劉超

【摘要】本文首先闡述了國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制，接著分析了我國傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制存在的問題，最后對村莊規(guī)劃編制路徑的思考創(chuàng)新進行了探討。

【關鍵詞】 村莊規(guī)劃;國土空間規(guī)劃;規(guī)劃編制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

村莊規(guī)劃意義重大，是農(nóng)村健康發(fā)展的必備條件。在實際規(guī)劃中，要轉變思路，經(jīng)過詳細調研、分析，編制切實可行的村莊規(guī)劃，科學管控，分步實施，注重公眾參與。最后，整合各種資源，逐步實現(xiàn)村莊和諧治理，從而優(yōu)化村莊整體布局，最終促進村莊整體建設和發(fā)展。

1、國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制的重要性和必要性

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對村莊規(guī)劃提出新要求

十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把加強村莊規(guī)劃作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性工作，需要精心組織、周密部署，穩(wěn)扎穩(wěn)打、善作善成，持之以恒推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地。習近平總書記強調，實施要堅持規(guī)劃先行、有序推進，做到注重質量、從容建設。我們應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立新發(fā)展理念，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅持縣域一盤棋，推動村莊規(guī)劃工作健康發(fā)展。

1.2 規(guī)劃體制改革對村莊規(guī)劃提出新要求

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動，實施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可、進行各項建設等法定依據(jù)。就鄉(xiāng)村地區(qū)而言，他們位于城市開發(fā)邊界之外，包含一個或多個行政村。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃報上級政府審批后實施。國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制應進入以人為本、生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、高質量發(fā)展的新時代。

2、我國傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制存在的問題

2.1多規(guī)并行，資源浪費

長期以來，村莊受到高度關注，各部門分別編制了村莊建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等類似規(guī)劃成果。但村內(nèi)空間規(guī)模較小，多種規(guī)劃都是在較小的空間規(guī)模內(nèi)進行的，易造成矛盾重重，不易實施，造成各類資源的大量浪費。

2.2重單個村莊建設，輕村莊體系規(guī)劃

我國現(xiàn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃體系仍以《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》為參考，分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃兩個階段?？傮w規(guī)劃主要提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標，針對村莊布局和建設項目部署，對具體村莊建設的指導作用不大;但村莊建設規(guī)劃僅限于單個村莊的建設，缺乏區(qū)域層面的總體部署。

2.3重建設用地發(fā)展，缺乏對非建設空間的管控

目前的村莊規(guī)劃基本上只考慮村莊建設用地內(nèi)的發(fā)展，而很少關注與村莊發(fā)展密切相關的生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地、公共設施和公益事業(yè)用地。同時，土地權屬和地籍信息往往被忽視，與生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田紅線的銜接不夠，導致規(guī)劃的指導意義較弱。

2.4規(guī)劃內(nèi)容大而全，難以實施

目前村莊規(guī)劃仍然采用編制城市規(guī)劃的思路，只考慮物質空間層面，一般在土地布局、交通、設施、建筑等方面做好，導致村莊規(guī)劃內(nèi)容過于貪婪和全面，編制深度不夠，缺乏針對性等問題，最終形成規(guī)劃而無法實施的困境。

3、村莊規(guī)劃編制路徑的思考創(chuàng)新

3.1全域全要素規(guī)劃，科學管控

現(xiàn)階段，村莊規(guī)劃仍存在規(guī)劃銜接薄弱、保護不足等問題。針對上述問題，國家在相關規(guī)定中明確指出，在農(nóng)村規(guī)劃中，要明確村莊發(fā)展目標，以基本農(nóng)田保護、耕地保護、生態(tài)保護與恢復、歷史文化保護、基礎設施布局、村莊安全、農(nóng)村居民點布局和近期項目規(guī)劃為主要規(guī)劃內(nèi)容。規(guī)劃內(nèi)容體系更加全面，有效落實上級管控要求，引導村莊開發(fā)保護。在村莊規(guī)劃過程中充分利用規(guī)劃“空白”機制預留建設用地，具體要求不能超過5%。預留土地可用于新工業(yè)建設、公共設施建設、村民住宅和文化旅游設施建設。對于無法確定實際用途的土地，可以不標明規(guī)劃土地的性質;在規(guī)劃審批過程中，需要明確機動指標，詳細確定所有規(guī)劃用地的性質，審批后更新數(shù)據(jù)庫。

3.2堅持開門編制，充分吸納公眾全過程參與

要保證村莊規(guī)劃的實用性，一方面需要保證規(guī)劃要求得到很好的體現(xiàn)，另一方面需要得到村民的理解和接受，讓他們有良好的土地利用意識。要實現(xiàn)上述目標，最重要的是充分吸收村民代表的公眾參與。村民代表應參與整個規(guī)劃過程，包括數(shù)據(jù)收集、規(guī)劃目標確定、規(guī)劃內(nèi)容確定、規(guī)劃問題診斷、方案實施等。通過實施參與式規(guī)劃，會起到科普的效果，村民在與規(guī)劃師的溝通交流下，實現(xiàn)對村莊資源的科學認知;它可以增強村民的凝聚力，有助于村民自治。通過不斷的協(xié)商和討論，村民會表達自己的意見，積極表達自己的想法和觀點，最后通過相互理解，形成共識，強化村民的主體地位。然而，實施公眾參與并不能完全滿足所有村民的愿望。主要是有些村民的訴求只是為了自己的利益，比如他們希望自家房屋前面的路更寬，所在的自然村都想成為中心村。同時，年輕的村民愿意建設新的農(nóng)村社區(qū)，并有相應的配套設施，在滿足村民意愿的過程中，規(guī)劃師必須進行綜合考慮，最終做出既考慮村民合理訴求、又要符合法規(guī)、規(guī)范的最優(yōu)方案選擇。

3.3整合多方力量，推進鄉(xiāng)村和諧共治

實施鄉(xiāng)村振興的主要目的是幫助農(nóng)村事業(yè)健康發(fā)展，促進全面小康目標的實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，政府是主導者，規(guī)劃師、村民是主要參與者，還要積極整合各種社會力量，廣開言路、群策群力，切實提高規(guī)劃水平，做出具有科學性、前瞻性、實用性的村莊規(guī)劃。因此，在實際規(guī)劃階段，我們應該通過數(shù)據(jù)收集、走訪座談和問卷調查，更多地了解村莊的現(xiàn)狀和村民的實際需求。

結語：

目前，國土空間規(guī)劃體系仍處于初期階段，法律法規(guī)、政策和技術標準正在發(fā)生劇烈變化。在這種背景下，村莊規(guī)劃編制過程中不可避免地會遇到許多問題和挑戰(zhàn)，包括上級規(guī)劃依據(jù)不足、編制過程中需要修訂和完善新的政策和標準等。所以這里提出的編制思路還是需要改進和完善的。但是，在國土空間治理體系下的村莊規(guī)劃中，其總體編制思路和技術方法仍然對傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中存在的問題提出了有針對性的解決方案，具有很強的借鑒意義。

參考文獻：

[1]孫明峰.國土空間規(guī)劃背景下的空間規(guī)劃既有經(jīng)驗及相關手段研究[J].低溫建筑技術，2019（12）

[2]張靈芝，曾毓雋.國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制的思考與探究[J].城市建筑，2019（19）