政府治理數(shù)字化轉型的類型學分析

[摘 要]政府治理數(shù)字化轉型是順應數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會發(fā)展潮流的關鍵舉措。根據(jù)“技術-組織-職能”的分析框架，政府數(shù)字化轉型的路徑主要有全面發(fā)展型、技術賦能型和改革引領型三種。全面發(fā)展型主要是在技術應用、組織改革和職能實現(xiàn)三個面向發(fā)力，實現(xiàn)高水平的治理數(shù)字化轉型。技術賦能型表現(xiàn)為新型信息技術深度賦能政府治理，推動數(shù)字化政務服務提質增效。改革引領型體現(xiàn)為政府深入推進機構改革，將信息技術工具引入治理過程，提升治理的數(shù)字化水平。加快推進政府數(shù)字化轉型，需要推動新型信息技術與組織變革的深度融合，著力提升政務服務的數(shù)字化智能化水平。

[關鍵詞]技術賦能;數(shù)字化轉型;政務服務;機構改革;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D63.7 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）04-0086-10

黨的十九屆五中全會明確提出，建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設，為我國數(shù)字治理的實踐和應用指明了方向。數(shù)字政府能力建設關系到治理過程的各個環(huán)節(jié)，是一項系統(tǒng)性工程。政府治理數(shù)字化轉型是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字政府是三位一體的關系，這種三元互動的方式構成了新時代中國發(fā)展的數(shù)字治理場景。復雜的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)，以及數(shù)字社會的新形式，要求政府治理進行數(shù)字化轉型?；跀?shù)字治理理論，本文提出“技術-組織-職能”的分析框架，從信息技術應用、組織機構改革和政務職能實現(xiàn)三個維度，探討政府治理數(shù)字化轉型的實現(xiàn)方式。研究發(fā)現(xiàn)，政府治理數(shù)字化轉型主要存在三種實現(xiàn)方式：全面發(fā)展型、技術賦能型和改革引領型。進一步推進政府治理的數(shù)字化轉型，需要在新型信息工具應用、政府組織機構改革及政務服務職能數(shù)字化實現(xiàn)三個維度持續(xù)發(fā)力。

一、研究綜述與分析框架

如何實現(xiàn)政府治理的數(shù)字化轉型是一個重要的研究問題，現(xiàn)有研究主要從技術應用和組織變革兩個視角展開，指出政府治理數(shù)字化轉型的影響因素。在現(xiàn)有研究的基礎上，本文提出了“技術-組織-職能”的分析框架，從三個不同的面向探討政府數(shù)字化轉型的實現(xiàn)路徑。

（一）政府數(shù)字化轉型的實現(xiàn)方式

技術應用視角的相關研究認為政府數(shù)字化轉型主要依靠新型信息技術的應用，聚焦技術的應用能否有助于實現(xiàn)特定的治理目標。

有研究指出，技術應用成本和應用風險是影響政府技術采納的兩個重要變量[1]，如果技術應用帶來的收益遠遠大于技術應用風險和成本，則政府治理過程中的新技術采納將會加速進行[2]。此外，技術是否與組織目標相匹配，也是影響信息技術進入政府治理過程的重要因素[3]。

技術人才和管理經(jīng)驗的技術性問題是我國政府信息化建設的主要掣肘。隨著大數(shù)據(jù)和算法技術的不斷成熟，

應用信息技術服務社會治理得到越來越多的重視。信息技術在賦能政府治理的同時可能帶來一定的負面影響。比如，少數(shù)職能部門以技術治理的名義逃避責任，產(chǎn)生數(shù)字官僚主義，在政企互動的過程中產(chǎn)生諸多額外的行政負擔[4]。

在企業(yè)投資項目審批的過程中，信息技術在提高審批效率的同時，也產(chǎn)生了隱私泄露風險及系統(tǒng)開發(fā)成本過高等問題[5]。實際上，由于技術應用來帶的負擔，已經(jīng)成為推動數(shù)據(jù)開放的重要阻礙因素[6]。

組織變革視角的研究認為，政府數(shù)字化轉型的根本途徑在于政府組織機構的深入改革，信息技術僅僅是一個次要的影響因素。組織因素包括組織規(guī)模、組織架構及組織制度和資源等方面的內(nèi)容[7]。

