中國(guó)人民銀行吉安市中心支行課題組

革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)地因遭遇殘酷封鎖和面臨極大的軍事壓力，嘗試發(fā)行公債，以解決一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足問(wèn)題。因此，根據(jù)地公債發(fā)行經(jīng)歷了從無(wú)到有、從不規(guī)范到比較規(guī)范的發(fā)展過(guò)程。據(jù)《中國(guó)革命根據(jù)地債券文物集》記載，各根據(jù)地以政府名義發(fā)行的公債共有60余種，其中用于支援革命戰(zhàn)爭(zhēng)而發(fā)行的公債有34種，部分是以糧食債券的形式發(fā)行的，用于根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)而發(fā)行的公債有20種，用于賑濟(jì)災(zāi)民而發(fā)行的公債有4種，其他類型的公債都是兼顧戰(zhàn)爭(zhēng)和發(fā)展根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要或?yàn)槁鋵?shí)黨的某些政策而發(fā)行的。另外，除少數(shù)幾次發(fā)行的公債具有中央公債性質(zhì)外，絕大多數(shù)均為地方債。如抗戰(zhàn)期間，各根據(jù)地公債基本是由各抗日民主政權(quán)獨(dú)自發(fā)行，一般不經(jīng)過(guò)陜甘寧邊區(qū)政府批準(zhǔn)。

國(guó)內(nèi)已有學(xué)者從公債發(fā)行情況、公債政策內(nèi)容、公債發(fā)行作用等方面，對(duì)革命根據(jù)地公債發(fā)行問(wèn)題進(jìn)行了研究。從現(xiàn)有研究來(lái)看，革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地公債發(fā)行研究已取得一定成果，但現(xiàn)有成果主要是從公債的發(fā)行、政策內(nèi)容等方面進(jìn)行概括性介紹和評(píng)價(jià)，主要集中于土地革命時(shí)期，缺少對(duì)整個(gè)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地全地域的宏觀梳理，部分文獻(xiàn)僅針對(duì)特定公債品種進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)不同階段公債發(fā)行的縱向比較分析和與國(guó)民政府公債發(fā)行的橫向比較分析。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期不同階段發(fā)行的公債有何區(qū)別？國(guó)民政府和根據(jù)地政府公債發(fā)行有何差異？本文基于上述兩個(gè)問(wèn)題，對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地全地域的公債發(fā)行概況進(jìn)行系統(tǒng)考量，從橫向比較和縱向比較角度出發(fā)探討公債發(fā)行的特點(diǎn)、作用及缺陷，并從中總結(jié)出當(dāng)代啟示和借鑒。

根據(jù)地公債發(fā)行概況

根據(jù)地公債發(fā)行歷程及特點(diǎn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各根據(jù)地約有36項(xiàng)公債是完全以籌集戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)為目的發(fā)行的。其中，土地革命時(shí)期共發(fā)行14次，抗戰(zhàn)時(shí)期共發(fā)行7次，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期共發(fā)行15次。

土地革命時(shí)期：公債發(fā)行探索階段

根據(jù)地公債的發(fā)行最早可追溯到1931年冬湘鄂西蘇維埃政府發(fā)行的“水利債券”。但根據(jù)地公債發(fā)行主要集中在江西根據(jù)地（含湘贛省根據(jù)地、中央根據(jù)地、閩浙贛省根據(jù)地、湘鄂贛省根據(jù)地），始于1932年7月，終于1934年7月，先后發(fā)行了9種公債，發(fā)債總量為550萬(wàn)元。按根據(jù)地區(qū)域劃分，中央根據(jù)地發(fā)行公債3次、總額為480萬(wàn)元，其他根據(jù)地發(fā)行公債7次、總額為70萬(wàn)元;按用途劃分為革命公債和經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債兩類，其中革命公債發(fā)行9次、金額為250萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行1次、金額為300萬(wàn)元。因戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)變化，從1934年起，經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行實(shí)際上演變成了軍糧籌集行動(dòng)。受根據(jù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低影響，根據(jù)地公債發(fā)行的面額普遍偏小，公債面額最小的僅5角，最大的也僅5元。但公債發(fā)行都對(duì)發(fā)行金額、發(fā)行方式、市場(chǎng)流通、還本付息等作出了相應(yīng)的設(shè)計(jì)考量（見(jiàn)表1）。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期：公債發(fā)行完善階段

