命令控制、地方行政激勵與工業(yè)SO₂減排

趙睿 田謐 林玲

[摘要]環(huán)境規(guī)制能否改善環(huán)境質量受到各界關注，對中國SO2減排成功經驗的研究不僅將視角拓展至發(fā)展中國家，而且為命令控制型環(huán)境政策的有效性提供有力證據(jù)。借助中國在1998年實施的兩控區(qū)政策以及中央在2005年啟動地方官員環(huán)境保護考核這一背景，采用DID方法探討環(huán)境規(guī)制降低工業(yè)SO2排放量的作用路徑。研究發(fā)現(xiàn)，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市工業(yè)SO2排放量在2005年之后呈現(xiàn)明顯降低趨勢，而且持續(xù)時間長，其原因是中央在2005年對地方官員啟動了環(huán)境保護考核，并將SO2減排設定為約束性指標。這一措施充分調動了地方官員的環(huán)境保護積極性，政策執(zhí)行效果顯著增強，諸如關停小火電、為燃煤機組安裝脫硫設施等命令控制型環(huán)境政策得到了貫徹，達到了顯著的防控結果。

[關鍵詞]兩控區(qū);命令控制;地方行政激勵;二氧化硫減排

一、 引言

自1970年，美國成立環(huán)境保護局并通過《空氣清潔法案（修正案）》后，學者們就圍繞環(huán)境規(guī)制的成效問題展開了激烈的探討[1]。環(huán)境質量改善是環(huán)境規(guī)制的初衷和最直接收益，一個良好的環(huán)境質量能夠顯著降低公共健康風險[2]，如降低嬰兒死亡率[3-5]、降低呼吸系統(tǒng)疾病發(fā)病和死亡人數(shù)[6]等。環(huán)境治理是一個復雜的系統(tǒng)問題，研究環(huán)境規(guī)制的作用路徑具有重要現(xiàn)實意義。在2030年“碳達峰”和2060年“碳中和”的新要求下，研究環(huán)境規(guī)制對全球可持續(xù)發(fā)展更是具有重要的時代意義。大量研究結果表明環(huán)境規(guī)制在改善環(huán)境質量上是有效的，例如，Burtraw等指出，美國在1990年頒布的《空氣清潔法案》中引入了二氧化硫（SO2）和氮氧化合物（NOX）的排污權交易制度，確實有效地降低了相應污染物的排放量[7]。Shapiro等的研究更為深入，他們探討了美國1990—2008年間主要大氣污染物排放銳減的原因，認為盡管存在貿易、環(huán)境規(guī)制、生產效率以及消費者偏好四種解釋，但環(huán)境規(guī)制中的污染稅增收能夠解釋75%左右的制造業(yè)污染物排放削減，是降低單位產出排污量的核心原因[8]。

環(huán)境規(guī)制政策的有效實施與環(huán)境保護機構的執(zhí)行能力息息相關，特別是在發(fā)展中國家。不少研究明確指出，大部分發(fā)展中國家環(huán)境保護機構的執(zhí)行能力較弱，從而阻礙了環(huán)境政策效果的發(fā)揮[3]。有些學者甚至認為，在環(huán)境保護機構執(zhí)行能力較弱的背景下，大部分環(huán)境政策通常以失敗告終[9-10]。中國環(huán)境保護機構也存在著執(zhí)行力較弱的問題，其根源在于環(huán)境保護體系的設計上。國家環(huán)境保護機構主要履行監(jiān)管職能，地方環(huán)境保護機構側重發(fā)揮執(zhí)行職能，且地方環(huán)境保護機構同時受到國家環(huán)境保護機構和地方政府的“雙重領導”[11]。需要注意的是，地方環(huán)境保護機構預算、人員編制等關鍵額度受制于當?shù)卣?，因此它受到地方政府的影響遠甚于國家層面。GDP是地方官員考核中的核心指標，經濟增長和環(huán)境保護長期位于天平的兩端，兩相權衡之下會導致地方環(huán)境保護機構的環(huán)境政策執(zhí)行力度被削弱[12-13]。鑒于此，提高執(zhí)行能力，確保命令控制型政策得到有效貫徹，從而降低SO2排放量，成為擺在中國政府面前的重要難題。Chen等認為，2005年以后，中央政府出臺了系列政策，將SO2減排與地方官員考核綁定在一起，從底層激勵入手，充分調動了地方環(huán)保的積極性，定政策，抓落實，切實降低了SO2排放[14]，這一經驗對后續(xù)環(huán)保減排工作及其他發(fā)展中國家是具有借鑒價值的。

