探討城鎮(zhèn)化中土地資源利用問題

安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院 姜良恒

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村地區(qū)土地資源出現(xiàn)了大量閑置問題，從而造成城鎮(zhèn)土地資源無法獲得充足的可用資源，繼而對城鎮(zhèn)化發(fā)展目標的實現(xiàn)產生阻力。對此，應根據(jù)土地資源的分布規(guī)律，提出全新的土地資源的空間利用方案，以發(fā)揮出土地資源的最大化效用，以此促使土地資源能為城鎮(zhèn)化發(fā)展給予重要依托。

一、城鎮(zhèn)化中土地資源利用問題

（一）供給不足

在城鎮(zhèn)化建設階段，土地資源存在較為明顯的供給不足問題。我國作為人口大國，可利用的土地資源較為有限。根據(jù)2020年公布的最新數(shù)據(jù)：其中有44.2%土地用于建設民用住宅（以二三線城市為例），而其余55.8%則作為其它用地項目進行開發(fā)，總量為31247萬㎡。尤其隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，土地資源中的耕地資源也有所減少，并且用地建設量增長率也趨于減弱趨勢。如（表1）所示，而且用于交易的土地資源也表現(xiàn)出不穩(wěn)定狀態(tài)，其中最為主要的原因是耕地資源的浪費。部分進城務工人員，在耕地缺乏勞動力情況下出現(xiàn)閑置情況，但對于此類資源，也未能得到有效開發(fā)，促使土地資源供給量達不到城鎮(zhèn)化建設要求。

表1 我國35個二線與三線城市土地建設與交易情況

（二）分布不均

在土地資源利用過程中，常出現(xiàn)土地資源分布不均問題。例如在部分城市出現(xiàn)勞動力多于土地資源的人力浪費情況。而某些地區(qū)的可用土地資源較少，甚至人均可用耕地也不能滿足實際需求。在這種背景下，土地資源分布不均衡，也會影響城鎮(zhèn)化土地資源利用效果。應結合綜上表一中的相關數(shù)據(jù)，在35個二、三線城市中，土地的成交量有著明顯的上下浮動差異大問題。特別是在2019年呈現(xiàn)負增長狀態(tài)，這就需要相關部門正確審視土地資源交易合理性。

（三）管理不全

土地資源除了能用于建設商用住宅、商用大廈外，還可作為耕地種植農作物以及林木。而在對其進行規(guī)劃利用時，也需考慮土地管理效果，不能一昧對其進行開發(fā)，造成耕地資源遭受破壞，這樣將對我國民生、經(jīng)濟產生不利影響?，F(xiàn)階段需重新采取有效措施加強對耕地資源的保護，尤其是當前開展的城鎮(zhèn)化項目，常選擇在農村土地資源上興建工廠，繼而對耕地資源的循環(huán)利用帶來損害[1]。

（四）征收不當

在農村地區(qū)常存在閑置土地或者荒地。為避免此部分土地資源出現(xiàn)損耗，常由政府職能部門對此部分土地進行征收。而目前在執(zhí)行土地征收政策時，往往面臨著不透明風險，造成部分農戶權益受損。因此，需從土地征收方面進行優(yōu)化，既要提高土地資源利用率，又要實現(xiàn)合理規(guī)劃。

二、城鎮(zhèn)化中土地規(guī)資源利用策略

（一）加大耕地后備資源開發(fā)力度

城鎮(zhèn)化中針對土地資源利用問題，還可重點從耕地開發(fā)上，提出可行性建議，并以土地資源統(tǒng)籌管理形式，實現(xiàn)對土地資源的合理利用。在進行耕地開發(fā)工作時，要求職能部門需在耕地資源開發(fā)項目上表現(xiàn)出一定作為，并注重其參與積極性，既要加強對土地資源的整理，又要充分發(fā)掘耕地資源的可用價值，以便于提高耕地效益。

以南陽桐柏縣的實踐經(jīng)驗為例，在2021年2月份，此地區(qū)秉承著因地制宜的原則，應充分利用當?shù)氐母刭Y源，不但擴大了耕地資源的利用面積，而且還為當?shù)剞r戶經(jīng)濟效益的提高帶來了促進作用。為進一步推進該地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展項目，專門啟動耕地調研活動，對耕地面積進行匯總，并且還采用招投標模式、獎勵策略以及跟蹤審計機制，對城鎮(zhèn)化中的耕地規(guī)劃做出改變，而且對于耕地還特意運用管護保護制度，實現(xiàn)適宜開發(fā)。此外，此區(qū)域在耕地開發(fā)中還根據(jù)當?shù)亍吧蕉嗟厣佟钡馁Y源特色，提出耕地整治項目，早在2016年，就曾對某村落中的70畝耕地進行整治，并且還通過土地流轉政策，對耕地資源進行合并，其中僅在一年時間里共計完成120畝流轉任務，并且75%的耕地資源作為花生作物的種植基地，經(jīng)過整治后已在原有150kg畝產效益上提高了100kg/畝。而且還提出長達五年時間的土地資源利用計劃，即從2017年到2022年預計針對100畝閑置土地進行二次利用，這樣才能對當?shù)氐耐恋刭Y源進行充分利用，并為當?shù)剞r民帶來增收，這樣才能進一步增加耕地開發(fā)合理性?；诖耍鞯貐^(qū)應以此為基礎，其制定適合的土地資源利用方案。