根據(jù)地公債發(fā)行總筆數(shù)及發(fā)行總額都遠(yuǎn)超土地革命時(shí)期，絕大多數(shù)償還期限在1年以上，屬于中長(zhǎng)期公債（見(jiàn)表2）。1937～1940年，各根據(jù)地仍然利用發(fā)行公債來(lái)充實(shí)抗戰(zhàn)財(cái)力和發(fā)展生產(chǎn)。1941～1942年是抗日根據(jù)地公債發(fā)行的井噴期，陜甘寧邊區(qū)、豫鄂邊區(qū)、晉冀魯豫邊區(qū)等根據(jù)地共發(fā)行9筆公債，票面金額從貳元至壹仟元不等，面額較大，償還期限為1～10年不等。1943～1945年，豫鄂邊區(qū)、晉西北、山東抗日根據(jù)地等地仍將公債發(fā)行作為其解決財(cái)政困難的主要手段。據(jù)《煙臺(tái)市財(cái)政志（1840～1985）》記載，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)后期，由于當(dāng)時(shí)物價(jià)飛漲，若發(fā)行債券按價(jià)分期償還，將損害群眾利益，山東抗日根據(jù)地膠東區(qū)行政公署特采用發(fā)行戰(zhàn)時(shí)借用物品償還券形式，將借用物資一律折價(jià)成玉米發(fā)給群眾，分5期償還，這實(shí)際上是一種戰(zhàn)時(shí)背景下的實(shí)物公債。

公債政策進(jìn)一步完善。在公債發(fā)行方面，根據(jù)地成立了專門的公債發(fā)行組織，制定了詳盡的推銷計(jì)劃，完善了發(fā)行手續(xù)，并特許用多種財(cái)物折價(jià)購(gòu)買等。例如，為避免貨幣貶值，根據(jù)地采用了折算實(shí)物計(jì)值的方法，同時(shí)還出現(xiàn)了較為規(guī)范的實(shí)物公債。在公債償還方面，根據(jù)地政府十分重視公債信用，公債的償還基金真實(shí)可靠、?？顚舸鎯?chǔ)，還制定了相對(duì)合理的還款計(jì)劃，明確規(guī)定公債只有到每年還本付息時(shí)方可代替現(xiàn)金流通使用。

公債種類多樣化。為保證抗日武裝軍費(fèi)的供給，根據(jù)地發(fā)行了許多用于支援革命戰(zhàn)爭(zhēng)、籌措抗戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)的公債;為開(kāi)展根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)，打破敵人封鎖，根據(jù)地發(fā)行了大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債;為賑災(zāi)救災(zāi)和安置災(zāi)民，根據(jù)地多次發(fā)行了救災(zāi)公債;為穩(wěn)定金融、整頓財(cái)政，部分根據(jù)地發(fā)行了如晉西北鞏固農(nóng)幣公債和冀魯豫邊區(qū)整理財(cái)政借款等公債。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期：公債發(fā)行成熟階段

各解放區(qū)為正確貫徹土地政策、救濟(jì)災(zāi)民、恢復(fù)根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，都根據(jù)各自的需要發(fā)行了公債，最早發(fā)行的是晉察冀邊區(qū)勝利建設(shè)公債，華東解放區(qū)先后有6個(gè)地區(qū)發(fā)行了公債。東北解放區(qū)發(fā)行公債種類最多，東北全境在新中國(guó)成立后還發(fā)行了生產(chǎn)建設(shè)實(shí)物有獎(jiǎng)公債。1949年，隨著解放軍大舉向江南進(jìn)軍，為迎接大軍南下和全國(guó)即將到來(lái)的勝利，華南各根據(jù)地都先后發(fā)行了公債，粵贛湘邊區(qū)、粵桂邊區(qū)、閩粵贛邊區(qū)等均發(fā)行了公糧債券?？偟膩?lái)看，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)公債發(fā)行總筆數(shù)及發(fā)行總額均超過(guò)了土地革命時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，公債的面額單位一般是當(dāng)?shù)亓魍ㄘ泿?，公債籌款用途多樣化，包括生產(chǎn)建設(shè)、公糧、救災(zāi)、賠償損失等，償還期限以一年內(nèi)短期為主，部分公債面額甚至高達(dá)一萬(wàn)元、十萬(wàn)元、百萬(wàn)元等（見(jiàn)表3）。

