中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史演變與基本經(jīng)驗

唐皇鳳 楊潔

摘要：作為紀檢監(jiān)察體制的核心環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)體制在中國特色的紀檢監(jiān)察工作體系中具有基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位，從根本上決定著紀檢監(jiān)察工作的效能。嚴格遵循馬克思主義權(quán)力制約與監(jiān)督理論，積極從中國古代監(jiān)察制度中汲取歷史智慧，始終立足于堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實需要，是中國共產(chǎn)黨推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的主要依據(jù)。中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史演變表明，堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本政治原則，持續(xù)強化上級紀檢監(jiān)察機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制演變的基本方向，健全派駐領(lǐng)導(dǎo)體制是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要抓手，扎實推進紀檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本保證。中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的歷史經(jīng)驗，既是百年大黨自我革命、永葆生機的動力源泉，也是新時代完善黨和國家監(jiān)督體系的重大方略。

關(guān)鍵詞：百年大黨;紀檢監(jiān)察;領(lǐng)導(dǎo)體制;黨內(nèi)監(jiān)督

中圖分類號：D262.6 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0028-010

在中國特色的黨和國家監(jiān)督體系中，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制事關(guān)紀檢監(jiān)察權(quán)力的制度化配置，從根本上影響著紀檢監(jiān)察機關(guān)在執(zhí)政黨主導(dǎo)的現(xiàn)代國家治理體系中的功能和地位，直接決定著紀檢監(jiān)察工作的具體效能。紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革涉及兩大關(guān)鍵問題：首先是理順黨委領(lǐng)導(dǎo)和紀委監(jiān)督的關(guān)系。一般而言，各級黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，同級黨委與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而紀檢監(jiān)察機關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，可以而且應(yīng)該對同級黨委實施有效監(jiān)督;其次是理順上下級紀檢監(jiān)察機關(guān)之間的關(guān)系，即紀檢監(jiān)察機關(guān)與同級黨委之間是以屬地管理為主還是以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主。在不同歷史時期，上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀檢監(jiān)察機關(guān)到底是業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主還是直接領(lǐng)導(dǎo)為主有不同的體現(xiàn)。整體而言，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本目標取向是切實增強各級紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性和專業(yè)性。本文試圖在探究中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革基本依據(jù)的基礎(chǔ)上，回溯百年大黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的發(fā)展歷程，并總結(jié)我國紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本經(jīng)驗。

一、中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本依據(jù)

中國共產(chǎn)黨“為什么要”及“為什么能”推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，具有深厚的理論淵源和實踐基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨是按照馬克思列寧主義建黨原則建立起來的新型無產(chǎn)階級政黨，高度重視黨的組織建設(shè)、紀律建設(shè)和廉政建設(shè)。作為從事黨內(nèi)監(jiān)督、執(zhí)紀問責和反腐敗斗爭的專門機關(guān)，紀檢監(jiān)察機關(guān)對于有效解決黨風黨紀問題、永葆黨的先進性和純潔性具有基礎(chǔ)性的保障作用。中國共產(chǎn)黨持續(xù)推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，不僅是無產(chǎn)階級政黨加強權(quán)力運行制約與監(jiān)督的必然要求，也是有效汲取中國古代監(jiān)察制度歷史智慧的集中體現(xiàn)，更是堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨長期執(zhí)政的政治保障。

（一）無產(chǎn)階級政黨有效實現(xiàn)權(quán)力制約與監(jiān)督的必然要求

馬克思主義經(jīng)典作家有效論證了加強黨內(nèi)監(jiān)督與健全紀檢監(jiān)察體制對于提升無產(chǎn)階級政黨建設(shè)質(zhì)量的極端重要性。馬克思和恩格斯認為，人民是權(quán)力的真正主體，權(quán)力由人民賦予且必須接受人民監(jiān)督。無產(chǎn)階級政黨執(zhí)政后，要警惕“國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕薄恶R克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社2012年版，第55頁。，要防止黨內(nèi)的官吏變成在黨內(nèi)作威作福的官僚。為了警惕和防止黨的領(lǐng)導(dǎo)人濫用職權(quán)，必須健全黨內(nèi)民主生活，允許黨員在黨內(nèi)充分自由地交換意見，并就發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤行為認真開展批評。馬克思和恩格斯關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的思想為后來中國共產(chǎn)黨探索紀檢監(jiān)察制度設(shè)計奠定了重要的理論基石。列寧在領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級政黨奪取政權(quán)并執(zhí)掌政權(quán)的過程中，為了防止黨內(nèi)權(quán)力過分集中導(dǎo)致黨的僵化和分裂，突出強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的迫切性和必要性，將紀檢監(jiān)察視為“消除分裂的可能性的唯一保證”《列寧全集》第13卷，人民出版社2017年版，第95頁。。1920年俄共（布）九大，列寧提出建立一個同中央委員會平行的監(jiān)察委員會，他主張中央監(jiān)察委員會與中央委員會都由黨的代表大會民主選舉產(chǎn)生，共同對黨的代表大會負責;監(jiān)察委員會有權(quán)接受一切申訴并經(jīng)與中央委員會協(xié)商后可以審理一切申訴;當同中央委員會的意見不一致時，監(jiān)察委員會可同中央委員會舉行聯(lián)席會議或把問題提請黨的代表大會來解決?！读袑幦返?9卷，人民出版社2017年版，第323頁。隨后，這一戰(zhàn)略構(gòu)想在1921年俄共（布）十大通過的《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決議中得以落實，大會選舉產(chǎn)生了首屆中央監(jiān)察委員會，明確規(guī)定成立監(jiān)察委員會的目的是為了維護黨的統(tǒng)一。此后，1922年3月召開的俄共（布）十一大通過了《關(guān)于監(jiān)察委員會的任務(wù)和目的的決議》，對監(jiān)察委員會成立一年來的工作實踐給予了肯定，大會同時通過的《監(jiān)察委員會條例》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對監(jiān)察委員會的地方機關(guān)、報告制度、成員組成、結(jié)構(gòu)職權(quán)等作出明確規(guī)定。經(jīng)過列寧一系列的實踐探索，紀檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制、職能定位、機構(gòu)設(shè)置、運行模式基本確立，紀檢監(jiān)察工作逐步邁入制度化軌道，為解決黨內(nèi)權(quán)力制約和監(jiān)督問題提供了全新的制度設(shè)計思路和寶貴的實踐經(jīng)驗，成為中國共產(chǎn)黨百年來持續(xù)推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革可資借鑒的重要理論資源。

