韓亞棟

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）日前發(fā)布，作出實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施重大決策，并從提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系、降低生育養(yǎng)育教育成本三個(gè)方面，提出了10條配套支持措施。各有關(guān)部門(mén)紛紛展開(kāi)行動(dòng)。

生育是人類(lèi)自我繁衍的手段，家庭孕育生命、繁衍后代，理應(yīng)受到全社會(huì)的尊重和支持。近年來(lái)我國(guó)生育水平逐年走低，主要制約因素有哪些？“生不起”“養(yǎng)不起”的背后，折射出哪些民生短板？實(shí)施配套支持措施，又將如何減輕養(yǎng)育子女的家庭負(fù)擔(dān)？

養(yǎng)育成本快速提高是主要矛盾

近年來(lái)，我國(guó)人口形勢(shì)發(fā)生新變化，生育水平逐年走低。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)育齡婦女總和生育率為1.3，已經(jīng)處于較低水平?？偤蜕蚀砹艘粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)的婦女在育齡期間，每個(gè)婦女平均的生育子女?dāng)?shù)，國(guó)際上認(rèn)為2.1的總和生育率是實(shí)現(xiàn)和維持代際更替的基本條件。對(duì)2021年上半年人口出生監(jiān)測(cè)的情況顯示，今年的出生人口和生育水平仍然會(huì)呈現(xiàn)走低的趨勢(shì)。

當(dāng)前，導(dǎo)致低生育率的一個(gè)重要原因，就是個(gè)人家庭生育、養(yǎng)育和教育子女的成本過(guò)高，使許多父母的生育意愿不能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的生育行為。中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任、教授宋健告訴記者，隨著生活水平的提高，優(yōu)生優(yōu)育成為社會(huì)共識(shí)。人們想的不是把孩子生下來(lái)就成，而是能供多好就供多好，高預(yù)期意味著高成本。

國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司司長(zhǎng)歐曉理表示，養(yǎng)育成本的快速提高是當(dāng)下人口生育面臨的主要矛盾，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、子女照料、女性對(duì)職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂(yōu)等都成為“不愿生”“不敢生”等制約生育的主要因素。

育齡人群的經(jīng)濟(jì)壓力，突出體現(xiàn)在“三育”負(fù)擔(dān)上。宋健稱(chēng)，生育負(fù)擔(dān)主要是生孩子的成本，生一個(gè)孩子的直接成本從幾千元到幾萬(wàn)元不等;養(yǎng)育負(fù)擔(dān)因家庭而異，是家庭經(jīng)濟(jì)條件和父母育兒期望的具體體現(xiàn);教育負(fù)擔(dān)較為沉重，課外輔導(dǎo)、擇校費(fèi)用、學(xué)區(qū)房等一系列相關(guān)成本均與之相關(guān)。此外，經(jīng)濟(jì)顧慮還體現(xiàn)在就業(yè)的穩(wěn)定性和住房的安全感上，安居樂(lè)業(yè)才有可能放心生育。

5月4日，江西省東鄉(xiāng)縣幼兒園的老師用傳統(tǒng)方法給孩子稱(chēng)體重，寓意孩子健康度夏。隨著“三孩政策”落地，入園需求將進(jìn)一步增加。教育部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，研究制定部署實(shí)施第四期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步提高學(xué)前教育普及普惠水平。圖/何江華

嬰幼兒無(wú)人照料是制約生育的又一重要因素?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)在家庭戶(hù)規(guī)模是2.62人，比“六普”3.1人又有下降，家庭撫幼養(yǎng)老功能在逐漸弱化。另一方面，現(xiàn)在0-3歲的嬰幼兒全國(guó)有4200萬(wàn)左右。據(jù)調(diào)查，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但現(xiàn)在實(shí)際供給為5.5%左右，供給和需求缺口還很大。

工作家庭沖突是職業(yè)女性面臨的難題，也是導(dǎo)致生育焦慮的原因之一。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員楊舸解釋?zhuān)捎谏鐣?huì)對(duì)女性家庭責(zé)任的期望遠(yuǎn)高于男性，可能導(dǎo)致女性在就業(yè)市場(chǎng)受到歧視的現(xiàn)象，有生育計(jì)劃的女性可能在招聘環(huán)節(jié)被排除在外，已育女性可能在晉升環(huán)節(jié)受阻，這種風(fēng)氣反過(guò)來(lái)降低了女性的生育意愿。