公債發(fā)行的運(yùn)行模式

批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。整個(gè)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，除抗戰(zhàn)時(shí)期極個(gè)別公債是呈請(qǐng)國(guó)民政府批準(zhǔn)外，其他公債都是根據(jù)地政權(quán)機(jī)關(guān)按照自身制訂的相關(guān)程序發(fā)行的。土地革命時(shí)期，全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)及中央執(zhí)行委員會(huì)是公債發(fā)行的最高決策和審批機(jī)關(guān);抗戰(zhàn)時(shí)期，各邊區(qū)參議會(huì)是公債發(fā)行的最高決策和審批機(jī)關(guān);解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，人民代表大會(huì)和其他黨政軍機(jī)關(guān)是公債發(fā)行的最高決策和審批機(jī)關(guān)。

發(fā)行機(jī)構(gòu)。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我黨成立了公債發(fā)行和推銷組織，如土地革命時(shí)期中華蘇維埃共和國(guó)在財(cái)政部專門設(shè)立了公債局，負(fù)責(zé)公債的發(fā)行等工作，其他各根據(jù)地也相應(yīng)成立了專門的公債發(fā)行組織，省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)成立了公債發(fā)行委員會(huì)，公債發(fā)行的管理系統(tǒng)比較健全。

金額設(shè)計(jì)。從計(jì)價(jià)單位看，土地革命時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)地發(fā)行的公債主要是以銀元、法幣和根據(jù)地的貨幣作為公債面額單位;而解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地額外采用了實(shí)物折算的方法，即除了發(fā)行以流通貨幣為主要面額的公債外，還多次大量發(fā)行公糧公債。

票面金額。土地革命時(shí)期，由于根據(jù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，債券面值基本以五角、壹元、貳元等小額票面為主;抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，由于貨幣貶值，出現(xiàn)了以佰、仟、萬(wàn)為單位的票面，公糧等實(shí)物公債的計(jì)量則采用了斤、石、擔(dān)等一些符合民間傳統(tǒng)習(xí)慣的計(jì)量單位。

認(rèn)購(gòu)形式。從認(rèn)購(gòu)對(duì)象來(lái)看，根據(jù)地公債絕大部分是由根據(jù)地各階層群眾認(rèn)購(gòu)的。從交款形式來(lái)看，公債除了貨幣認(rèn)購(gòu)?fù)?，還允許以谷子、布匹、棉花等實(shí)物折價(jià)購(gòu)買。如1933年中華蘇維埃政府下發(fā)《關(guān)于以煙葉紙豆花生等農(nóng)產(chǎn)品折價(jià)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的緊急通知》明確規(guī)定：“允許工農(nóng)群眾除米谷以外，還可以把煙葉、紙、豆子、花生、蓮子、藥材等工農(nóng)產(chǎn)品折成現(xiàn)款購(gòu)買公債。”