（二）汲取中國古代監(jiān)察制度歷史智慧的集中體現(xiàn)

當代中國是歷史中國的延續(xù)和發(fā)展，“歷史是最好的教科書”。中共中央黨史研究室：《歷史是最好的教科書——學習習近平同志關(guān)于黨的歷史的重要論述》，中共黨史出版社2014年版，第1頁。中國古代監(jiān)察制度歷經(jīng)數(shù)千年發(fā)展，在鞏固國家政權(quán)、加強權(quán)力監(jiān)督效能等方面，積淀了豐富的歷史經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨人始終堅持寬廣深邃的大歷史觀，深刻認識歷史規(guī)律，準確把握歷史大勢，不斷從歷史中汲取智慧和力量。中國歷史研究院：《以大歷史觀把握歷史發(fā)展規(guī)律和大勢》，《人民日報》，2021年4月27日第9版。中國古代監(jiān)察制度蘊含著極其豐富的歷史和政治智慧，探究其對中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的現(xiàn)實啟示具有重要的理論和實踐意義。秦漢時期，由于封建監(jiān)察制度尚處于創(chuàng)建和形成過程中，監(jiān)察機構(gòu)并不獨立，在隸屬關(guān)系上受到丞相統(tǒng)制。東漢御史臺的建立，標志我國古代專門監(jiān)察機構(gòu)的確立。自魏晉始，御史臺脫離少府而成為完全獨立的監(jiān)察機構(gòu)。唐代則建立了獨立而健全的中央監(jiān)察機構(gòu)。元代的御史臺與中書省、樞密院三權(quán)分制，三者地位并重，彰顯了御史臺在皇權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的獨立地位。明代的都察院作為全國最高監(jiān)察機關(guān)直接對皇帝負責，地方設(shè)立的按察司直接受制于都察院，有相對的獨立性。清代的監(jiān)察機構(gòu)無論在地位上還是在職權(quán)上，都超過了前代，并且地方的監(jiān)察機構(gòu)亦是獨立的，垂直于中央領(lǐng)導(dǎo)。張國安：《論中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒》，《法學評論》，2009年第2期?？梢?，在中國歷史上國家監(jiān)察制度的成熟時期，基本上都是實行獨立、垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，即確保其在皇權(quán)統(tǒng)治下?lián)碛邢鄬Κ毩⒌匚坏耐瑫r，注重加強上級對下級的垂直管理，并為監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員賦予較為充分的自主權(quán)，使之能夠相對獨立地行使監(jiān)察權(quán)，為有效提升國家監(jiān)察實效提供較為堅實的制度保障。當然，中國古代監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制本身存在固有的天然缺陷。在封建君主專制制度下，古代監(jiān)察機構(gòu)由皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)控制，皇帝擁有最高的監(jiān)察權(quán)且皇權(quán)不受監(jiān)督，皇權(quán)的強弱、皇帝的喜好在很大程度上直接決定了監(jiān)察機構(gòu)的存廢，監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的人治色彩非常濃厚。中國共產(chǎn)黨建黨百年來，在充分汲取古代監(jiān)察制度歷史正反經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷強化上下級紀檢監(jiān)察機構(gòu)之間的制度化聯(lián)系，切實加強上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)對下級的直接領(lǐng)導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，有效保障各級紀檢監(jiān)察機關(guān)履職的獨立性與權(quán)威性，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)和體制機制保障，是對中國古代監(jiān)察制度歷史智慧的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。