本文將著重討論中國如何降低工業(yè)SO2的排放量，中國在這方面的經驗能夠彌補現(xiàn)有研究的不足，原因在于三點。第一，現(xiàn)有研究主要集中于美國、德國等發(fā)達國家，而對發(fā)展中國家開展的研究較少，中國是發(fā)展中國家的典型代表。第二，證據(jù)聚焦于市場型政策，而命令控制型政策在能否改善環(huán)境質量方面缺乏充足證據(jù)。例如，Auffhammer等指出，美國基于汽油濃度的嚴格技術要求并沒能降低臭氧污染[15]。Harrison等人在探討印度污染物排量減少的原因時發(fā)現(xiàn)，命令控制型政策并沒有降低懸浮顆粒物（SPM）和SO2的濃度[16]。中國的SO2減排政策主要以命令控制型為主。2006年以后，中國的SO2排放量持續(xù)降低。相比2006年，中國在2010年的SO2排放量降低了15.6%1。削減SO2排放量的政策主要包括工程減排和結構減排，均屬于命令控制型。第三，目前中國的能源結構仍然以化石能源為主，在這個現(xiàn)實約束下，《新時代的中國能源發(fā)展》提出了中國2060年前實現(xiàn)碳中和的“路線圖”，加之“2030年碳達峰”和“2060年碳中和”被列為2021年八項重點任務之一，因此研究工業(yè)SO2的減排措施及效果，對于制定并實施脫碳、低碳、零碳以及負碳的政策措施具有重要借鑒和指導意義。

具體地，本文基于國務院1998年出臺的SO2污染和酸雨控制區(qū)（以下簡稱兩控區(qū)）政策以及2005年之后頒布的系列官員考核辦法，研究中國處理SO2污染的政策方案。本文的主要貢獻體現(xiàn)在如下兩個方面：一是為命令控制型環(huán)境政策的有效性提供了證據(jù)。本文發(fā)現(xiàn)，中央政府要求拆除小火電、為燃煤機組安裝脫硫設施并出臺政策，確保其有效地降低SO2排放量;二是驗證了地方行政激勵在命令控制執(zhí)行過程中的重要作用。2005年，國務院將環(huán)境保護納入地方官員考核體系。本文沿用Chen等專家的方法，將官員考核體系發(fā)生重大變化的2005年作為關鍵時間點，分析了時間點前后命令控制政策執(zhí)行力度以及SO2排放量[14]。研究發(fā)現(xiàn)，當環(huán)境保護納入地方官員考核體系之后，當?shù)毓賳T保護環(huán)境的積極性被充分調動起來，環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行力隨之顯著加強，命令控制型環(huán)境政策進而得到有效實施，環(huán)境質量因此得到改善。

二、 政策背景

改革開放后，中國經濟一直保持著快速發(fā)展的勢頭，對能源的需求也不斷加大，而能源的增量大多數(shù)來源于煤炭[17]。煤炭在燃燒過程中會釋放大量SO2，從而造成嚴重的大氣污染，中國南方地區(qū)由SO2排放引起的酸雨污染一直較為嚴重。