認(rèn)購(gòu)?fù)其N。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各根據(jù)地公債的認(rèn)購(gòu)?fù)其N主要由各級(jí)黨政組織系統(tǒng)來(lái)完成，根據(jù)地銀行不購(gòu)買。具有兩大鮮明特點(diǎn)：一是制定了詳細(xì)的公債推銷計(jì)劃，并根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整。土地革命時(shí)期，中央根據(jù)地第一期及第二期革命戰(zhàn)爭(zhēng)公債推銷采用的是指標(biāo)分配層層推銷的做法，根據(jù)實(shí)際情況，任務(wù)分配以各縣為主，涵蓋紅軍、黨政團(tuán)體、商人，各縣分配任務(wù)存在較大差異，避免了一刀切現(xiàn)象?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)建設(shè)救國(guó)公債的推銷也是分配數(shù)目至各縣，并根據(jù)部分縣要求酌減。二是采取廣泛的政治動(dòng)員和革命競(jìng)賽。除富農(nóng)和大中商人可以責(zé)令購(gòu)買外，公債推銷強(qiáng)調(diào)自愿購(gòu)買和黨員干部帶頭購(gòu)買，不可指派強(qiáng)迫。一方面是開(kāi)展廣泛的宣傳動(dòng)員工作，采用新聞、布告、公告、告示、廣播等宣傳工具，利用選舉活動(dòng)、集會(huì)、廟會(huì)、演劇等時(shí)機(jī)，向群眾宣傳購(gòu)買公債的重要意義，使得群眾了解到公債是有保障、有利益的。另一方面是堅(jiān)持自愿認(rèn)購(gòu)和模范帶頭原則，開(kāi)展革命競(jìng)賽。如1932年10月21日，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府發(fā)出第十七號(hào)訓(xùn)令，提出第二期革命公債采用政治動(dòng)員的辦法，用宣傳鼓動(dòng)的辦法，鼓動(dòng)工農(nóng)群眾自動(dòng)購(gòu)買，在縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村之間開(kāi)展革命競(jìng)賽。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，東北解放區(qū)還多次采用了有獎(jiǎng)公債的形式給予購(gòu)買群眾獎(jiǎng)勵(lì)。

償還方式。根據(jù)地政府非常重視維護(hù)公債的信用，明確公債的償還基金或指定擔(dān)保機(jī)關(guān)。如根據(jù)《中華蘇維埃共和國(guó)財(cái)政史料選編》，中華蘇維埃共和國(guó)第一、二期革命戰(zhàn)爭(zhēng)公債規(guī)定“半年還本還息，從1933年1月1日起為還本還息時(shí)期，屆時(shí)本利同時(shí)兌還”和“由各級(jí)政府財(cái)政機(jī)關(guān)、紅軍經(jīng)理部、國(guó)家銀行及政府所委托之各地工農(nóng)銀行、合作社等分別辦理該項(xiàng)公債經(jīng)售和還本付息事宜”。中華蘇維埃共和國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債“以糧食調(diào)劑局、對(duì)外貿(mào)易及其他國(guó)營(yíng)企業(yè)所得利潤(rùn)為付還本息之基金”。晉察冀邊區(qū)制定的《晉察冀邊區(qū)救國(guó)公債付息暫行辦法》第11條也規(guī)定了付息機(jī)關(guān)、代理付息機(jī)關(guān)、付息手續(xù)、息款來(lái)源等。晉冀魯豫邊區(qū)生產(chǎn)建設(shè)公債條例規(guī)定，“本息基金，指定已辦及新辦公營(yíng)事業(yè)收入及建設(shè)余利充之，由冀南銀行專戶儲(chǔ)存。前項(xiàng)基金如有不足時(shí)，由金庫(kù)如數(shù)撥補(bǔ)足額”。晉察冀邊區(qū)勝利建設(shè)公債“以晉察冀邊區(qū)統(tǒng)一累進(jìn)稅為擔(dān)?！保K皖邊區(qū)政府救災(zāi)公債“以35年（即1946年）午秋兩季糧賦收入為基金，由邊區(qū)政府財(cái)政廳依照本公債還本付息所規(guī)定應(yīng)付還之邊幣數(shù)額，按期如數(shù)撥交華中銀行備付”。