科層制的組織架構方式仍然是目前政府部門內(nèi)的主要特征[8]，新型技術工具能否實現(xiàn)治理賦能，關鍵在于組織機構能否做出相應的變革[9]。

政府組織是主要的行為主體，政府組織的規(guī)模和形式，以及財政資源能力是兩個重要的因素。政務服務中心的水平是政府組織能力的重要方面，可以從政務中心進駐事項數(shù)量、開設窗口數(shù)量及進駐部門數(shù)量等維度衡量政務組織能力[10]。

政務服務的質量和水平與組織機構效能息息相關[11]，公民和企業(yè)對于政務服務的評價，在一定程度上能夠倒逼政府進行組織機構改革以提高服務質量[12]。

此外，財政資源能力是影響組織行為的重要變量。財政資源能夠為技術創(chuàng)新和新技術采納提供組織緩沖地帶，一定程度上可以降低新興技術帶來的組織風險。就我國的地方治理情境而言，地方政府的財政能力影響著公共政策的執(zhí)行。

因此，有必要對組織層面的財政資源狀況進行重點關注[13]。

通過對健康碼應用案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，財政資源的投入在健康碼程序開發(fā)初期起到了十分關鍵的作用[14]。政府部門向大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡平臺公司購買信息化服務，在一定程度上有利于組織機構改革深入推進[15]。

（二）本文的分析框架

建設數(shù)字中國是推進治理能力現(xiàn)代化的重要方面，其中數(shù)字政府是非常關鍵的組成部分。

一方面，政府是社會治理的主體，其組織結構對治理能力會產(chǎn)生重要的影響。另一方面，政府作為政務服務的提供者，技術應用水平會影響到治理能力。因此，探討政府治理數(shù)字化轉型，組織機構和信息技術是兩個核心變量。

政務職能是政府治理數(shù)字化轉型的第三個重要維度。數(shù)字政府能力包含治理能力、治理效果、組織機構和制度體系四個要素。其中治理能力主要考察政府依托數(shù)字政府平臺提供政務服務的能力和水平，包括政務平臺的管理、數(shù)據(jù)開放程度和安全程度、政務服務的便捷性及政務服務互動水平等。治理效果主要包括數(shù)字政府的事項覆蓋度、公民對于電子政務服務的滿意度、政府是否有效回應了公民訴求及公民在日常生活中使用數(shù)字化政務服務平臺的程度，具體包括是否開通了政務微信公眾號、政務抖音等多媒體平臺，公民對政務服務的主觀評分，在政務留言板的回復比例等細分指標。

運用大數(shù)據(jù)的方法和工具，利用數(shù)字化發(fā)展所造就的數(shù)字財富來推動進行發(fā)展。

政府治理的數(shù)字化轉型需要充分發(fā)揮數(shù)字政府的引領性和數(shù)字經(jīng)濟的驅動力，主要有技術、組織和職能三個層面的因素影響。基于此，本文提出了“技術-組織-職能”的分析框架（見圖1）。

第一，信息技術應用。技術要素聚焦于技術的應用能否有助于實現(xiàn)特定的治理目標，指的是新興技術本身的特性。比如，技術應用成本、技術應用風險、技術是否與組織目標相匹配等。隨著大數(shù)據(jù)和算法技術的不斷成熟，應用信息技術服務于社會治理得到越來越多的重視[16]。

實際上，企業(yè)數(shù)字化轉型過程中的經(jīng)驗值得政府充分借鑒和吸收[17]。

在政府治理數(shù)字化轉型的進程中，信息技術工具是一個不可或缺的關鍵變量。5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等新型技術工具已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字社會建設的核心要素，但其在政府治理當中的應用還有待進一步加強。政府治理過程中的“文山會?！爆F(xiàn)象，實際上可以通過信息技術工具深度賦能治理過程的方式得到解決。加快信息技術在政府治理過程的深度應用，是回應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展要求和建設數(shù)字社會的必要選擇。深入推進信息技術賦能政府治理過程，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

第二，政府機構改革。組織因素包括政府規(guī)模、部門架構及組織制度和資源等方面的內(nèi)容。政府部門和公共機構是數(shù)字治理的主體，對于治理的數(shù)字化轉型發(fā)揮著至關重要的作用。政府組織機構的規(guī)模、職能部門的架構、行政程序的調整及組織文化等因素會影響政府治理的數(shù)字化轉型過程[18]。

比如，“一站式”服務中心的建立速度就和政府機構合并的改革進行密切相關[19]。

黨的十八大以來，國務院重點推進了大部制建設，通過深入推進組織機構的調整，完善政府架構體制，合并同類政府機構，對于進一步推進政府治理數(shù)字化轉型產(chǎn)生了積極的影響。