（二）優(yōu)化土地資源交易條件

城鎮(zhèn)化中土地資源利用工作，還需進一步優(yōu)化土地資源的交易條件，以避免出現(xiàn)土地資源交易不當后果。關于土地資源的交易管理權，需由政府職能部門負責，但還需注重放權，政府具備統(tǒng)籌協(xié)調職責，但不能完全以強制干預的方式，其造成土地開發(fā)項目完全成為政府項目，這樣將無法保證土地資源交易市場的規(guī)范化運作。其一，政府需核查好交易市場中土地交易參與方的身份，以避免以資本主義利潤權衡的方式，僅滿足小范圍人員的利益；其二，需拓寬土地資源交易渠道。盡量以公開招投標方式進行交易，而且還需得到土地交易所等職能部門的管理，最終可促使土地資源利用項目成為城鎮(zhèn)化發(fā)展核心，使之具備完善的交易基礎。

事實上，我國在土地交易項目上每年都會提出新的舉措。以2020年完善土地交易市場提出的政策為例，國務院將農田以外土地審批建設權轉交給省級政府、市級政府等，這樣可避免大范圍管控，造成局部區(qū)域無法順利對土地資源交易項目實施有效管理。與此同時，還在2020年實施放權舉措后，先后于上海、北京以及安徽江蘇等地進行一年的建設用地審批委托試點，并從中分析放權后土地交易是否趨于合理。經(jīng)過種種土地規(guī)劃政策的落實與成果驗證，可對當前土地交易市場的完善化運作給予助力。據(jù)此，需注重土地交易項目的統(tǒng)籌管理，且杜絕一切違規(guī)行為[2]。

（三）加強土地資源保護管理

城鎮(zhèn)化發(fā)展是以農村土地資源為基礎，同時實現(xiàn)城市轉型。而在轉型中雖然要大力使用土地資源完善配套的城市基礎設施，但也需要加強對土地資源的保護管理，不可剝奪土地資源的可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢，否則將造成我國可用資源嚴重受損，甚至威脅民眾的基本利益。我國往年曾為了杜絕沙漠化現(xiàn)象種植大量林木，而且還推進了退耕還林項目，促使我國沙漠化問題得到了妥善處理。而在城鎮(zhèn)化建設中，隨著城鎮(zhèn)設施的布置、住宅區(qū)的規(guī)劃，在利用土地資源時，還需以維護生態(tài)平衡的目標，對土地資源進行有效保護。尤其對于耕地資源，不可完全將其開發(fā)為住宅規(guī)劃地，否則必然削弱土地資源與城鎮(zhèn)化建設項目的協(xié)調性。如若出現(xiàn)發(fā)展矛盾，不利于維護群眾權益。因此，相關部門需有方向性的對城鎮(zhèn)化建設中使用的土地資源做好分類。而對于部分優(yōu)質耕地應設定不可開發(fā)條例。例如規(guī)定耕地周邊不可建設化工廠等帶有污染性物質的城鎮(zhèn)建筑，又或是規(guī)定好每一項管理政策的管控周期，不能在頒布某項政策后，對其進行反復修正。只有相關部門在土地保護上做出突出貢獻，才能為城鎮(zhèn)化發(fā)展中合理利用土地資源奠定基礎。因此，各級政府需出臺各種土地保護政策，用于協(xié)助城鎮(zhèn)化建設項目，以實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展目標[3]。

（四）完善農村土地征收制度

若只依靠現(xiàn)有土地資源，通常都無法滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。因此，還需針對農村地區(qū)的閑置土地資源進行征收，確保征收后既不會影響農戶效益，又能為城鎮(zhèn)化項目的遞進給予保障。一方面，在土地征收過程中，需按照土地征收制度中的各項規(guī)定，嚴格加強管理監(jiān)督，以免違反市場交易條例，造成土地征收中出現(xiàn)強制征收、征收程序不合規(guī)等情況，各級政府以及管理部門都需要發(fā)揮好自身作用，凈化土地征收風氣，要求參與土地征收項目的工作人員，以公正公開的征收方式，為農戶支付征收費用。另一方面，還需遵照我國頒布的各項法律，應充分尊重基層民眾的知情權。與此同時，還可采用下鄉(xiāng)宣傳、多媒體傳播等方式，為民眾普及土地征收知識，使其通過舉報、自我維權等綜合手段，積極配合征收部門完成征收任務。待順利征收后，可對征收的土地資源進行合理利用，其中包括將其改造為商用住宅等，這些都需要先行在征收環(huán)節(jié)建立良好的征收管理機制，維護征收秩序。

三、結語

綜上所述，城鎮(zhèn)化發(fā)展中關于土地資源利用問題的解決，現(xiàn)已成為發(fā)展中的核心問題。對此，應從耕地土地開發(fā)力度、土地資源交易條件、土地資源保護管理、農村土地征收制度等方面著手，以便于在科學的土地規(guī)劃利用中，土地資源能展現(xiàn)出顯著價值，繼而在良好的土地利用條件下，促進城鎮(zhèn)區(qū)域的長遠發(fā)展。