事實上，早在1987年，大氣中的SO2污染就已經受到中央政府的關注，《大氣污染防治法》適時出臺，但面臨發(fā)展經濟還是控制污染的選擇困境，SO2排放和酸雨污染日益嚴重。全國人大常委會在1995年重新修訂了《大氣污染防治法》，提出通過兩控區(qū)抑制SO2污染的思路，擬對劃入兩控區(qū)的城市實施更加嚴格的SO2排放控制措施。1998年，國務院批準了《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》（以下簡稱《兩控區(qū)方案》）。根據(jù)SO2濃度、降雨pH等指標，《兩控區(qū)方案》將全國380個城市分為兩部分，一部分為兩控區(qū)城市，共計175個;另一部分為非兩控區(qū)城市，共計205個。1995年，兩控區(qū)城市占國土面積的11.4%、占總人口的40.6%、占GDP的62.4%、占SO2排放量的58.9%[18]。中央政府原先要求兩控區(qū)2005年的排放總量不得高于2000年，但相關政策最終未取得預期效果[16]。兩控區(qū)政策僅使得SO2排放量短暫地降低，在之后的2003—2005年間，SO2的排放量迅速增加。相較2000年，2005年的SO2排放量最終增加了28%。

要降低SO2排放量，無疑必須增加地方環(huán)境保護機構的執(zhí)行能力，而調動地方官員積極性是不可或缺的一步。在調動地方官員積極性上，中央政府主要采取了兩項措施[16]：一是在2005年12月，環(huán)境保護被作為地方官員考核的重要內容2;二是在2006年， SO2排放量降低10%被作為約束性指標列入《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，同時地方政府主要領導被認定為完成指標的第一責任人3。換言之，中央政府委托環(huán)境保護部與各省級政府簽訂《主要污染物總量削減目標責任書》4，各省級政府進而將減排任務分解至各地級政府。若地方官員無法完成減排任務，考核將無法通過，屆時會受到懲罰，并影響后續(xù)的職位升遷。由此，SO2減排與地方官員考核實現(xiàn)綁定。

中央政府治理SO2排放的措施以命令控制為主，主要為工程減排和結構減排1。在工程減排方面，現(xiàn)役SO2排放量超標的以及新建或者擴建的燃煤電廠必須安裝脫硫設施。按照當時的中央政府計劃，計劃到2010年底，全國三分之二的燃煤機組（4.6億千瓦）需安裝脫硫設施，并且現(xiàn)役燃煤機組安裝脫硫設施的比例達到一半以上。在結構減排方面，政府采取“上大壓小”的措施，關停SO2排放量較多的小火電，同時鼓勵地方以及發(fā)電企業(yè)新建單機裝機容量在300兆瓦以上的大型發(fā)電機組2。為了鼓勵地方關停小火電，國家發(fā)展改革委員會根據(jù)各地小火電關停容量相應地增加下放的機組建設規(guī)模。到2010年，5158億千瓦的小火電將被關停。

“十一五”期間，中央政府降低SO2的措施取得了良好效果。2010年，全國累計5.78億千瓦的火電機組安裝了脫硫設施，安裝比例達到82.6%;7210萬千瓦小火電被關停。與2005年相比，全國SO2的排放量降低了14.3%，工程減排、結構減排、SO2排放降低幅度均超額完成既定任務3。兩控區(qū)城市的SO2年平均濃度顯著降低，其中94.9%的城市達到國家二級標準，并且沒有一個城市低于國家三級標準。

三、 數(shù)據(jù)與模型說明

1. 數(shù)據(jù)說明

（1）兩控區(qū)城市劃分

兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市的劃分標準依據(jù)國務院批準的《兩控區(qū)方案》。全國共計380個地級城市（包括縣級城市），其中175個城市劃為兩控區(qū)城市。鑒于公布SO2排放量的城市僅有285個，因此數(shù)據(jù)分析范圍限定在這285個城市，其中兩控區(qū)城市160個，非兩控區(qū)城市125個。

（2）工業(yè)SO2排放數(shù)據(jù)