（三）堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨長期執(zhí)政的客觀需要

堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨的長期有效執(zhí)政，需要執(zhí)政黨強大的政黨能力作為有力支撐。持續(xù)推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，提升黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀效能，是加強黨的建設(shè)、確保黨自身堅強有力的題中應(yīng)有之義。首先，黨在不同歷史時期進行的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，都是以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為根本目標，也是在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下不斷探索和發(fā)展的。無論是1927年建立的各級紀委與同級黨委平行的領(lǐng)導(dǎo)體制，1945年建立的黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制，還是1982年建立并逐步發(fā)展延續(xù)至今的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，都是黨根據(jù)自身建設(shè)和發(fā)展的實際需要，為更好地配合完成中心工作和重點任務(wù)而探索出的有利于加強黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和維護黨的團結(jié)一致的領(lǐng)導(dǎo)體制?；厮蔹h的百年發(fā)展史，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的每一次重大改革都在不同程度上提升了紀檢監(jiān)察工作的效能，使得黨的肌體更加健康，黨的先進性和純潔性建設(shè)的政治基礎(chǔ)更為穩(wěn)固，執(zhí)政黨能力得到穩(wěn)步提升，這些成就的取得有利于進一步堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革為提高黨的長期執(zhí)政能力提供堅強保障。堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)需要不斷深化紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，尤其需要從嚴從實推進雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的程序化制度化。紀檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下垂直領(lǐng)導(dǎo)的不斷強化，能夠進一步提升紀檢監(jiān)察工作的獨立性和權(quán)威性，從而更好地推進反腐敗工作和推動從嚴管黨治黨實踐向縱深發(fā)展，進而夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和提高黨的長期執(zhí)政本領(lǐng)。最后，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革為黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)自我凈化探索有效路徑。堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨的長期有效執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)就是對權(quán)力的有效監(jiān)督。要破解這一難題，就必須探索出一條無產(chǎn)階級政黨持續(xù)實現(xiàn)自我凈化的有效路徑。黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。習近平：《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日第1版。堅持和完善中國特色的黨和國家監(jiān)督體系，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就在于不斷深化紀檢監(jiān)察體制改革，尤其是推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革。推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，不斷加強上級紀監(jiān)委對下級紀監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，著力推進紀檢監(jiān)察機構(gòu)派駐領(lǐng)導(dǎo)體制和巡視制度改革，推動派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督向基層延伸拓展，不斷增強黨內(nèi)監(jiān)督的力度和實效，進而為堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨的長期執(zhí)政提供有利條件。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，切實做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，強化對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，既是無產(chǎn)階級政黨本質(zhì)屬性的集中體現(xiàn)，也是百年大黨能夠不斷發(fā)展壯大且永葆青春活力的重要保障。中國共產(chǎn)黨推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革必須始終堅持馬克思主義關(guān)于無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的核心要義，同時以史為鑒，有效汲取中國古代監(jiān)察制度所蘊含的歷史和政治智慧，更要立足當下，聚焦紀檢監(jiān)察領(lǐng)域存在的突出問題，不斷完善黨和國家監(jiān)督體系，著力提升從嚴管黨治黨的質(zhì)量和水平。

二、中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的百年歷程

領(lǐng)導(dǎo)體制改革是紀檢監(jiān)察體制改革的核心環(huán)節(jié)，有效推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革是中國共產(chǎn)黨堅持不懈推進從嚴治黨和反腐敗斗爭的基本方針和重要方略。在黨的歷史上，隨著黨風廉政建設(shè)、反腐敗斗爭以及管黨治黨方略等方面理論認識的不斷深化，以及黨在不同時期面臨的外部環(huán)境、中心工作和歷史任務(wù)的差異，中國共產(chǎn)黨以堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本遵循，先后對紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制進行了數(shù)次重大改革。改革的焦點在于明晰和理順黨委與紀委（監(jiān)委）之間的關(guān)系，改革的方向在于逐步強化上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀檢監(jiān)察機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，以期不斷提升紀檢監(jiān)察工作的獨立性和權(quán)威性。

（一）萌芽階段（1921-1926年）：中央執(zhí)行委員會直接監(jiān)督、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

在極其嚴酷的革命斗爭環(huán)境下，中國共產(chǎn)黨一經(jīng)建立，就建立起相對嚴密的組織體系，并以嚴格的紀律保障黨的生存和發(fā)展。從1921年中共一大到1926年中共四大之間，中國共產(chǎn)黨的黨章均對紀律檢查工作有明確規(guī)定。這一時期雖然黨內(nèi)還沒有成立專門的紀律檢查機關(guān)，但是新生的中國共產(chǎn)黨已經(jīng)開始根據(jù)馬克思主義經(jīng)典學說，積極探索紀律檢查工作的基本規(guī)律，為后期確立黨的紀檢監(jiān)察制度體系奠定了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。1921年7月中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》規(guī)定由中央和地方的執(zhí)行委員會來直接履行黨內(nèi)監(jiān)督職能。比如，第十條規(guī)定：“工人、農(nóng)民、士兵和學生等地方組織的人數(shù)很多時，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受當?shù)貓?zhí)行委員會最嚴格的監(jiān)督。”第十二條規(guī)定：“地方執(zhí)行委員會的財政、活動和政策，必須受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督?！边@表明黨在成立之初就有了加強紀檢監(jiān)察工作的思想萌芽。1922年7月中共二大通過了黨的第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，第一次明確黨的全國代表大會及由此產(chǎn)生的中央執(zhí)行委員會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，并且規(guī)定“凡有關(guān)系全國之重大政治問題發(fā)生，中央執(zhí)行委員會未發(fā)表意見時，區(qū)或地方執(zhí)行委員會，均不得單獨發(fā)表意見”，這些規(guī)定有利于加強中央執(zhí)行委員會對區(qū)或地方執(zhí)行委員會權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，進而維護黨的團結(jié)和統(tǒng)一。此后，1923年黨的三大和1925年黨的四大黨章關(guān)于以上內(nèi)容沒有進行修改。在這一時期，黨的紀律檢查工作由中央執(zhí)行委員會直接負責和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了黨成立之初就將紀律檢查工作擺在突出位置。直接監(jiān)督和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制適應(yīng)了黨在幼年時期所面臨的極度殘酷的外部環(huán)境，這是黨基于客觀實際所采取的有助于自身生存與發(fā)展的過渡性制度安排。但是隨著黨的快速發(fā)展，黨的紀律檢查工作越來越需要設(shè)立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)。

