依法治國(guó)∶走向復(fù)興的第三次革命

施凱

習(xí)近平總書記指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”。我認(rèn)為習(xí)近平總書記講的這場(chǎng)革命，是一場(chǎng)使中國(guó)人民從“站起來”“富起來”走向“強(qiáng)起來”的革命，是中華民族走向偉大復(fù)興的第三次革命。

法治中國(guó)建設(shè)的任務(wù)是什么。中央明確了五個(gè)方面，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法和隊(duì)伍建設(shè)。第一，科學(xué)立法。尊重規(guī)律就是要克服法律萬能的思想。此外，要發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。這個(gè)主導(dǎo)作用體現(xiàn)在幾個(gè)方面∶ 一是政府的立法計(jì)劃要與人大的立法計(jì)劃相銜接;二是人大組織起草班子，政府一起參與;三是重要的立法直接上人民代表大會(huì)審議，而不是僅限于常委會(huì)。另外還要擴(kuò)大社會(huì)對(duì)立法的參與。我們做過調(diào)查，凡是社會(huì)參與度、關(guān)注度高的立法，實(shí)施的成本相對(duì)都比較低。因?yàn)楣娦惺惯^參與權(quán)，就會(huì)自覺配合法的執(zhí)行。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法的基本要求就是三句話，權(quán)力法定、責(zé)任法定、程序法定。首先是權(quán)力法定，即要做到法無授權(quán)不可為。任何增加公民義務(wù)、減損公民權(quán)利的決定都必須遵從法律做出。其次是責(zé)任法定。長(zhǎng)期以來有一個(gè)問題有待解決，那就是專業(yè)管理與綜合管理的關(guān)系。委、辦、局與街道辦事處有時(shí)形不成管理合力。其實(shí)這個(gè)問題如果完全按照法律規(guī)定辦，并不難解決。組織法規(guī)定，街道辦事處不是一級(jí)人民政府，不是行政執(zhí)法主體，主要在基層管理中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、督促檢查、保障落實(shí)的作用。結(jié)果有的地方為了實(shí)現(xiàn)管理重心下移，把專業(yè)管理的責(zé)任和執(zhí)法權(quán)下放給了街道，打亂了行政管理的分工和秩序。最后是程序法定。我們有時(shí)認(rèn)為，只要出于公心、效果也是好的，程序上有點(diǎn)瑕疵不是大問題。其實(shí)，從法治的角度講，程序有一票否決權(quán)。程序不合法，結(jié)果和實(shí)體也一定不合法。

第三，公正司法。公正司法首先要轉(zhuǎn)變司法理念。其次，改進(jìn)司法體制。比如，審判和執(zhí)行要不要分離。我們法院不僅管審判，還要管執(zhí)行，結(jié)果因?yàn)閳?zhí)行不到位，影響了法院的公信力。有的國(guó)家是實(shí)行審、執(zhí)分離的，法院只管審判，執(zhí)行交給司法行政部門。這樣做的好處是維護(hù)了法院的權(quán)威，而且即使執(zhí)行不到位影響了當(dāng)事人的正常生活，政府還可以啟動(dòng)行政救濟(jì)程序，這個(gè)法院?做不了。最后，就是完善機(jī)制。司法公正離不開監(jiān)督，特別是法律監(jiān)督。