自2004年開始，環(huán)境保護部和統(tǒng)計局開始公布各城市工業(yè)的SO2排放量，各城市工業(yè)SO2排放數(shù)據(jù)見于2004—2011年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》。歷年城市統(tǒng)計年鑒公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的是前一年的實際狀況，因此本文工業(yè)SO2排放量的時間區(qū)間為2003—2010年。需要說明的是，2011年以后的工業(yè)SO2排放量統(tǒng)計范圍擴大后工業(yè)SO2排放量隨之明顯增大4。鑒于此，本文將2010年作為數(shù)據(jù)截止時間。

（3）燃煤機組和脫硫設施裝機容量數(shù)據(jù)

本文根據(jù)《2014年全國燃煤機組脫硫設施清單》中列出的公司名稱和公司所在省份，利用天眼查確定公司所在城市，從而形成了歷年城市層面的燃煤機組和脫硫設施裝機容量數(shù)據(jù)。2012年，安裝脫硫設施的燃煤機組裝機容量占全部燃煤機組裝機容量的比例達到了92%5。

（4）關停小火電機組數(shù)據(jù)

本文整理了2006—2010年的《全國關停小火電機組情況表》，獲得了關停小火電機組的數(shù)據(jù)。

（5）控制變量數(shù)據(jù)

本文所說的控制變量，指的是那些能夠影響城市是否被劃入兩控區(qū)的指標，這些指標包括1995年工業(yè)SO2排放量、城市的平均氣溫、平均降雨量、平均風速、城市坡度標準差和平均海拔的天氣與地形。城市的天氣指標包括各城市的平均氣溫、平均降雨量和平均風速，數(shù)據(jù)來自《1995年工業(yè)普查數(shù)據(jù)》和中國氣象數(shù)據(jù)網。

（6）其他數(shù)據(jù)

各城市工業(yè)煙塵排放量和工業(yè)廢水排放量數(shù)據(jù)均來自2004—2011年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》，各城市火電行業(yè)總產值與就業(yè)人數(shù)來自2003—2010年的中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。

2. 模型說明

為了分析兩控區(qū)政策和地方行政激勵政策對工業(yè)SO2排放量的影響，本文采用雙重差分（Difference in Difference，DID）方法，第一個差分來自兩控區(qū)和非兩控區(qū)之間的比較，第二個差分來自地方行政激勵政策公布前后的比較。在后者處理上，沿用Chen等的做法[14]，將2005年作為時間分界點。DID估計模型如下：

其中，[Lnso2ct]表示城市c在t年的工業(yè)SO2排放量，并取對數(shù)。[TCZc]為兩控區(qū)城市虛擬變量，取值為1表示城市c為兩控區(qū)城市，取值為0表示城市c為非兩控區(qū)城市。[Post2005t]為時間虛擬變量，取值為1表示時間t大于2005，取值為0表示t小于等于2005。[αc]為城市固定效應，用于控制不隨時間改變的城市特征。[γt]為時間固定效應，用于控制隨時間而改變的沖擊。[β]是本文主要關注的系數(shù)，[β]<0表明兩控區(qū)政策與地方行政激勵能夠促進工業(yè)SO2排放量減少。

兩控區(qū)城市和非兩控區(qū)城市主要依據(jù)城市大氣中的SO2濃度進行劃分，而非隨機指定。由于非隨機性因素可能與城市劃入兩控區(qū)相關，并影響著歷年的SO2排放量，因此模型可能存在著內生性，導致[β]的估計結果是有偏差的。鑒于此，本文借鑒Gentzkow[19]、Chen等[14]和林玲等[18]的方法，引入控制變量解決潛在內生性問題，而控制變量的選擇依據(jù)為能否影響城市劃入兩控區(qū)，加入控制變量的DID模型如下：