（二）探索階段（1927-1944年）：與同級黨委平行的領(lǐng)導(dǎo)體制

1927年5月，中共五大選舉產(chǎn)生的中央監(jiān)察委員會，是黨的歷史上首次設(shè)立的專門紀檢監(jiān)察機關(guān)。這一時期中國共產(chǎn)黨在結(jié)合革命斗爭形勢和黨的自身發(fā)展實際需要的基礎(chǔ)上，大量借鑒了列寧的無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的理論和實踐經(jīng)驗，對紀檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制、機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成以及具體工作從黨章的高度作出了系統(tǒng)性和規(guī)范性的闡釋和規(guī)定，為各級監(jiān)察委員會加強對同級黨委的監(jiān)督提供了組織和制度保證。1927年6月，黨的五大通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》對“監(jiān)察委員會”進行了詳細規(guī)定。就產(chǎn)生方式而言，監(jiān)察委員會同黨的委員會一樣由對應(yīng)的黨代表大會選舉產(chǎn)生。不同于黨委下設(shè)的其他職能部門，監(jiān)察委員會更接近于一個與同級黨委平行設(shè)置的機構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)體制而言，明確規(guī)定各級黨委受同級監(jiān)委監(jiān)督。中央監(jiān)委作出的決議，需要得到中央的同意才能生效;當二者意見無法統(tǒng)一時，需交由二者組成的聯(lián)席會議通過表決作出決定，如若仍不能達成決議，就交由全國代表大會解決中央檔案館：《中共中央文件選集》（第3冊），中共中央黨校出版社1989年版，第151頁。。較早地從決策程序上對黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)委的監(jiān)督權(quán)的相互關(guān)系進行了清晰界定，有利于加強各級監(jiān)委對同級黨委的監(jiān)督。黨的五大以后，隨著革命戰(zhàn)爭形勢的發(fā)展，1928年和1933年先后設(shè)立“中央審查委員會”和“中央黨務(wù)委員會”作為黨的紀檢監(jiān)察機構(gòu)。1938年黨的六屆六中全會，將黨的紀檢監(jiān)察機關(guān)重新統(tǒng)一為“監(jiān)察委員會”，但與五大規(guī)定有所不同的是，這時的監(jiān)察委員會不再是與同級黨委平行的機構(gòu)，更多地是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)督工作。這一時期因革命斗爭的需要，中央起初在設(shè)計紀檢監(jiān)察制度時，在維護黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上特別注重發(fā)揮民主，五大黨章中關(guān)于監(jiān)察委員會的規(guī)定就充分體現(xiàn)了民主集中制原則。雖然這一時期各級監(jiān)察委員會并未履行獨立而權(quán)威的監(jiān)督職能，但有關(guān)紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的制度規(guī)定依舊閃爍著民主和集中相結(jié)合、權(quán)力有效監(jiān)督和制約的思想光輝，為以后獨立探索黨的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革道路積累了豐富的政治智慧和實踐經(jīng)驗。

（三）奠基階段（1945-1981年）：黨委領(lǐng)導(dǎo)體制

黨的七大將毛澤東思想確定為黨的指導(dǎo)思想，開啟了中國共產(chǎn)黨獨立自主探索紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的新征程。七大制定的黨章有關(guān)監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定包括：黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監(jiān)察委員會及各地方黨的監(jiān)察委員會;中央監(jiān)察委員會，由中央全體會議選舉之。各地方黨的監(jiān)察委員會，由各地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之;黨的各級監(jiān)察委員會，在各級黨的委員會指導(dǎo)下進行工作。《中國共產(chǎn)黨章程匯編（一大——十八大）》， 中共中央黨校出版社2013年版，第54-55頁。這些規(guī)定正式明確了黨的監(jiān)察委員會由同級黨委產(chǎn)生，并受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的單一領(lǐng)導(dǎo)體制。但是，黨的七大并沒有成立黨的監(jiān)察委員會，黨的紀檢監(jiān)察工作仍由各級黨委組織部門負責，而黨的七大所設(shè)想的紀律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制在新中國成立后得到了落實和發(fā)展。

針對新中國成立初期黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚主義、命令主義、貪污腐敗等不良作風，毛澤東尖銳指出：“無論任何人，犯了錯誤都要檢討，都要受黨的監(jiān)督，受各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這是完成黨的任務(wù)的主要條件”。中央文獻出版社：《毛澤東著作專題摘編》（下），中央文獻出版社2003年版，第2163頁。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，為新中國有效開展紀律監(jiān)察工作奠定了組織基礎(chǔ)和制度保障。1950年2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于各級黨的紀律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的指示》，規(guī)定紀委是各級黨委的工作部門之一，紀委直接在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時規(guī)定上級紀委在業(yè)務(wù)上對下級紀委有指導(dǎo)作用，進一步明晰了黨委和紀委之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。1956年黨的八大通過的黨章基本沿襲了黨的七大關(guān)于監(jiān)察委員會產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定。有所不同的是，黨章明確規(guī)定上級監(jiān)察委員會有權(quán)檢查下級監(jiān)察委員會的工作，并且有權(quán)批準和改變下級監(jiān)察委員會對于案件所作的決定，一定程度上強化了上級監(jiān)委對下級監(jiān)委的指導(dǎo)。1957年后，由于反右派斗爭擴大化以及“文革”的錯誤影響，黨的九大和十大黨章均取消了“黨的監(jiān)察機關(guān)”內(nèi)容，黨的紀檢監(jiān)察工作幾乎處于停擺狀態(tài)。1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了改革開放后第一屆中央紀律委員會，明確規(guī)定各級紀委由同級黨委選舉產(chǎn)生，并在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，實際上仍是將紀委作為黨委的一個機構(gòu)進行定位。在這一階段，黨為克服黨委領(lǐng)導(dǎo)體制存在的監(jiān)督乏力等弊端，也積極開展了加強上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的探索實踐，比如，1962年《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》規(guī)定地方各級監(jiān)委因工作需要可以越過同級黨委，直接向上級黨委或監(jiān)委直至中央反映情況的權(quán)限中央檔案館：《中共中央文件選集》（第41冊），人民出版社2013年版，第53頁。，有利于保障監(jiān)察機關(guān)有效履行職責。雖然這并未改變黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的實質(zhì)，但還是為后來確立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