第三，政務服務職能。職能因素主要指的是組織所處的外部條件，比如，社會需求、地理毗鄰及同級競爭等，其中市場主體和公眾的需求至關重要。市場需求也是環(huán)境層面的一個關鍵性因素。企業(yè)法人和公民自然人是政務服務的需求主體。從政務服務需求側的角度看，用戶訪問、信息咨詢、信息檢索、服務引導、咨詢問答及監(jiān)督評價等方面是影響政務服務職能實現(xiàn)的關鍵維度。在數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的情況下，需要政府有效回應市場主體需求，進而實現(xiàn)高效治理。

二、從信息化到數(shù)字化：我國數(shù)字政府建設的三重奏變

我國數(shù)字政府建設可以分為三個階段：信息化階段、電子政務建設階段和政府數(shù)字化轉型階段。由于全國各個地區(qū)發(fā)展的不均衡性，在數(shù)字政府建設的方法上，各地所處的階段也不完全一致。

（一）政府辦公系統(tǒng)信息化階段

1993年我國政府開始了辦公信息化工程，建設了著名的金卡工程、金橋工程和金關工程（簡稱“三金工程”）。金卡工程指的是貨幣電子化工程，首先是在政府內(nèi)部系統(tǒng)運行和使用，系統(tǒng)運行穩(wěn)定之后再向社會推廣開來。金橋工程指的是信息通訊基礎設施建設工作，包括政府辦公的OA系統(tǒng)、政府職能部門信息的數(shù)據(jù)化等方面。金關工程指的是國家海關的業(yè)務管理系統(tǒng)。改革開放后，傳統(tǒng)的海關業(yè)務管理系統(tǒng)已經(jīng)無法適應我國對外貿(mào)易發(fā)展的新形勢，因此國務院開始推動金關工程，旨在在海關系統(tǒng)實現(xiàn)業(yè)務辦理的信息化。

1999年全國開始普遍實行政府上網(wǎng)的工程，政府網(wǎng)站建設開始起步。早期政府網(wǎng)站建設主要是信息門戶，業(yè)務辦理的功能十分有限。

一些地方政府的網(wǎng)站建設流于形式，信息更新嚴重滯后，成為“僵尸網(wǎng)站”[20]，審批業(yè)務服務系統(tǒng)無人管理，用戶提交申請之后沒有工作人員處理，信息化服務流于形式[21]，這是信息化早期出現(xiàn)的比較嚴重的問題。

在接入國際互聯(lián)網(wǎng)的早期階段，我國開始在國務院的職能部門推進政府辦公系統(tǒng)信息化，完成了信息技術工具應用的“啟蒙”，這對于后期推動互聯(lián)網(wǎng)信息技術工具的應用具有十分深遠的意義。

（二）政務服務電子化階段

2002年中央頒發(fā)了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發(fā)〔2002〕17號），意味著我國電子政務建設的全面啟動。

“一站兩網(wǎng)四庫十二金”是政務服務電子化階段的標志性成果，有效推動了關鍵領域政務服務的電子化[22]。具體而言，“一站”指的是中央政府和地方各級政府的門戶網(wǎng)站。“兩網(wǎng)”指的是政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)，即在第一階段辦公內(nèi)網(wǎng)的基礎上，建立了面向社會公眾的政務服務外網(wǎng)。

“四庫”是政務服務電子化階段的公共數(shù)據(jù)來源，是整個政務服務電子化的基礎數(shù)據(jù)支撐。上述基礎數(shù)據(jù)庫在政府治理的數(shù)字化轉型過程中發(fā)揮著基礎性全局性的作用?！笆稹敝傅氖窃谑€重要領域的政務服務電子化系統(tǒng)，包括三類業(yè)務系統(tǒng)。一是提高政務辦公效率，加強公共收入和支出管理的電子系統(tǒng)，如金稅、金卡、金財?shù)?。二是提升公共服務質量和水平的電子化系統(tǒng)，如金水、金質、金農(nóng)、金寶和金盾等。三是加強宏觀經(jīng)濟管理，提高市場監(jiān)管能力和水平的系統(tǒng)，如金宏、金審等。

政務服務電子化通過信息技術賦能政務服務，提升了辦事效率和水平。這一階段的建設取得了十分明顯的成效，全國各個省份均建立起了政務服務網(wǎng)站和平臺，極大地便利了公民和企業(yè)。政務服務電子化離數(shù)字治理的目標還有一定距離，各地區(qū)之間和條塊部門之間的業(yè)務溝通不暢，信息孤島現(xiàn)象比較明顯。