根據(jù)地公債發(fā)行的歷史缺陷

政策支持不足。一是發(fā)債主體較為分散，未形成統(tǒng)一信用。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)界定，“公債是政府以信用向本國(guó)居民或向國(guó)外取得收入而形成的一種債務(wù)，它反映著以國(guó)家為主體的一種分配關(guān)系”。但當(dāng)時(shí)受國(guó)民黨政府的分割封鎖和對(duì)日戰(zhàn)爭(zhēng)，各根據(jù)地或解放區(qū)并未連成一片，也沒(méi)有形成統(tǒng)一的中央政權(quán)，各民主政權(quán)相對(duì)分散，信息也難以有效互通，導(dǎo)致發(fā)債主體較多，各根據(jù)地之間沒(méi)能形成統(tǒng)一的信用體系。二是政策框架設(shè)計(jì)不足。一方面，由于經(jīng)驗(yàn)不足，個(gè)別技術(shù)性條款脫離實(shí)際。以中央根據(jù)地第一期革命戰(zhàn)爭(zhēng)公債為例，《條例》第六條規(guī)定：“公債可用于抵繳國(guó)家租稅，而且抵繳時(shí)間也沒(méi)有嚴(yán)格限制，僅有的約束是抵繳1932年租稅不計(jì)利息?！闭沁@“經(jīng)驗(yàn)欠妥”的條款，使得一期公債還未到期就已經(jīng)抵扣租稅回到了政府手中，實(shí)際上沒(méi)有起到籌資的效果，這也是第二期要發(fā)行120萬(wàn)元的重要原因。另一方面，期限設(shè)計(jì)不合理。如第一期革命公債期限只有半年，時(shí)間太短;而經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的期限為7年，在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中時(shí)間又過(guò)長(zhǎng)。

部分公債的發(fā)行規(guī)模缺乏充足的考量依據(jù)。從理論上看，公債的發(fā)行規(guī)模要以政府的負(fù)債能力及老百姓的生產(chǎn)生活水平為依據(jù)，而且要有較多的社會(huì)游資，但大部分根據(jù)地不具備這一條件。例如土地革命時(shí)期，各根據(jù)地均處于各省交界的貧困山區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后、人民生活疾苦，社會(huì)游資非常有限。當(dāng)時(shí)根據(jù)地公債發(fā)行雖然考慮了各地實(shí)際，但連續(xù)發(fā)行仍然超過(guò)了群眾的承受能力。如1932年7月發(fā)行60萬(wàn)元革命公債，緊接著11月發(fā)行120萬(wàn)元，1933年7月又發(fā)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債300萬(wàn)元，三期公債加起來(lái)達(dá)480萬(wàn)元，且在12個(gè)月內(nèi)發(fā)售，明顯超出了人民群眾的認(rèn)購(gòu)能力。據(jù)估計(jì)，中央根據(jù)地基本控制的穩(wěn)定人口約300萬(wàn)人，每人要攤到1.6元，而革命前江西農(nóng)村每人每個(gè)月的生活費(fèi)也就1元多?？梢?jiàn)，購(gòu)買1.6元公債對(duì)當(dāng)時(shí)根據(jù)地人民來(lái)說(shuō)是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，說(shuō)明根據(jù)地公債發(fā)行的規(guī)模尚缺乏充足的考量依據(jù)。

個(gè)別公債發(fā)行與財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策銜接不夠。一是與個(gè)別公債財(cái)政政策銜接不夠。以中央根據(jù)地第一期革命戰(zhàn)爭(zhēng)公債發(fā)行為例，公債期限僅為半年且允許“以十足作用完納各種租稅”，也就是說(shuō)公債可以部分地充當(dāng)現(xiàn)金流通，導(dǎo)致還沒(méi)有到公債兌付期，大部分債券即已流回財(cái)政部。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，作為政府借貸行為，半年期限不符合公債原理，與政府財(cái)政結(jié)算年度也不匹配，沒(méi)有達(dá)到以發(fā)行公債來(lái)緩解財(cái)政困難的目的。二是個(gè)別公債引起了根據(jù)地經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。如晉察冀邊區(qū)勝利建設(shè)公債的發(fā)行，雖然對(duì)解決大反攻后的財(cái)政困難起了應(yīng)急作用，但由于購(gòu)買公債緊縮了貨幣，在一定程度上造成物價(jià)下跌，出現(xiàn)了“谷賤傷農(nóng)”問(wèn)題，且由于物價(jià)暴跌，打亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，影響了群眾的生活。