第四，全民守法。要做到全民守法，首先要糾正一個(gè)認(rèn)識(shí)。我們普法工作已完成7個(gè)“五年計(jì)劃”，但人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)現(xiàn)象仍然存在。很多人遇到問題第一反應(yīng)不是找律師、找法律，而是找關(guān)系、找人。出現(xiàn)這一情況的原因在于長(zhǎng)期以來民眾對(duì)用法的關(guān)注度不夠，用法成本高的問題一直沒有得到很好的解決。這從普法的口號(hào)也可以看出。普法長(zhǎng)期宣傳的是學(xué)法、守法、用法。一個(gè)人不學(xué)法，自然搞不清法律的底線;底線搞不清，怎么守得住;底線守不住，又怎能依法維權(quán)呢？老百姓更看重的是用法。法如果不管用、用不起，學(xué)了又有何用？在降低用法成本這個(gè)問題上，政府就要提供新的公共服務(wù)。比如財(cái)政出資，免費(fèi)為中小學(xué)、居村委會(huì)聘請(qǐng)法律顧問，把法律服務(wù)送到校門口和家門口。其次，要有一個(gè)好的引導(dǎo)機(jī)制?，F(xiàn)在有一些權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等的情況。最后，要關(guān)注民生，為法治社會(huì)建設(shè)提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

第五，隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)初培養(yǎng)、選拔了一大批有學(xué)歷、懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的年輕干部走上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，保證了改革開放的順利進(jìn)行。今天要落實(shí)依法治國(guó)方略，同樣需要造就一支人才隊(duì)伍。第一個(gè)就是把是不是具有法治思維作為考核、提拔干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在干部隊(duì)伍基本上學(xué)歷都沒有問題，但知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，學(xué)經(jīng)濟(jì)的占了相當(dāng)大的比重?，F(xiàn)在的年輕人讀書也大都去報(bào)經(jīng)濟(jì)專業(yè)——國(guó)際金融、國(guó)際貿(mào)易、工商管理等等。不是說懂經(jīng)濟(jì)的干部現(xiàn)在不需要了，但只懂經(jīng)濟(jì)，不懂法治，是搞不好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是法治經(jīng)濟(jì)。第二個(gè)就是要普遍提高依法辦事的能力。將來治國(guó)理政的人才相當(dāng)大一部分要從懂法的人當(dāng)中產(chǎn)生，這是全世界法治國(guó)家共同走過的道路。

最后，在法治中國(guó)建設(shè)的要求方面，中央提出了五大原則，即五個(gè)堅(jiān)持：堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持德治和法治有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。

第一，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。首先，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)要正確認(rèn)識(shí)黨與法的關(guān)系。黨與法不是對(duì)立關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一關(guān)系。其次，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)還有個(gè)實(shí)現(xiàn)路徑的問題。這就要發(fā)揮法治機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的作用。

第二，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。憲法規(guī)定國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，法治當(dāng)然也不例外。從法治的角度講，人民當(dāng)家作主有三個(gè)重點(diǎn)。一是要保障人民在重大事務(wù)上的決策權(quán)，即知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。我們現(xiàn)在基層出現(xiàn)的許多問題，與對(duì)四大權(quán)利的落實(shí)不重視有關(guān)。二是要保障人民對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)，發(fā)揮協(xié)商民主的作用。有些法律法規(guī)為什么執(zhí)行的效果不好？就是缺乏社會(huì)的充分協(xié)商。雖然立法者事先也廣泛聽取過各方面意見，但聽意見不是協(xié)商。不充分協(xié)商，是達(dá)不成高度共識(shí)的，也就難以制定出一部真正的良法，所以中央要求協(xié)商在立法之前。三是要切實(shí)落實(shí)人民群眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。比如黨風(fēng)、政風(fēng)、行風(fēng)的監(jiān)督涉及國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行和人民群眾的切身利益，需要社會(huì)的高度關(guān)注。

