落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡 守住紅線護(hù)田保糧

李建華

作為典型的豫東平原農(nóng)區(qū)，周口市高度重視耕地保護(hù)工作，實(shí)行占用耕地的建設(shè)用地項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地的土地整治項(xiàng)目相掛鉤，嚴(yán)格落實(shí)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的占補(bǔ)平衡制度，對遏制耕地銳減、實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

工作開展情況

嚴(yán)格建設(shè)用地報(bào)件審查。按照國家有關(guān)規(guī)定，周口市對建設(shè)用地報(bào)件認(rèn)真審查，落實(shí)“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”。2020年以來，全市共組織審查報(bào)件38批次，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡面積480.93公頃，糧食產(chǎn)能649.31萬公斤。其中，組織市本級報(bào)件9批次，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡面積70.2公頃，糧食產(chǎn)能94.76萬公斤;會審縣（市）報(bào)件29批次，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡面積410.73公頃，糧食產(chǎn)能554.56萬公斤。為提高報(bào)件效率，全市對耕地占補(bǔ)平衡掛鉤辦理方式進(jìn)行調(diào)整，將辦理權(quán)下放到縣局。如在保障沈丘鋼鐵產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目用地時，周口市局靠前服務(wù)，積極向市政府匯報(bào)，主動和相關(guān)部門對接，克服各種困難和問題，積極協(xié)調(diào)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了“指標(biāo)等項(xiàng)目”的良好局面。

加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理。周口市堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，按照土地整治項(xiàng)目管理規(guī)定要求，做好論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施和驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)工作。2020年，全市共驗(yàn)收入庫補(bǔ)充耕地項(xiàng)目13個，入庫新增耕地472.32公頃。如在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施時，周口市局積極向市政府匯報(bào)，與市財(cái)政局、市公共資源交易中心、相關(guān)縣（市）自然資源主管部門協(xié)調(diào)溝通，各項(xiàng)工作進(jìn)展順利。自2012年以來，全市共實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目16個批次77個項(xiàng)目，已驗(yàn)收66個，新增耕地3068.97公頃。

加大新增耕地審核把關(guān)力度。周口市充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像等技術(shù)手段，對新增耕地地塊進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，要求全市范圍內(nèi)的縣級自然資源部門按照自然資源部新開發(fā)的占補(bǔ)平衡4.0系統(tǒng)，負(fù)責(zé)各類新增耕地報(bào)備。報(bào)備前，依據(jù)相關(guān)資料嚴(yán)格核定新增耕地，實(shí)地核查新增耕地利用現(xiàn)狀，并利用統(tǒng)一的外業(yè)核查軟件拍攝照片、視頻資料，確保新增耕地真實(shí)可信、可核實(shí)。周口市局對縣級報(bào)備的新增耕地進(jìn)行審核確認(rèn)，并組織實(shí)地抽查，發(fā)現(xiàn)不真實(shí)、報(bào)備不規(guī)范的，不予審核通過。

規(guī)范指標(biāo)交易。2016年以來，除省級將周口市入庫備案的指標(biāo)按照10%統(tǒng)籌的指標(biāo)外，全市通過省級交易平臺，按照公開、公平、公正、誠實(shí)守信原則，在指標(biāo)出讓后仍能完成耕地保有量目標(biāo)的前提下，跨市交易出讓的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)共356.16公頃，交易金額54899.51萬元。

工作中存在的困難和問題

耕地后備資源匱乏。根據(jù)原國土資源部《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》文件精神，拓寬了補(bǔ)充耕地項(xiàng)目新增耕地后備資源的使用范圍，可以使用殘次林地等低效利用土地作為后備資源。最新調(diào)查成果顯示，全市未利用地耕地后備資源可開發(fā)利用的集中連片面積達(dá)到6.67公頃以上的地塊幾乎為零。因周口市屬典型的豫東平原區(qū)，耕地面積數(shù)量大，集中連片程度和利用率高，可開發(fā)后備資源匱乏，預(yù)計(jì)“十四五”期間按照以上方法測算的后備資源幾近枯竭，補(bǔ)充耕地難度極大，進(jìn)而占補(bǔ)平衡工作也愈艱難。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地量大。近年來，設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目增長較快，一般設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目占用耕地面積較大，甚至占用永久基本農(nóng)田，在衛(wèi)片執(zhí)法中雖不計(jì)入違法比例，但計(jì)入耕地面積減少，給耕地保護(hù)工作帶來了巨大壓力。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，永久基本農(nóng)田“非糧化”現(xiàn)狀多為林地、園地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、扶貧車間、文化廣場等，具體產(chǎn)生原因：一是廊道綠化，主要是高速公路和省道綠化占用永久基本農(nóng)田;二是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地量大。因此，對于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地甚至永久基本農(nóng)田的情況，仍需嚴(yán)格管理，嚴(yán)守耕地紅線。