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授成德寧告訴記者，父母生育子女的成本，既包括生育、養(yǎng)育、教育子女等直接成本，也包括父母因撫養(yǎng)和教育一個(gè)新增孩子帶來(lái)個(gè)人晉升和獲得收入的機(jī)會(huì)損失等機(jī)會(huì)成本。特別是在北上廣深等一線(xiàn)城市，受教育程度高的職業(yè)女性，如果選擇多育子女，個(gè)人職業(yè)發(fā)展、晉升和收入受影響更大，生育子女的機(jī)會(huì)成本更高。

減輕生育養(yǎng)育壓力，是保障生育政策順利施行的必要條件?！笆奈濉币?guī)劃綱要首次提出“增強(qiáng)生育政策包容性”，強(qiáng)調(diào)“減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)”。2021年5月，中共中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，指出要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，降低家庭教育開(kāi)支。此次發(fā)布的《決定》重申，“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，切實(shí)解決群眾后顧之憂(yōu)”。

需全面部署配套支持政策

近年來(lái)，人民群眾的生育意愿發(fā)生了顯著變化，生育政策對(duì)生育行為的調(diào)控作用明顯弱化。2016年1月1日，全面二孩政策正式實(shí)施，但出生人口數(shù)僅在當(dāng)年顯著回升，過(guò)后則出現(xiàn)四連降。

“全面二孩政策實(shí)施后，相當(dāng)比例的家庭想生不敢生?！眹?guó)家衛(wèi)健委人口家庭司司長(zhǎng)楊文莊說(shuō)，養(yǎng)育成本快速提高，是當(dāng)下家庭生育面臨的主要矛盾，教育、住房、就業(yè)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策成為影響家庭生育抉擇的關(guān)鍵。

今年5月，國(guó)家在宣布實(shí)施三孩生育政策后，網(wǎng)上關(guān)于“生不起”“養(yǎng)不起”的反映比較集中。相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施不配套、不銜接，是制約群眾生育養(yǎng)育的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。在宋健看來(lái)，生育養(yǎng)育的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，實(shí)際上反映的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的民生短板。

楊舸舉例說(shuō)，在一、二線(xiàn)大城市，備受關(guān)注的校外培訓(xùn)、學(xué)區(qū)房亂象不僅讓家長(zhǎng)苦不堪言，也損害了兒童身心健康成長(zhǎng)。此外，由于城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，農(nóng)村基礎(chǔ)教育依然薄弱，經(jīng)濟(jì)條件寬裕又重視教育的農(nóng)村家庭都愿把子女送入當(dāng)?shù)乜h城或中心城市就讀，老人陪讀現(xiàn)象普遍，引發(fā)學(xué)區(qū)房效應(yīng)向小城市傳導(dǎo)，顯著提升了家庭教育的負(fù)擔(dān)。然而這又不是簡(jiǎn)單的教育問(wèn)題，而是社會(huì)問(wèn)題在教育領(lǐng)域的反映。

為此，《決定》明確了將配套支持措施和三孩生育政策作為一個(gè)整體組合提出，要求將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，提出了覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。

國(guó)家衛(wèi)健委副主任于學(xué)軍認(rèn)為，這次優(yōu)化生育政策，不僅僅是簡(jiǎn)單從二孩到三孩的數(shù)量調(diào)整，更重要的是全面部署配套支持政策?！斑@是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障改善民生的綜合性的大政策?！背傻聦幷J(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化生育政策目標(biāo)，不僅僅是政策上放開(kāi)三孩，而是要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本，這樣才能滿(mǎn)足群眾多元化的生育需求，切實(shí)解決育齡夫婦的后顧之憂(yōu)，釋放生育潛能。

“‘三孩政策能否起到提升生育率的作用，關(guān)鍵就在于其他配套支持措施的實(shí)施和生育友好社會(huì)環(huán)境的構(gòu)建，推動(dòng)生育政策與產(chǎn)業(yè)、稅收、社保、住房、教育等其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策配套銜接，增強(qiáng)公共政策對(duì)生育更廣泛的包容性。”楊舸說(shuō)。