其中，[Controlc]為控制變量，包括1995年城市c中火電、化工、冶金、有色金屬和建材五個行業(yè)的增加值并取對數(shù)（Lnadd）、坡度標準差（Roughness）、平均海拔（Elevation）、平均氣溫（Temperature）、平均降雨量（Precipitation）和平均風速（Wind）。[fT]為時間T的多項式，其中T=t-2005，且本文分別取了一次項、二次項和三次項。此外，D為控制變量的估計系數(shù)。

為了分析兩控區(qū)政策和地方行政激勵政策對命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行效果的影響，本文將火力發(fā)電企業(yè)工業(yè)產出、火力發(fā)電企業(yè)就業(yè)人數(shù)、關停小火電、新建大型燃煤機組、為燃煤機組安裝脫硫設施作為被解釋變量，納入模型（2）進行估計。為了驗證在兩控區(qū)政策和地方行政激勵政策下，命令控制型環(huán)境政策得到有效實施從而工業(yè)SO2排放量降低，需要估計模型（3）：

其中，[Xct]表示城市c在時間t的命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行力度，分別從廣度和深度兩個維度來測量。在廣度方面，[Xct]為虛擬變量，分別用Close、Big、Scrubber替代，若城市c在t及t以后拆除小火電、新建大型火電、安裝脫硫設施則分別取值為1，否則取值為0;在深度方面，[Xct]分別用Lnclose、Lnbig、Lnnoscrubber替代，表示城市c在t及t以后拆除小火電、新建大型火電、尚未安裝脫硫設施的機組容量，并取對數(shù)。需要說明的是，大型火電定義為裝機容量不小于300兆瓦的燃煤機組1。為了避免出現(xiàn)0被取對數(shù)的情況，燃煤機組容量統(tǒng)一加1。模型（3）中，若[μ]顯著不為0，表示兩控區(qū)政策和地方行政激勵政策確實對命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行力度帶來了影響。

此外，本文進行了多項穩(wěn)健性檢驗，包括2005年以前兩控區(qū)與非兩控區(qū)城市SO2排放量的時間趨勢檢驗、預期效應檢驗、安慰劑實驗以及其他污染物檢驗。由于檢驗結果與Chen等[16]相近，因此不在正文中列示。

四、 實證結果與分析

1. 統(tǒng)計性描述

表1列出了各變量的統(tǒng)計情況：TCZ的均值為0.56，表明56%的觀測值來自兩控區(qū)城市;每個城市每年工業(yè)SO2排放量的均值為6.3萬噸;45%的觀測城市關停過小火電機組;52%的觀測城市新建過大型火電機組;50%的觀測城市安裝過脫硫設置。

2. 實證結果分析

表2（1）欄列示了模型（1）的估計結果，該模型控制了時間和城市固定效應。結果顯示，[β]的估計值為-0.1938，在1%的水平上顯著不為0，表明自2005年之后，兩控區(qū)城市工業(yè)SO2的年排放量比非兩控區(qū)城市低17.6%。自2005年底開始，環(huán)境保護進入了地方官員的考核，這一措施能有效激勵當?shù)毓賳T采取更為嚴格的SO2減排措施。由于非隨機性因素存在，（1）欄的結果可能是有偏差的。鑒于此，本文引入了可能影響城市劃入兩控區(qū)的控制變量與時間多項式交叉項，估計結果列示在（2）欄。結果顯示， [β]的估計值為-0.1575，盡管系數(shù)絕對值略有變小，但仍在5%的水平上顯著為負，表明2005年之后，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市的工業(yè)SO2排放量確有下降趨勢。