第三，法律面前人人平等。一是政黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不僅是歷史的選擇、人民的選擇，而且還是通過法定程序授予的，轉(zhuǎn)變?yōu)榉刹拍艹蔀槿巳艘袷氐男袨闇?zhǔn)則。二是政府與社會(huì)的關(guān)系。我們實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并且已經(jīng)入法。按照“用權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必追究”的原則，發(fā)生行政訴訟，行政首長(zhǎng)應(yīng)該出庭應(yīng)訴。司法作出了明確規(guī)定，發(fā)生行政訴訟，就是民告官的案子，應(yīng)該行政首長(zhǎng)出庭的，行政首長(zhǎng)必須出庭。這樣做的積極意義在于體現(xiàn)了法律面前人人平等的原則，有助于從根本上解決“法了民不了”的問題。三是老百姓和老百姓的關(guān)系。“法律面前，人人平等”這個(gè)原則，過去對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)調(diào)比較多。其實(shí)民與民之間也有個(gè)人人平等的問題。有的地方信訪秩序有問題，就是與這個(gè)原則向群眾宣傳不夠有關(guān)。按照“法律面前，人人平等”的原則，完全應(yīng)該參照司法受理程序，實(shí)行信訪受理程序終結(jié)制。因?yàn)檎旁L的資源是有限的。你要維權(quán)當(dāng)然可以，但不能以犧牲他人的權(quán)利為代價(jià)，這樣的維權(quán)行為法律不應(yīng)支持。

第四，堅(jiān)持德治、法治的有機(jī)結(jié)合。德治、法治要取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。上海市人大制定了《上海市社會(huì)信用條例》，這個(gè)條例就是將德治和法治有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)公民遵守社會(huì)公德和法律的自覺性。誠(chéng)信制度的原理不是靠罰款，而是向社會(huì)披露你失信的信息，放大你的無形成本，而且一朝以身試法，讓你終身受到影響。這就是德治與法治有機(jī)結(jié)合后的制度創(chuàng)新。

第五，堅(jiān)持從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)。從中國(guó)實(shí)際出發(fā)的第一條就是要有一個(gè)正確的理念，比如如何正確認(rèn)識(shí)司法獨(dú)立。國(guó)外許多國(guó)家搞三權(quán)分立，以示司法的獨(dú)立性，我們有些人就很推崇。其實(shí)稍有政治常識(shí)的人都明白，世界上沒有絕對(duì)的司法獨(dú)立。美國(guó)是三權(quán)分立的代表，但有真正的司法獨(dú)立嗎？如果有，美國(guó)最高法院大法官的席位，民主黨、共和黨為什么爭(zhēng)得死去活來？我們是人民民主專政的國(guó)家，一切權(quán)力都屬于人民，人民通過人民代表大會(huì)行使權(quán)力，沒必要搞什么三權(quán)分立。第二條，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)就是要做到循序漸進(jìn)。一個(gè)國(guó)家的法治一定是與這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。早期人大代表的名額分配在城市與農(nóng)村是不一致的。經(jīng)過這么多年的發(fā)展，城鄉(xiāng)的差距逐步縮小，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展到了一個(gè)城鄉(xiāng)融合的新階段，農(nóng)民的整體文化素質(zhì)也有了很大提高。所以全國(guó)人大決定，人大代表按照人口結(jié)構(gòu)同比例產(chǎn)生，以便更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利。第三條，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，就是要從法治實(shí)際效果出發(fā)。中國(guó)的情況就不太一樣。判刑的作用是社會(huì)警示和對(duì)犯罪的懲戒，但在城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和貧富差別還比較大的情況下，同樣的量刑，未必能取得同樣的司法效果。但是我們?cè)谙拗品ü僮杂刹昧繖?quán)上也不是無所作為。比如，黨的十八屆四中全會(huì)決定所有生效的法律文書都要上網(wǎng)公示，這樣法官的工作就要接受全國(guó)人民的監(jiān)督。為了提高審判效率，盡可能減少因?yàn)榉ü俚膫€(gè)人原因造成的誤判、錯(cuò)判，我們還用大數(shù)據(jù)為法官提供審判支持，在減輕法官壓力的同時(shí)，盡可能地減少審判的隨意性。所以不是說西方的東西一律都不學(xué)，而是要從國(guó)情出發(fā)。

習(xí)近平總書記指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。這場(chǎng)“革命”將改變每一個(gè)中國(guó)人的人生。通過我們的努力，世界一定會(huì)看到一個(gè)新的中國(guó)。

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編輯：沈海晨? haichenwowo@163.com