在宋健看來(lái)，相比2013年的“單獨(dú)二孩”和2016年的“全面二孩”政策，本輪政策調(diào)整力度更大，涵蓋范圍更全面，其中涉及的教育、醫(yī)療、住房、稅收、就業(yè)等政策，幾乎覆蓋了基本民生的全部?jī)?nèi)容，必將以點(diǎn)帶面撬動(dòng)整個(gè)民生領(lǐng)域補(bǔ)短板。

合力破解“不愿生”“生不起”“養(yǎng)不起”難題

人們普遍關(guān)心有什么樣的支持措施來(lái)減輕生養(yǎng)子女的家庭負(fù)擔(dān)?！稕Q定》第六部分圍繞“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”，提出了一攬子舉措。比如支持有條件的地方開(kāi)展父母育兒假試點(diǎn);研究推動(dòng)將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除;持續(xù)提升普惠性幼兒園覆蓋率，適當(dāng)延長(zhǎng)在園時(shí)長(zhǎng)或提供托管服務(wù);推動(dòng)放學(xué)時(shí)間與父母下班時(shí)間銜接等。

工作家庭沖突困境是影響職業(yè)女性生育意愿的重要因素，《決定》提出的一大舉措是“支持有條件的地方開(kāi)展父母育兒假試點(diǎn)，健全假期用工成本分擔(dān)機(jī)制”。成德寧認(rèn)為，這一舉措貫徹性別平等的理念，著力扭轉(zhuǎn)育兒是女性專(zhuān)責(zé)的觀(guān)念，對(duì)于防止就業(yè)中的女性歧視意義重大。如果假期用工成本完全由企業(yè)承擔(dān)，只有母親有育兒假，會(huì)造成企業(yè)不愿意雇傭女性勞動(dòng)力，從而產(chǎn)生就業(yè)市場(chǎng)的性別歧視。據(jù)來(lái)自歐洲國(guó)家的研究顯示，父親在育兒和家務(wù)方面承擔(dān)份額的提升對(duì)生育水平起正向作用。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼是鼓勵(lì)生育的常用措施。我國(guó)在2019年的個(gè)稅新政中，已經(jīng)將子女教育列入專(zhuān)項(xiàng)附加扣除范圍，《決定》進(jìn)一步提出，將“研究推動(dòng)將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除”。楊舸認(rèn)為，稅收政策支持生育的改革空間還很大，隨著條件的成熟，還可考慮將孕產(chǎn)期或哺乳期女性的收入損失、3歲以下兒童的撫養(yǎng)費(fèi)均列入扣除范圍;將子女教育專(zhuān)項(xiàng)附加扣除的定額計(jì)算方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際費(fèi)用扣除方式，依據(jù)子女?dāng)?shù)量構(gòu)建差異化的個(gè)人所得稅扣除額等。

養(yǎng)育成本上，目前存在的一大問(wèn)題是缺乏公共普惠性托育服務(wù)。年輕家長(zhǎng)有工作在身，有強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但相應(yīng)的供給還未跟上。國(guó)家衛(wèi)健委將實(shí)施“十四五”普惠托育服務(wù)擴(kuò)容和托育建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)工程，擴(kuò)大中央預(yù)算內(nèi)投資，支持綜合托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。實(shí)現(xiàn)到“十四五”末，使每千人的托位數(shù)從目前的1.8提高到4.5的目標(biāo)。支持多元供給，鼓勵(lì)有條件的用人單位在工作場(chǎng)所為職工提供托育服務(wù)，規(guī)范家庭托育服務(wù)健康發(fā)展，調(diào)動(dòng)國(guó)企、社會(huì)、資本等各類(lèi)主體積極投入托育行業(yè)。

減輕教育負(fù)擔(dān)是重要的生育支持措施。隨著“三孩政策”落地，入園需求將進(jìn)一步增加。教育部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，研究制定部署實(shí)施第四期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步提高學(xué)前教育普及普惠水平。到2025年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到90%以上，并且要進(jìn)一步提高普惠性幼兒園覆蓋率。此外還將落實(shí)政府投入為主、家庭合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，加大對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童入園的資助力度。