（三）政府治理數(shù)字化轉型階段

黨的十八大以來，我國政府治理進入數(shù)字化轉型階段。建設數(shù)字政府，推動政府治理的數(shù)字化轉型，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。黨的十九屆五中全會指出，要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設。由此可見，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字政府是國家治理的三個主要實施場景。推動實現(xiàn)政府治理的數(shù)字化轉型是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，服務數(shù)字社會與民生需求的關鍵步驟。

電子政務和政府數(shù)字化轉型是否存在區(qū)別？實際上，電子政務和數(shù)字政府均是對我國政府在特定歷史發(fā)展階段的政策目標和手段的概括和總結，反映了不同歷史時期的政策內(nèi)容和施政重點[23]。

實際上，政府治理手段需要和治理情景相互匹配[24]。

本文從“技術-組織-職能”的視角，探討電子政務和數(shù)字政府的聯(lián)系和區(qū)別（見表1）。

第一，從技術應用的角度看，電子政務和數(shù)字政府既有一定的共同點，也有較大的差別。相同之處在于，電子政務和數(shù)字政府均是信息技術在政府管理領域的應用，技術因素是推動政府數(shù)據(jù)開放的重要方面。電子政務是以網(wǎng)站的形式將政府信息放到網(wǎng)上，通過信息技術手段提供公共服務，促進公民和政府之間進行互動，讓民眾能夠通過政府網(wǎng)站充分了解政府信息[16]。不同之處在于，電子政務和數(shù)字政府所基于的底層信息技術差異極大。電子政務主要是互聯(lián)網(wǎng)信息通信技術的應用，核心在于信息流動變得更加迅速和便捷。如政府信息的公開與公示、部門之間的業(yè)務信息通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞，以及政府內(nèi)部上下級之間的溝通與交流?；ヂ?lián)網(wǎng)主要的使用場景，是作為一種高效率的信息傳遞工具。在我國早期信息化的起步階段，政府引入信息化技術對于整體的信息社會建設具有重要推動意義，這為后期的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的興起和發(fā)展打下了堅實的基礎。對于數(shù)字政府的技術范疇來說，移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、網(wǎng)絡云及大數(shù)據(jù)等新興技術與政務服務深度融合，政府運行的智能化和數(shù)字化趨勢明顯，已經(jīng)遠遠超過了信息流動的范疇。

如移動互聯(lián)網(wǎng)技術與政務服務的深度結合，誕生了眾多移動政務APP。浙江的“浙里辦”、上海的“隨申辦市民云”及重慶的“渝快辦”等，這些基于移動互聯(lián)網(wǎng)技術的智能手機APP賦能公共服務和商事管理，對推進政府治理能力現(xiàn)代化具有顯著的意義。此外，網(wǎng)絡云數(shù)據(jù)平臺和大數(shù)據(jù)技術的應用，在推動政務數(shù)據(jù)信息共享方面發(fā)揮了不可取代的作用。政務服務數(shù)據(jù)云在政府之間的擴散和應用，為服務職能的實現(xiàn)提供了新的方式和手段。

數(shù)字政府基于技術工具，呈現(xiàn)智能化、網(wǎng)絡化和數(shù)字化的特點。

第二，從組織結構的角度看，電子政務建設對于政府組織結構的改變比較小，基本上是在原有組織架構的基礎上實施信息化改造，應用OA辦公系統(tǒng)。

如“金稅工程”的組織實施，即在原有地稅和國稅系統(tǒng)的基礎上，通過應用電子化管理系統(tǒng)，開放了發(fā)票協(xié)查信息管理系統(tǒng)、防偽稅控認證子系統(tǒng)及增值稅交叉稽核系統(tǒng)等，實現(xiàn)了對稅收征管的信息化管理。數(shù)字政府建設倒逼政府對組織機構進行集成化一體化改革，深度影響了政務服務的組織形式和政府架構?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+行政審批”的要求推動了集成式行政審批局的成立和運行。原有政府部門的組織架構條塊分割比較明顯，