革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)共兩黨公債發(fā)行比較

發(fā)行規(guī)模不同。一是主體不同。國(guó)民黨大量公債（含內(nèi)外債）都是以南京政府的名義發(fā)行的，主體相對(duì)明確;而共產(chǎn)黨因長(zhǎng)期沒(méi)有建立起統(tǒng)一的中央政權(quán)，因而發(fā)債大多是各根據(jù)地政權(quán)的自主行為，主體較為分散。二是數(shù)量不同。1927～1937年土地革命時(shí)期，國(guó)民政府共發(fā)債25億元，高出北洋政府時(shí)期15年公債發(fā)行總額的近3倍;而共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的江西根據(jù)地直到1932年才開(kāi)始嘗試發(fā)行公債，且發(fā)債總量?jī)H為550萬(wàn)元，只及南京政府的0.2%?？箲?zhàn)期間，國(guó)民政府發(fā)債的數(shù)量更為龐大，據(jù)史料統(tǒng)計(jì)，僅內(nèi)債就發(fā)行了24次，外加4種糧食庫(kù)券，共折合法幣56.1億元;而同期共產(chǎn)黨盡管也發(fā)行了19種公債，但折合法幣不及1億元。三是幣種不同。南京政府因代表國(guó)家權(quán)力，不僅可以發(fā)行內(nèi)債，還可以發(fā)行外債，其公債幣種包含法幣、美元、英鎊、弗羅林（荷蘭貨幣）等多種;而共產(chǎn)黨的公債幣種主要是法幣和根據(jù)地銀行幣。

發(fā)行方式不同。為吸引購(gòu)券者，國(guó)民政府通常采取高利息、大折扣等優(yōu)惠措施來(lái)推銷公債，一般都按面額八至九折銷售，甚至還有低到六折、七折的，而償還則按票面十足清償，使持券人獲得一部分超額收益。此外，銀行資本家還可用認(rèn)購(gòu)的公債作為發(fā)行準(zhǔn)備金，大量增發(fā)貨幣，從中獲利。而共產(chǎn)黨各根據(jù)地政府發(fā)行的公債，絕大部分是由根據(jù)地各階層群眾認(rèn)購(gòu)的，且都是按票面金額十足發(fā)行，利率水平也基本符合當(dāng)時(shí)根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。

推銷方式不同。為盡可能增發(fā)公債，國(guó)民政府大多動(dòng)用國(guó)家權(quán)力，公債發(fā)行大多采用公開(kāi)勸募、銀行抵押、強(qiáng)制攤派等三種方式。共產(chǎn)黨各根據(jù)地政府在公債發(fā)行中普遍采取政治動(dòng)員、革命競(jìng)賽的方式，進(jìn)行廣泛而充分的宣傳，鼓動(dòng)群眾自愿認(rèn)購(gòu)，逐步營(yíng)造“不買公債是恥辱”的氛圍。雖然在初期發(fā)行過(guò)程中存在簡(jiǎn)單攤派的現(xiàn)象，但根據(jù)地政府發(fā)現(xiàn)后立即予以了糾正。

借鑒和啟示

公債發(fā)行必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾。當(dāng)年根據(jù)地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，但公債卻能順利發(fā)行，這關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地政府代表廣大人民利益，人民群眾對(duì)共產(chǎn)黨政權(quán)衷心擁護(hù)、甘于奉獻(xiàn)，從而全力支援根據(jù)地財(cái)政和革命戰(zhàn)爭(zhēng)事業(yè)，出現(xiàn)了廣大群眾踴躍購(gòu)買公債的熱潮。當(dāng)前我國(guó)已躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在百年未有之大變局的新形勢(shì)下，我國(guó)的公債發(fā)行更應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)動(dòng)和依靠廣大群眾。要始終秉承為民情懷，貫徹以人民為中心的發(fā)債理念。

公債發(fā)行必須圍繞黨的中心任務(wù)，為目標(biāo)任務(wù)完成提供保證。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，革命戰(zhàn)爭(zhēng)是整個(gè)民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨最主要的中心任務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是另一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，根據(jù)地政府發(fā)行公債就是圍繞這一中心和重要任務(wù)展開(kāi)，保證戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)和根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)，我國(guó)的公債發(fā)行也必須圍繞這一中心來(lái)進(jìn)行。要根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化，用足用好公債，尤其是疫情發(fā)生后，公債發(fā)行更要精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)對(duì)接當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主題和中心，組合運(yùn)用好中央和地方兩個(gè)發(fā)債平臺(tái)，保證脫貧攻堅(jiān)和“六穩(wěn)六?！表樌瓿桑瑸闃?gòu)建新發(fā)展格局提供強(qiáng)大動(dòng)力。