模型（1）和（2）隱含著一個關鍵假定，即對地方官員開始進行環(huán)境保護考核后，兩控區(qū)城市的地方官員對控制SO2排放的積極性有所提高，從而兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市的SO2排放趨勢發(fā)生改變。如果以上假定不成立，本文的估計結果依然可能是有偏差的，由此需要進行更為深入的穩(wěn)健性檢驗，以便判定上述假定是否成立。穩(wěn)健性檢驗發(fā)現(xiàn)，2006年之前，兩控區(qū)城市和非兩控區(qū)城市具有相似的工業(yè)SO2排放趨勢;地方行政激勵政策沒有在2005年提前發(fā)揮作用，不存在預期效應;安慰劑實驗表明，地方行政激勵政策在兩控區(qū)城市更加嚴格，隨機指定兩控區(qū)城市并沒有效果;與非兩控區(qū)城市相比，2005年以后，兩控區(qū)城市的工業(yè)煙塵與工業(yè)廢水排放量并沒有明顯變化，說明兩控區(qū)城市工業(yè)SO2排放量降低主要是這些城市實施了更加嚴格的控制措施，而非技術進步、產業(yè)結構調整等原因。綜上所述，本文認為模型（2）的估計結果是無偏差的。

五、 機理分析

1. 地方政府采取有效措施后達到的效果：非兩控區(qū)及雙控區(qū)城市的比較分析

圖1列出了2001—2010年間兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度的趨勢圖?？梢钥闯觯?005年及以前的年份，兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度基本一致， 說明地方行政激勵政策實施之前，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市的工業(yè)SO2排放量并沒有明顯下降趨勢。自2006年起，兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度開始顯著加大，2010年該比例均值達到57.6%。2008年以后，非兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度開始加大，2010年該比例達到26.7%。從圖形可以看出，自2006年起，由于地方行政激勵政策的實施，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度明顯加大。工業(yè)SO2排放量下降可能來自于三個方面：一是煤炭消費降低或者發(fā)電產量降低;二是使用含硫量更低的煤炭;三是提高了SO2的處理效率，即單位產出的SO2排放量降低。鑒于此，后文將著重分析兩控區(qū)城市如何采取有效措施降低SO2排放量。

2. 兩控區(qū)城市有效實現(xiàn)SO2減排的重要措施：SO2處理效率的提升

從宏觀層面來看，2005—2010年的工業(yè)煤炭消費量和火力發(fā)電量持續(xù)增加。2010年工業(yè)消費了29.6億噸煤炭，比2005年高出46.2%，其中電力、熱力的生產和供應業(yè)消費煤炭15.1億噸，比2005年高出43.4%1。2010年的火力發(fā)電量為3.33萬億千瓦，比2005年高出62.7%2。因此，煤炭消費量或者火力發(fā)電量削減不是工業(yè)SO2排放量下降的原因。

從微觀層面來看，兩控區(qū)城市可能會限制火力發(fā)電甚至關停部分火力發(fā)電企業(yè)，從而降低SO2排放量。若采取這種措施，火力發(fā)電企業(yè)的生產將會受到影響。本文通過火力發(fā)電企業(yè)產出和就業(yè)人數(shù)兩個變量來衡量發(fā)電企業(yè)的生產活動，將其對數(shù)化作為被解釋變量加入模型（2），其中Lnoutput表示火力發(fā)電企業(yè)產出的對數(shù)值，Lnemployee表示火力發(fā)電企業(yè)就業(yè)人數(shù)的對數(shù)值，結果見表3?？梢园l(fā)現(xiàn)，[TCZc][×][Post2005t]的估計值在10%水平上并不顯著，這意味著與兩控區(qū)城市相比，2005年以后兩控區(qū)城市火力發(fā)電企業(yè)的產出和就業(yè)人數(shù)并沒有減少，即兩控區(qū)城市并沒有通過限制火力發(fā)電的方式來降低污染。

根據(jù)Xu等的計算方法[20]，2003—2005年工業(yè)消費煤炭含硫量的均值為0.92%，2006—2010年該數(shù)值上升至1.00%，因此，工業(yè)消費煤炭含硫量不僅沒有下降，反而上升。此外，1.00%的含硫量已是較低水平，下降空間很有限，通過使用含硫量更低的煤炭來降低SO2排放量的做法并不現(xiàn)實[20]。因此，使用含硫量更低的煤炭也不是工業(yè)SO2排放量降低的原因。