耕地保護(hù)考核體系還不夠完善。新《土地管理法》明確規(guī)定由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｍ瑫r，自然資源部也出臺了耕地質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但在具體實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目中，對耕地質(zhì)量評價(jià)尚未制定具體的實(shí)施辦法，耕地占補(bǔ)平衡的考核存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的問題。

補(bǔ)充耕地項(xiàng)目缺乏資金保障。如市本級項(xiàng)目，由于財(cái)政資金緊張補(bǔ)充耕地項(xiàng)目資金不易落實(shí)，造成項(xiàng)目工程進(jìn)展困難，個別項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，如周口市市本級第15批補(bǔ)充耕地項(xiàng)目財(cái)政評審預(yù)算金額5966.9萬元，項(xiàng)目正在實(shí)施中，還應(yīng)撥付前期工作經(jīng)費(fèi)591.64萬元，施工費(fèi)1000.94萬元 ，不可預(yù)見費(fèi)173.8萬元。

新增耕地地塊后期管護(hù)難。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，后期管護(hù)不到位，尤其是使用殘次林地開發(fā)的新增耕地，這部分地塊大多位于村莊周邊，離村莊較近，地塊零星分散，巡察不到位，全市各縣（區(qū)）的永久基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到80%以上。如太康縣永久基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)86%，由于一些村莊出村就是永久基本農(nóng)田，村莊建設(shè)沒有空間，也沒有合理的村莊規(guī)劃，容易被建設(shè)占用。如鄲城縣，在耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目驗(yàn)收后，將新補(bǔ)充的耕地移交給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，并簽訂《管護(hù)合同》，由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行監(jiān)管。但具體實(shí)施中，由于未向當(dāng)?shù)卣畵芨豆茏o(hù)資金，且群眾耕種意愿不高，導(dǎo)致部分新增耕地地塊被建設(shè)占用，甚至出現(xiàn)撂荒等情況。因此，在2019年度補(bǔ)充耕地核查中，自然資源部對該縣7個補(bǔ)充耕地儲備項(xiàng)目進(jìn)行抽查核查。經(jīng)實(shí)地核查，7個補(bǔ)充耕地儲備項(xiàng)目總體情況為系統(tǒng)備案新增耕地面積385.52公頃。其中，第一類耕地357.38公頃，占比92.7%。第二類園木12.33公頃，占比3.2%;樹木10.99公頃，占比2.85%。其他為非法建設(shè)占用、設(shè)施農(nóng)用地、撂荒等。

有關(guān)意見和建議

盡快完善耕地保護(hù)考核體系。堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)相統(tǒng)一，拓寬耕地占補(bǔ)平衡工作思路。對耕地占補(bǔ)平衡的考核不單純是進(jìn)行數(shù)量平衡的考核，更重要的是要注重質(zhì)量平衡的考核。耕地是質(zhì)與量的統(tǒng)一體，對耕地占補(bǔ)平衡的考核實(shí)質(zhì)是對耕地生產(chǎn)能力占補(bǔ)平衡的考核。在明確這一根本目的的基礎(chǔ)上可以采取“以質(zhì)抵量”來實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡這一目標(biāo)。如在占用0.07公頃質(zhì)量較好的耕地時，若補(bǔ)充的0.07公頃耕地與其質(zhì)量不相當(dāng)，應(yīng)投入資金用于改造一定數(shù)量的中、低等產(chǎn)田來平衡占用和補(bǔ)充耕地兩者質(zhì)量的差異，或直接以改造較大面積的中、低等產(chǎn)田代替補(bǔ)充耕地，從而達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的平衡。同時，有效避免了開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)對新開墾耕地的后續(xù)管理。制定具體措施鼓勵單位和個人加大對新開墾耕地質(zhì)量的改良力度，劃撥專項(xiàng)資金，對現(xiàn)有的劣質(zhì)、等級低的耕地，通過回填耕作層表土，增施有機(jī)肥料或采用生物培肥技術(shù)，改善土壤耕作層表土的養(yǎng)分含量等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量。

拓寬補(bǔ)充耕地途徑。除耕地開墾費(fèi)外，其他財(cái)政資金、社會資金等投入產(chǎn)生的耕地，增減掛鉤、土地復(fù)墾產(chǎn)生的耕地，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的耕地等均可用于占補(bǔ)平衡。

強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)選址要求。設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)屬農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照相關(guān)文件要求，在選址中要盡量利用未利用地、低效閑置的土地以及工礦廢棄地，不占或少占耕地，避讓永久基本農(nóng)田。

科學(xué)編制規(guī)劃。耕地是糧食安全的基礎(chǔ)保障。而近年來，國家大力開展生態(tài)保護(hù)、國土綠化提速行動，部分糧田為生態(tài)保護(hù)、國土綠化“讓道”，這就與糧食安全產(chǎn)生矛盾，建議合理科學(xué)編制相關(guān)規(guī)劃，適當(dāng)壓縮平原地區(qū)國土綠化任務(wù)。