（四）創(chuàng)新發(fā)展階段（1982-2011年）：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人在結(jié)合正反經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，針對改革開放初期黨內(nèi)存在的權(quán)力過分集中問題，指出“我們要堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，當然也要有監(jiān)督，有制約”《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第256頁。，為新時期紀檢監(jiān)察機構(gòu)進行領(lǐng)導(dǎo)體制改革指明了方向。這一時期黨中央對原有的紀檢監(jiān)察黨委領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革，明確了中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制并逐步發(fā)展延續(xù)至今。1982年黨的十二大通過黨章把紀檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制正式確定下來，是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的重要變革。從產(chǎn)生方式而言，黨章明確提出由黨的各級代表大會選舉產(chǎn)生同級紀委，改變了由同級黨委選舉產(chǎn)生的規(guī)定。中共中央文獻研究室：《十二大以來重要文獻選編》（上），人民出版社1986年版，第48頁。紀委的政治地位得到了提升，維護黨紀更加具有權(quán)威性。從領(lǐng)導(dǎo)體制上而言，紀檢機關(guān)“在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”，刪除了“以同級黨委為主”的規(guī)定。更為關(guān)鍵的是，黨章賦予了紀委越級申訴權(quán)，這一創(chuàng)新舉措有利于紀委對同級黨委進行有效監(jiān)督。同時，該時期紀委書記的政治地位、產(chǎn)生方式等方面的變化成為紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要風向標。十二大黨章規(guī)定：“中央紀委的第一書記須由中央政治局常委擔任?！薄妒笠詠碇匾墨I選編》（上），人民出版社1986版，第87頁。就調(diào)整省紀委書記的規(guī)格而言，1982年10月中共中央印發(fā)《關(guān)于省級領(lǐng)導(dǎo)班子配備的幾點原則意見的通知》，規(guī)定把省紀委列為省一級班子之一，排在黨委、政府之后，人大、政協(xié)之前，并且注明紀委書記“不一定由黨委書記或副書記兼任”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨風廉政建設(shè)文獻選編》（第8卷），中國方正出版社2001年版，第103頁。1983年3月，中共中央紀委規(guī)定：“各級紀委的書記一般應(yīng)由同級黨委常委擔任”。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978—1996），法律出版社1996年版，第574頁。通過采取提升紀委書記層級與規(guī)格的系列舉措，有利于增強紀檢監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性，促進監(jiān)督關(guān)口前移，確保紀檢監(jiān)察工作的獨立性。

這一時期黨的紀檢監(jiān)察派駐制度逐步確立和發(fā)展，同樣也是采用雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。大致經(jīng)歷了從雙重領(lǐng)導(dǎo)以同級黨委為主到雙重領(lǐng)導(dǎo)以上級領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制的演變。1991年，《關(guān)于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規(guī)定（試行）》明確指出各級派駐紀檢組與駐在部門黨組（黨委）同時受中央紀委和駐在部門黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以駐在部門黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)為主，嚴重制約了派駐機構(gòu)監(jiān)督作用的獨立性。2000年，《關(guān)于加強中共中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢、監(jiān)察機構(gòu)管理的意見》明確指出派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)在同時接受中央紀委、監(jiān)察部和駐在部門黨組（黨委）雙重領(lǐng)導(dǎo)的前提下，強調(diào)以中央紀委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主，并且在以上級為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，開始探索各級紀委對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的試點工作實踐。2004年，派駐統(tǒng)一管理改革進一步開展，在領(lǐng)導(dǎo)體制上明確規(guī)定由中央紀委監(jiān)察部對派駐機構(gòu)實施直接領(lǐng)導(dǎo)，不再由其與駐在部門一起實施雙重領(lǐng)導(dǎo)，極大提升了派駐機構(gòu)的相對獨立性。2004年和2005年，中央紀委、監(jiān)察部先后實現(xiàn)對36家雙派駐機構(gòu)、20家單派駐機構(gòu)派駐統(tǒng)一管理。姜潔：《黨內(nèi)監(jiān)督不留空白》，《人民日報》，2014年12月12日第4版。此后，頒布的《關(guān)于派駐紀檢組履行監(jiān)督職責的意見》《派駐機構(gòu)工作匯報暫行辦法》《中央紀委監(jiān)察部向派駐機構(gòu)通報情況暫行辦法》等一系列制度性文件，為派駐機構(gòu)獨立開展工作，對駐在部門進行有效監(jiān)督提供了堅實的制度保證。當然，這一時期雙重領(lǐng)導(dǎo)體制涉及的制度平衡是不穩(wěn)定的劉金程：《中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望》，《河南社會科學》，2011年第5期。，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下紀檢監(jiān)察工作的實際領(lǐng)導(dǎo)以同級黨委為主，上級紀委更多的還是業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)。紀檢監(jiān)察工作仍然面臨著同體監(jiān)督、監(jiān)督困難等問題。盡管這一時期有關(guān)縱向垂直管理的探索實踐有所加強，尤其是派駐制度逐步走向規(guī)范化和制度化，但紀檢監(jiān)察的具體工作仍然受到諸多掣肘，監(jiān)督的獨立性還需進一步提升。