因此，兩控區(qū)城市在地方行政激勵下，SO2排放量的大幅降低是通過提高SO2的處理效率來實現(xiàn)的，并非來自煤炭消費降低、發(fā)電產量降低或者使用含硫量更低的煤炭。

3. 兩控區(qū)城市有效實現(xiàn)SO2減排的有利保障：環(huán)境政策執(zhí)行力度的提升

中央政府所制定的提高SO2處理效率政策以控制命令為主，主要包括工程減排和結構減排。工程減排指的是為現(xiàn)役、新建、擴建燃煤機組安裝脫硫設施;結構減排主要是指關停小火電、鼓勵建設大型發(fā)電機組。本文分別從廣度和深度兩個維度來測量命令控制型環(huán)境政策的力度，并根據(jù)模型（3）進行估計。

表4列示了兩控區(qū)政策和地方行政激勵政策對命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行力度的影響。由表4（1）（2）列可以發(fā)現(xiàn)，[TCZc]*[Post2005t]的估計值為正，且在5%的水平上顯著不為0，表明與非兩控區(qū)城市相比，無論是在廣度上還是在深度上，兩控區(qū)城市關停了更多的小火電。（3）（4）列可以發(fā)現(xiàn)，[TCZc] [×] [Post2005t]的估計值為負，表明與非兩控區(qū)城市相比，無論是在廣度上還是在深度上，兩控區(qū)城市安裝了更少的大型燃煤機組，盡管估計值在10%的水平上并不顯著。（6）列可以發(fā)現(xiàn)，[TCZc] [×] [Post2005t]的估計值為負且在5%的水平上顯著，表明盡管運行脫硫設施會明顯增加發(fā)電企業(yè)的運營成本，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市中未安裝脫硫設施的燃煤機組裝機容量更少。

綜上所述，本文認為自2005年以后，受地方行政激勵政策的影響，兩控區(qū)城市關停了更多的小火電、新建了更少的大火電以及安裝了更多的脫硫設施，即兩控區(qū)地方政府執(zhí)行貫徹中央環(huán)境政策的力度有顯著加大。

六、 結論與政策建議

環(huán)境質量關乎公共健康，而環(huán)境規(guī)制對改善空氣質量具有重要意義。環(huán)境規(guī)制政策有兩大類，即市場型和命令控制型。現(xiàn)有大量研究為驗證污染許可證交易制度、排污稅等市場型環(huán)境政策的有效性提供了佐證，然而反映諸如技術要求、排污標準等命令控制型環(huán)境政策是否有效的證據(jù)仍不充分。此外，與美國、歐洲等發(fā)達國家或地區(qū)不太一樣的是，發(fā)展中國家環(huán)境保護機構的執(zhí)行能力偏弱，大部分環(huán)境政策往往以失敗告終。因此，探索在發(fā)展中國家行之有效的環(huán)境政策顯得更為重要。

本文利用中國在1998年所實施的兩控區(qū)政策以及中央政府在2005年啟動的地方官員環(huán)境保護考核，研究了城市工業(yè)SO2排放減少的原因。研究發(fā)現(xiàn)，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市工業(yè)SO2排放量在2005年之后明顯降低，并且這一效應具有持久性。主要原因在于：第一，地方政府采取了有效的減排措施——提高SO2處理效率，其具體途徑主要包括關停小火電、新建大型火電機組以及為燃煤機組安裝脫硫設施;第二，地方行政激勵調動了地方官員保護環(huán)境的積極性，加大了環(huán)境政策的貫徹力度。