公債發(fā)行必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)地公債的發(fā)行徹底改變了過(guò)去各部隊(duì)、各機(jī)關(guān)混雜的債務(wù)舉借情況，開(kāi)始由財(cái)政部門統(tǒng)一以債券形式公開(kāi)籌集，它有明確的公債條例、有舉債的規(guī)章、有還本付息的約束性條款。公債發(fā)行逐步成為各根據(jù)地一個(gè)常態(tài)化的財(cái)政政策，并逐步探索出了一條根據(jù)地政府債務(wù)舉借的規(guī)范化路子。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，公債發(fā)行應(yīng)該吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一要厘清公債的政策目標(biāo)。公債政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)子系統(tǒng)，是調(diào)節(jié)資源配置、經(jīng)濟(jì)利益及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿之一。因此，目前我國(guó)公債政策應(yīng)該厘定一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情的清晰目標(biāo)，切不可照搬個(gè)別西方國(guó)家的所謂“成功做法”，更不可人云亦云。以最近國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)論的熱門話題“財(cái)政赤字貨幣化”為例，彌補(bǔ)財(cái)政赤字的融資方式既可以是發(fā)行公債，也可以直接發(fā)行貨幣。發(fā)行公債其核心本質(zhì)是通過(guò)“借錢”來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，是必須要在一定期限內(nèi)還本付息的，一旦開(kāi)了“赤字貨幣化”這個(gè)口子，后果將不堪設(shè)想。土地革命時(shí)期，毛澤東主席《在第二次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)上的報(bào)告》中指出，“國(guó)家銀行發(fā)行紙票的原則，應(yīng)該根據(jù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，財(cái)政的需要只能放在次要的地方，這一方面充分注意是絕對(duì)必需的”。因此，我國(guó)要理性確定公債的應(yīng)債來(lái)源，不能打破“央行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)政府債券”的法律底線和對(duì)財(cái)政行為約束的最后一道防線，使公債發(fā)行既能滿足財(cái)政需要，又能滿足央行執(zhí)行貨幣政策的需要。二是理順公債流通體系。要下氣力建立公債管理者、投資者，特別是承銷團(tuán)和做市商之間順暢的流通渠道，以滿足投資者對(duì)其流動(dòng)性、安全性、增值性的要求。

公債發(fā)行必須堅(jiān)持實(shí)事求是，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律。公債的發(fā)行要始終堅(jiān)持實(shí)事求是和遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律兩個(gè)原則不動(dòng)搖。一是要合理確定發(fā)債規(guī)模。要努力探索公債規(guī)模的最優(yōu)化路徑，根據(jù)我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和公債管理水平，確定公債發(fā)行的適度規(guī)模，財(cái)政部則要建立清晰的公債發(fā)行戰(zhàn)略，并努力保持該戰(zhàn)略的一致性，使公債市場(chǎng)始終沿著理性的方向發(fā)展。二是合理設(shè)定期限結(jié)構(gòu)。要依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和群眾需求，努力提高公債期限結(jié)構(gòu)的科學(xué)化水平，做到短期、中期、中長(zhǎng)期公債比例協(xié)調(diào)，以滿足市場(chǎng)需求。三是適當(dāng)豐富公債種類。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，曾出現(xiàn)一些特殊情況，中國(guó)共產(chǎn)黨和根據(jù)地政府嘗試采用特殊辦法，創(chuàng)造性地利用公債來(lái)解決實(shí)際中的特殊問(wèn)題。當(dāng)前全球受新冠肺炎疫情影響，經(jīng)濟(jì)受到極大沖擊，我國(guó)也不例外。因此，我國(guó)除了發(fā)行用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公債外，還可借鑒革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期公債的做法，根據(jù)不同時(shí)期的不同情況，適時(shí)發(fā)行種類豐富的專項(xiàng)公債。例如，面對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，財(cái)政部發(fā)行2020年抗疫特別國(guó)債1萬(wàn)億元，全力支持疫情防控的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（課題組成員包括中國(guó)人民銀行吉安市中心支行江萬(wàn)友、周東龍、胡曉農(nóng)、劉燕云、袁德華、孫倩，中國(guó)人民銀行永豐縣支行劉曉柏）