（五）全面深化階段（2012年以來）：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下上級領(lǐng)導(dǎo)為主的改革趨勢明顯

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，不斷深化紀檢監(jiān)察體制改革。這一時期，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革表現(xiàn)為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下上級領(lǐng)導(dǎo)改革力度持續(xù)增強，推動紀檢監(jiān)察工作向基層延伸全面覆蓋，著力提升全面從嚴治黨的質(zhì)量和水平。2013年10月，黨的十八屆三中全會對紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革，明確規(guī)定查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第532頁。改變了以往同級黨委在決策議程以及提名考察權(quán)等方面的掣肘，有助于強化上下級紀委之間聯(lián)系，有效促使下級紀委更加積極主動履責，大大提升了紀檢監(jiān)察工作的獨立性和有效性。2017年10月，十九大黨章則在此基礎(chǔ)上進一步強化了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中以上級領(lǐng)導(dǎo)為主的重要性。針對同級黨委常委可能存在的違犯黨紀的行為，各級紀委可繞過同級黨委，直接向上級紀委報告，并由上級紀委進行初核，需要立案審查的話，由上級紀委報其同級黨委批準?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版，第58頁。這一關(guān)鍵性舉措直接跳過同級黨委這個環(huán)節(jié)，一定程度上確保了各級紀委對同級黨委特別是常務(wù)委員進行有效監(jiān)督。此外，這一時期中央通過直接下派省級紀委書記、異地互調(diào)的方式任命省級紀委書記的幅度明顯增強。以黨的十九大召開之前的換屆工作為例，2016年12月至2017年6月，在進行換屆的31個省級黨委中，由中央直接下派或異地遷任的省級紀委書記有24人。其中，來自中央機關(guān)的外省調(diào)入干部有13人，來自異地的交流干部有11人。具體數(shù)據(jù)來源于人民網(wǎng)的地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫，由作者對獲取的31個省級紀委書記的名單及其簡歷信息進行統(tǒng)計分析所得。中央掌握省級紀委書記的提名權(quán)，有利于省級紀委書記抵擋住同級黨委影響，真正對中央負責，從而確保其監(jiān)督權(quán)的有效實施。

針對深化推進派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理改革，黨的十八屆三中全會提出“全覆蓋”派駐、“雙統(tǒng)一”改革（即統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理）。派駐機構(gòu)由派出機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，這意味著派駐機構(gòu)不再受駐在部門黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)，由中共中央紀委直接領(lǐng)導(dǎo)。并且在統(tǒng)一管理改革后，中共中央紀委可初步實現(xiàn)對派駐機構(gòu)干部的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在人員選拔、考察、任免到日常工作的考核、獎勵等方面，強化了上級領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)范管理，減少了駐在部門黨組（黨委）的掣肘，切實保障了派駐機構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。2019年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)共處置問題線索27.5萬件，談話函詢8.3萬人次，初步核實21萬人次，立案6.6萬件，處分5.9萬人趙樂際：《堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系 為全面建成小康社會提供堅強保障》，《中國紀檢監(jiān)察》，2020年第5期。，派駐監(jiān)督效果明顯。此外，黨的十八大以來，先后頒布了《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等一系列黨內(nèi)制度法規(guī)，為派駐領(lǐng)導(dǎo)體制改革提供了堅實的制度保證。與以往雙重領(lǐng)導(dǎo)體制相比，十八大以來深入推進雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化程序化制度化，賦予上級紀委在腐敗案件查辦督辦、紀檢監(jiān)察機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提名考察方面的更大權(quán)限，進一步提高了各級紀監(jiān)委的權(quán)威性和專業(yè)性，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督范圍的全覆蓋，并有利于加強對同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。同時，推動派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制改革，直接領(lǐng)導(dǎo)的成分進一步加強，給紀檢監(jiān)察工作創(chuàng)造了更大的獨立空間，一定意義上保證了監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的分離，克服了“同體監(jiān)督”的弊端，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革成效顯著。

整體而言，從加強對權(quán)力制約和監(jiān)督的角度出發(fā)，中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制大體經(jīng)歷了從黨委直接統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、與同級黨委平行的領(lǐng)導(dǎo)體制，到黨委領(lǐng)導(dǎo)體制、雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，再到雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下上級領(lǐng)導(dǎo)改革力度加強的歷史進程。紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的焦點始終在于明晰黨委紀委二者關(guān)系，避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者的“同體監(jiān)督”，其變遷的歷史脈絡(luò)印證了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督思想的不斷成熟與完善的歷史趨勢。

三、中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨持續(xù)推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，在推進反腐敗斗爭和從嚴管黨治黨實踐中取得了巨大成績。黨的紀律監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制要處理的是黨的紀律監(jiān)察機關(guān)“受誰領(lǐng)導(dǎo)”的問題，即各級紀律監(jiān)察機關(guān)與同級黨委、上級紀律監(jiān)察機關(guān)之間的關(guān)系。黨的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制在很大程度上決定黨的紀律監(jiān)察機關(guān)在黨內(nèi)的地位，進而影響黨的紀律監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)威和效力。向楊：《中國共產(chǎn)黨紀律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制的演變歷程、特征及啟示》，《社會主義研究》，2018年第5期。