為緩解未成年人暑期“看護(hù)難”問(wèn)題，安徽省合肥市瑤海區(qū)依托轄區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐所（站）和學(xué)校少年宮作為試點(diǎn)，免費(fèi)提供音體美興趣培養(yǎng)、公益看護(hù)、讀書(shū)賞析、作業(yè)輔導(dǎo)、科技創(chuàng)新等為主要內(nèi)容的“五彩假日”托管和教育服務(wù)。圖/解琛

過(guò)去，學(xué)生放學(xué)時(shí)間與家長(zhǎng)下班時(shí)間不一致，造成“接孩子難”問(wèn)題。教育部對(duì)課后服務(wù)專(zhuān)門(mén)作出部署：義務(wù)教育學(xué)校要確保今年秋季開(kāi)學(xué)后，實(shí)現(xiàn)課后服務(wù)學(xué)校全覆蓋;保證課后服務(wù)的結(jié)束時(shí)間與家長(zhǎng)的下班時(shí)間相銜接，推出“5+2”模式，每周5個(gè)工作日開(kāi)展，每天都要開(kāi)展不少于2小時(shí)。

未來(lái)的政策空間還很大

《決定》實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策，并取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，配套實(shí)施積極生育支持措施。各有關(guān)部門(mén)正研究推出系列措施，解決生育養(yǎng)育教育難題。國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定政策實(shí)施方案，進(jìn)一步細(xì)化積極生育支持措施并確保落實(shí);國(guó)家衛(wèi)健委正在研究制（修）訂保育師國(guó)家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)以及《托育服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《家庭托育點(diǎn)管理辦法》等文件;人社部將企業(yè)實(shí)施女職工特殊保護(hù)作為評(píng)定企業(yè)誠(chéng)信等級(jí)標(biāo)準(zhǔn);教育部出臺(tái)規(guī)定支持開(kāi)展課后服務(wù)、暑期托管服務(wù)等，為兒童青少年教育減負(fù)。

成德寧認(rèn)為，“三孩政策”及配套支持措施最大的亮點(diǎn)是堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)，堅(jiān)持促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策同向發(fā)力?！皩?shí)際上，此次政策并非單純著眼于實(shí)現(xiàn)增加出生人口數(shù)量、提高生育率的目標(biāo)，而是兼顧多重政策目標(biāo)，是放在全黨全國(guó)工作大局、現(xiàn)代化建設(shè)全局中進(jìn)行的謀劃部署?！?/p>

低生育問(wèn)題是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍面臨的難題，各國(guó)為此出臺(tái)了很多生育支持政策，但成效不一，探索適合我國(guó)國(guó)情的生育支持措施尤為關(guān)鍵。楊舸表示，總體上來(lái)看，我國(guó)的生育友好制度建設(shè)才剛剛起步，構(gòu)建生育友好型社會(huì)，未來(lái)的政策空間還很大。必須構(gòu)建生育支持政策體系，通過(guò)激勵(lì)相容的政策“組合拳”，鼓勵(lì)適齡生育，減輕育兒焦慮，降低養(yǎng)育成本，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平。

以交通資源為例，楊舸說(shuō)，為緩解環(huán)境壓力和城市擁堵，小汽車(chē)的限行限購(gòu)已經(jīng)成為許多大城市的常規(guī)做法。兒童是私家車(chē)出行的主要使用者，大城市的汽車(chē)指標(biāo)配置方案亦可向有未成年子女的家庭傾斜。北京于2020年開(kāi)始實(shí)施以家庭為單位設(shè)定積分排序，逐步給無(wú)車(chē)家庭配置新能源汽車(chē)指標(biāo)。可適當(dāng)調(diào)整兒童積分權(quán)重，使部分公共資源向育兒家庭傾斜，以此傳遞對(duì)家庭生育的支持。

構(gòu)建生育友好型社會(huì)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)從人口大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要舉措?！罢叩闹苯幽繕?biāo)是生育，但更重要的目標(biāo)是養(yǎng)育和教育，既要立足當(dāng)前解決好民生問(wèn)題，也要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)促進(jìn)人的全面發(fā)展。”成德寧說(shuō)。

編輯/余弘陽(yáng)