(shì)比較明顯，這時(shí)政府部門可以利用股權(quán)融資方式，確保EPC承包商和財(cái)務(wù)投資人的資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

6.2 剝除F+EPC模式“融資”功能

通過(guò)分析相關(guān)法律法規(guī)要求，剝除F+EPC模式的融資功能、回歸EPC模式本源，可以限定地方政府舉債方式，不會(huì)以違規(guī)方式進(jìn)行變相融資舉債，地方政府部門需要事前安排各項(xiàng)預(yù)算資金，嚴(yán)格按照合同要求支付總承包費(fèi)用，在地方政府預(yù)算資金安排不到位的情況下，需要轉(zhuǎn)變成合作模式，在限額內(nèi)發(fā)債籌資、適當(dāng)縮減投資規(guī)模，抑或終止項(xiàng)目合作。

6.3 剝離F+EPC模式與政府方掛鉤因素，全面落實(shí)企企合作

在F+EPC模式管理過(guò)程中，由于這種模式和政府方財(cái)政聯(lián)系比較密切，極易出現(xiàn)政府隱性債務(wù)[3]。例如，在項(xiàng)目屬于企業(yè)投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，應(yīng)將企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，利用F+EPC模式招選項(xiàng)目合作單位，這就與財(cái)政支付、擔(dān)保之間聯(lián)系不夠密切，可以實(shí)現(xiàn)商業(yè)合作的預(yù)期目標(biāo)，但社會(huì)資本方需要充分考慮項(xiàng)目的資信能力，全面落實(shí)企企合作方式。

6.4 回歸真正的EPC模式

相關(guān)文件規(guī)定，地方政府舉債方式、途徑已被限定，不能以任何違規(guī)方式進(jìn)行變相融資和舉借，有效地防范政府隱性債務(wù)。從合法合規(guī)的角度進(jìn)行分析，可以將F+EPC模式調(diào)整為EPC模式，優(yōu)化這一模式的融資功能，回歸真正的EPC模式，但還需要政府部門事先安排預(yù)算資金，根據(jù)合同約定撥付工程費(fèi)用。在政府部門無(wú)法安排預(yù)算資金到位的情況下，需要縮減項(xiàng)目投資規(guī)模，提高財(cái)政支付能力，轉(zhuǎn)變項(xiàng)目合作方式，或者終止項(xiàng)目合作。

7 結(jié)論

綜上所述，從EPC承包商的角度進(jìn)行分析，F(xiàn)+EPC模式普遍由承包商解決項(xiàng)目建設(shè)資金問(wèn)題，更好地完成項(xiàng)目建設(shè)工作，項(xiàng)目業(yè)主支付工程款、約定資金占用費(fèi)針對(duì)EPC模式進(jìn)行了創(chuàng)新。F+EPC模式的實(shí)施有助于解決財(cái)權(quán)事權(quán)不融合的政府籌資融資問(wèn)題，項(xiàng)目推進(jìn)速度相對(duì)較快，合作周期短、資金回款快，在很大程度上滿足了地方政府、施工方對(duì)實(shí)施效率、短期業(yè)績(jī)的要求。

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