（一）堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本政治原則

在中國特色的現(xiàn)代國家治理體系中，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月28日第1版。深化紀檢監(jiān)察體制改革，尤其是推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，必須牢牢抓住堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這個“綱”?；厮輾v史，中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制每一次的艱難變革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅決推進的，其改革的根本目的就在于更好地鞏固和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨成立之初，面對高壓殘酷的革命戰(zhàn)爭環(huán)境，紀檢監(jiān)察工作大體由黨委直接統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，對嚴重違反黨紀黨規(guī)的黨組織和黨員采取組織處理和紀律處分等強制性措施，確保了黨的肌體健康和組織純潔，有效維護了黨的團結(jié)統(tǒng)一，為黨的生存與發(fā)展提供了堅實的組織和紀律保障。新中國成立后，我們實行紀檢監(jiān)察工作的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，黨開始逐漸明確紀檢監(jiān)察工作的功能定位，紀檢監(jiān)察機構(gòu)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下承擔“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”“經(jīng)常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關(guān)于維護黨紀的決定”“對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進行監(jiān)督”等職責。并結(jié)合整風、整黨的方式對黨內(nèi)存在的貪污腐化、官僚主義、命令主義等問題進行嚴格執(zhí)紀監(jiān)督，這為黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義革命和建設(shè)營造了良好的政治秩序。改革開放以來，黨在結(jié)合過去正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上逐步確立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，將加強黨員黨性、黨風、黨紀教育列為紀檢監(jiān)察的重要任務(wù)，確立了懲治與預(yù)防相結(jié)合的反腐工作格局，重塑了黨的紀律權(quán)威，為黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了政治保障。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，積極推進黨和國家監(jiān)督體制改革。在2016年的黨的十八屆中央紀委六次全會上，習近平總書記把黨章規(guī)定的紀委三項主要任務(wù)和五項經(jīng)常性工作首次概括為“監(jiān)督執(zhí)紀問責”，十九大新修改的黨章正式把“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”這一關(guān)于紀委的職責定位高度凝練的概括載入黨章。同時，紀檢監(jiān)察體制改革強調(diào)以肩負“兩個維護”的根本政治任務(wù)為目標，把“兩個維護”落實到各級紀監(jiān)委的“監(jiān)督執(zhí)紀問責”等各項工作中，確保黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策貫徹落實，全面從嚴治黨不斷向縱深拓展和向基層延伸，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。百年來中國共產(chǎn)黨推進的紀檢監(jiān)察體制改革，始終把堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)作為改革的根本政治原則，毫不動搖堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革不斷深化，治理效能日益彰顯。

（二）加強上級紀檢監(jiān)察機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本方向

加強上級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是確保監(jiān)督獨立性和權(quán)威性的關(guān)鍵。百年來中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革始終將強化上級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)視為改革的基本方向，并以提升紀檢監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性為目標采取了一系列創(chuàng)新舉措，積累了寶貴經(jīng)驗。1962年以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人采取的各級監(jiān)委因工作需要可以越過同級黨委，直接向上級黨委或監(jiān)委直至中央反映情況的規(guī)定等，為后來加強紀檢監(jiān)察機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)改革積累了寶貴經(jīng)驗。以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人在推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的過程中，通過提升紀委書記的規(guī)格等方式，切實增強紀檢監(jiān)督工作的權(quán)威性和有效性。如明確中共中央紀律檢查委員會書記的行政級別，提高其政治地位。十二大黨章規(guī)定，中央紀委的第一書記須由中央政治局常委擔任。同時，提高省級紀委的政治地位和省級紀委書記的任職規(guī)格，把省級紀委明確為省級領(lǐng)導(dǎo)班子之一，明確各級紀委書記應(yīng)由同級黨委常委擔任。這一早期探索對提升紀委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)起到了“立竿見影”的效果，且延續(xù)至今。黨的十八大以前，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革有所突破，上級紀委逐漸掌握了對下級紀委在事權(quán)上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但各級紀委書記的提名和考察權(quán)仍歸同級黨委所有，監(jiān)督權(quán)仍存在諸多掣肘。黨的十九大黨章提出的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強調(diào)上級紀委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，明確規(guī)定各級紀委書記、副書記的提名、考察權(quán)以上級紀委會同組織部門為主，強化上級紀監(jiān)委對下級紀檢監(jiān)察機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的提名權(quán)。此外，這一時期中央通過“空降”省級紀委書記和異地交流方式任命省級紀委書記，對省級紀委書記提名的權(quán)重顯著增強，在人事安排方面進一步強化了上下級紀檢監(jiān)察機構(gòu)之間的聯(lián)系機制。因此，中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革始終將加強上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)作為改革的基本方向，有利于保障紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，更好地履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職能。