從兩控區(qū)防控成果斐然的背后可以看到現(xiàn)實的復雜性——環(huán)境治理向來是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要環(huán)境、經濟、能源、法律、工業(yè)、信息等部門的多方平衡和配合，尤其是當?shù)卣谥贫ň唧w政策和逐步落實、嚴格監(jiān)管的長期過程中，除兩控減排目標外，還要兼顧經濟民生的多方平衡和發(fā)展。這是一項充滿智慧與挑戰(zhàn)的任務。中國在總量控制取得成效后，接下來進入?yún)^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的新時期。兩控區(qū)的治理思路為接下來的大氣污染治理提供了成功經驗，SO2的成功防控也為接下來PM2.5等污染物和溫室氣體的減排奠定了良好基礎。

碳減排是全球共同面臨的問題，“2030年碳達峰”和“2060年碳中和”也是中國面臨的挑戰(zhàn)，本文的研究成果可以為碳減排提供一定的借鑒。根據(jù)本文的結論，可提出如下政策建議：

第一，加大地方政府降低碳排放的政策執(zhí)行力度。中央政府可以考慮為各省設定明確的碳減排目標，督促各省將其寫入經濟社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃和政府工作報告，并將其納入地方行政考核體系。

第二，強化環(huán)境硬約束，淘汰碳排放嚴重的落后以及過剩產能。本文發(fā)現(xiàn)，小火電、小水泥、小化工廠，由于生產工藝簡陋，會比大企業(yè)釋放更多的污染物，對環(huán)境的破壞非常嚴重。而且，這類企業(yè)的存在還固化了產能過剩。因此，建議建立碳排放嚴重的落后產能的退出機制以及過剩產能的化解機制，推動產業(yè)結構向低碳方向發(fā)展。

第三，鼓勵節(jié)能減排、低碳、零碳以及負碳等相關技術發(fā)展。燃燒煤炭等傳統(tǒng)化石能源活動是碳排放的主要來源，建議政府鼓勵并推廣節(jié)能技術以及碳排放監(jiān)測技術，優(yōu)化能源結構，例如提高光伏等新能源在能源結構中的占比，從源頭上降低碳排放量。

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Abstract：Whether environmental regulation can improve the quality of the environment is of great concern. The research on the successful experience of SO2 emission reduction in China not only extends the research scope to developing country， but also provides strong evidence for the effectiveness of the command-and-control environmental policy. Based on Two Control Zone policy implemented in 1998 and environmental protection assessment of the local officials initiated by the central government in 2005， this paper adopts DID methods to study how the environmental regulation reduced industrial SO2 emissions. It is found that compared with non Two Control Zone cities， the industrial SO2 emissions in Two Control Zone cities reduced significantly since 2005， and the effect lasts long. The reason is that the central government initiated the environmental protection assessment of the local officials at the end of 2005 and set SO2 emission reduction set as binding indicators. These measures fully mobilized the enthusiasm of local officials for environmental protection， enhance the enforcement of environmental protection agency， more specifically，these command-and control environmental policies，such as shutting down small thermal power and the installation of desulphurization facilities for coal-fired units，were implemented，therefore，industrial SO2 emissions significantly reduced.

Key words：two control zone;command-and-control;local administrative incentive;SO2 emission reduction

基金項目：國家社會科學基金重點項目“新產業(yè)革命背景下我國產業(yè)轉型的體制機制創(chuàng)新研究”（項目編號：13AZD072）;國家自然科學基金重點項目群之重點項目“氣候變化背景下低碳農林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及政策研究：基于作用、潛力和成本效益的分析”（項目編號：71333010）。

作者簡介：趙睿（1986-），女，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士研究生，研究方向為產業(yè)經濟和環(huán)境經濟政策;田謐（1986-），女，澳門科技大學商學院助理教授，碩士生導師，研究方向為農業(yè)經濟學和組織行為學;林玲（1986-），男，博士后，廣東順德農村商業(yè)銀行股份有限公司中級經濟師，研究方向為產業(yè)經濟和粵港澳大灣區(qū)一體化。

（收稿日期：2021-03-09? 責任編輯：顧碧言）