（三）健全派駐領(lǐng)導(dǎo)體制是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要抓手

派駐監(jiān)督一直都是我們黨破解“上級監(jiān)督遠、同級監(jiān)督軟、下級監(jiān)督難”這一難題的重要抓手。派駐領(lǐng)導(dǎo)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其發(fā)展過程呈現(xiàn)出兩個顯著特征：一是派駐領(lǐng)導(dǎo)體制實現(xiàn)了由雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主向以上級領(lǐng)導(dǎo)為主的轉(zhuǎn)變。從確立之初規(guī)定的上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對于派駐機構(gòu)只有業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，再到十八大以來加強上級紀委監(jiān)委對派駐機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一管理，一定意義上保證了監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的分離，克服了“同體監(jiān)督”的弊端，有利于派駐紀檢組有效地行使監(jiān)督檢查職責;二是派駐領(lǐng)導(dǎo)方式實現(xiàn)了由“一對一”派駐、“一對多”分片派駐再到全面派駐、綜合派駐轉(zhuǎn)變。綜合派駐堅持問題導(dǎo)向，通過內(nèi)部挖掘、整合機構(gòu)等方式推動紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)發(fā)展，有利于實現(xiàn)派駐監(jiān)督的全面覆蓋，積極推動黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，促進紀檢監(jiān)察機關(guān)落實全面從嚴治黨監(jiān)督責任?？梢?，派駐領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史演變，呈現(xiàn)出的是“派駐機構(gòu)地位作用日益突出，有效性和權(quán)威性日益增強”的發(fā)展過程。新時代派駐監(jiān)督的“探頭”作用持續(xù)彰顯，垂直管理程度進一步增強，推動紀檢監(jiān)察工作向基層縱深發(fā)展，還需進一步探索以派駐形式強化對國有企事業(yè)單位監(jiān)督，深化垂直管理單位和部分以上級管理為主單位紀檢監(jiān)察體制改革試點工作，不斷增強派駐監(jiān)督全覆蓋的力度和實效?？傊?，持續(xù)推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革需要在堅持雙重領(lǐng)導(dǎo)體制前提下，將派駐監(jiān)督統(tǒng)一放置于黨和國家監(jiān)督體系中，推動紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、協(xié)同協(xié)調(diào)，不斷增強監(jiān)督實效。

（四）扎實推進紀檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本保證

制度建設(shè)是黨的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基礎(chǔ)和保證。深化體制改革和加強法規(guī)制度保障有機結(jié)合，彰顯了紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的制度邏輯。自中國共產(chǎn)黨成立以來，我們始終堅持用制度管黨治黨，黨章成為紀檢監(jiān)察工作的總規(guī)矩和根本標準。中共七大黨章明確規(guī)定“黨的各級監(jiān)察委員會在同級黨的委員會指導(dǎo)下進行工作”，為確立紀檢監(jiān)察黨委領(lǐng)導(dǎo)體制奠定了基本的制度框架。新中國成立后，1950年2月發(fā)布的《關(guān)于各級黨的紀律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的指示》、1962年9月發(fā)布的《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，為新中國明確黨委和紀委之間的隸屬關(guān)系、短暫嘗試建立監(jiān)察組派駐模式等方面提供了制度保障。改革開放以來，1979年1月中共中央紀委全會通過的《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》、1980年2月發(fā)布的《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)以下各級黨委紀委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請示報告》等，首次確立了紀檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的十五大到十八大召開以前，圍繞雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的派駐監(jiān)督工作，中共中央于2000年發(fā)布的《關(guān)于加強中共中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢、監(jiān)察機構(gòu)管理的意見》、2006年發(fā)布的《關(guān)于派駐紀檢組履行監(jiān)督職責的意見》等，對派駐領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容進行了詳細的制度規(guī)定，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期推進雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革奠定了較為完整的制度體系，并有效增強了制度建設(shè)的針對性和可操作性。黨的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的鮮活實踐深刻表明：持續(xù)深化紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，根本上靠黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律的有效銜接和良性互動，靠不斷增強紀檢監(jiān)察制度的權(quán)威性和執(zhí)行力。中國共產(chǎn)黨高度重視扎牢制度籠子，不斷健全紀檢監(jiān)察法規(guī)制度體系，制訂和實施《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨委（黨組）落實從嚴治黨主體責任規(guī)定》等，持續(xù)創(chuàng)新紀檢監(jiān)察體制機制，強化上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進紀檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，持續(xù)提升了紀檢監(jiān)察工作的權(quán)威性、協(xié)同性、有效性。

總體而言，無論是建黨初期確定的與同級黨委平行的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，還是新中國成立后明確的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，以及黨的十二大首次確立并發(fā)展至今的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革始終把堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)作為改革的根本政治原則，把加強上級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作為改革的基本方向，并在此基礎(chǔ)上不斷強化派駐領(lǐng)導(dǎo)體制的改革力度，扎實推進紀檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)。

四、結(jié) 論

紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制作為紀檢監(jiān)察體制的核心環(huán)節(jié)，影響著紀檢監(jiān)察工作的職能定位、機構(gòu)設(shè)置、運行模式等，從根本上決定了紀檢監(jiān)察機關(guān)在黨和國家的各項活動中的地位。中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革始終立足于堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實需要，在深刻把握無產(chǎn)階級政黨權(quán)力監(jiān)督和制約精神的基礎(chǔ)上，積極汲取中國古代監(jiān)察制度的歷史智慧。中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的發(fā)展歷程表明，隨著黨在不同歷史階段所面臨的中心工作和重點任務(wù)不同，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制需要與時俱進地進行適應(yīng)性調(diào)整，積極推進紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革是加強黨的建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。新中國成立后實行的紀檢監(jiān)察黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，更多呈現(xiàn)的是馬克思主義執(zhí)政黨的政治性和權(quán)威性。黨的十二大確立并發(fā)展延續(xù)至今的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在凸顯執(zhí)政黨政治性和權(quán)威性的同時，更加強調(diào)紀檢監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性，表現(xiàn)為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)趨勢的持續(xù)加強。在紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的變與不變之間，其根本方向和重要政治原則都在于始終堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，并以鞏固黨的長期執(zhí)政地位和加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)為根本取向。在中國特色社會主義新時代，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革需要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)深入推進雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化和制度化，不斷加強上級紀監(jiān)委對下級紀監(jiān)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，提升紀檢監(jiān)察工作的權(quán)威性和專業(yè)性，不斷完善黨和國家監(jiān)督體系，在持續(xù)提升管黨治黨質(zhì)量的基礎(chǔ)上鑄造百年大黨新的歷史輝煌。

（責任編輯：張 震）