即便在同一個地方的政府部門也無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通。國務院在2016年9月發(fā)布了《國務院關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（國發(fā)〔2016〕55號），明確將“單點登錄、全網(wǎng)通辦”作為網(wǎng)上政務服務平臺的建設目標?；ヂ?lián)網(wǎng)技術與政務服務供給的結合，在一定意義上倒逼政府進行組織機構的變革，數(shù)字空間政府對政府的組織構架提出了新的要求和挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)這一目標，需要政府對組織架構進行相應的調整。原有阻礙信息流動和共享的組織壁壘在一定程度上被打破，行政審批局、政務服務中心等綜合性政務服務機構成立。尤其是在商事制度審批和證照辦理領域，工商、稅務、公安、質監(jiān)和市監(jiān)等機構將相應的職能進行整合，在線上和線下開通“主題式窗口”，比如，企業(yè)開辦主題窗口、施工許可主題窗口、市場監(jiān)管主題窗口等。通過組織機構的改革，政務服務跨區(qū)域、跨層級及跨部門之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通和結果互認正在逐漸實現(xiàn)，“一網(wǎng)通辦”在全國范圍內(nèi)逐漸成型。

第三，從職能應用的角度看，電子政務建設過程中，開發(fā)建立了諸多電子化的管理系統(tǒng)，對于提升政府管理效率起到了積極作用?！耙徽緝删W(wǎng)四庫十二金”系統(tǒng)就是政府職能電子化應用方面的典型表現(xiàn)。其中，政府門戶網(wǎng)站主要在信息發(fā)布等方面發(fā)揮了重要作用。政府部門年度預算決算工作、重要人事任免信息及其他公開的信息均在門戶網(wǎng)站發(fā)布。政府辦公內(nèi)網(wǎng)和政務服務外網(wǎng)有效提升了信息溝通的效率。人口數(shù)據(jù)信息庫、企業(yè)法人信息庫、空間地理自然資源信息庫及宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫等基礎性數(shù)據(jù)平臺的建設，有效推動了政府公共部門進行政策決策。此外，在稅務部門、審計部門、財政部門等機構應用電子化業(yè)務系統(tǒng)，在不同程度上提升了管理的規(guī)范化和制度化水平。

但是，上述信息系統(tǒng)由于技術結構的潛在缺陷，以及應用層面難以向縱深推進，也存在諸如重復建設、疏于維護、粗放發(fā)展等問題。20世紀90 年代以來，各級地方政府網(wǎng)站粗放式發(fā)展，蜂擁上馬建設門戶網(wǎng)站卻疏于管理維護，諸如“僵尸網(wǎng)站”等問題嚴重影響了政府的形象。

數(shù)字政府在職能應用方面已經(jīng)比較成熟，針對公民自然人的公共服務及企業(yè)法人的商事服務體系基本成型。數(shù)字政府的職能應用主要由四個主體組成：政務服務門戶、政務服務管理中臺、業(yè)務辦理系統(tǒng)及政務數(shù)據(jù)共享平臺。其一，政務服務門戶網(wǎng)站的主要職能應用是與辦事主體進行信息交互，政府門戶網(wǎng)站的可讀性對公民接受線上政務服務具有顯著影響?？陀^地說，我國政務服務門戶網(wǎng)站的交互性做得比較出色，政務服務事項的入口通俗易懂，適合普通公民理解和閱讀。比如，“我要辦身份證”“我要開公司”“我要申請施工許可”等，將相關主題的事項集成為“事項束”，極大地方便了辦事群眾和企業(yè)選擇對應的平臺入口。其二，政務服務管理中臺同時具備了事項分發(fā)和績效考核的功能。從事項分發(fā)的角度看，政務服務管理中臺將公民和企業(yè)申辦的事項進行精確分類，并且進一步分發(fā)到具體的辦理部門，實現(xiàn)事項辦理的精準定位。從績效考核的角度看，政務服務管理中臺能夠準確記錄事項申辦時間、辦理程序、辦理材料和辦結時限等，依托這些基礎數(shù)據(jù)和信息能夠對業(yè)務辦理人員進行績效考核。其三，業(yè)務辦理系統(tǒng)指的是政府內(nèi)部的辦公系統(tǒng)。在數(shù)字政府的體系建設中，業(yè)務辦理系統(tǒng)和電子政務發(fā)展階段的政府“內(nèi)網(wǎng)”存在較大的區(qū)別，主要體現(xiàn)在政府不同部門業(yè)務辦理系統(tǒng)之間的聯(lián)通性。原先的政府業(yè)務“內(nèi)網(wǎng)”僅僅在同一層級政府內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務聯(lián)通，不同的政府層級和業(yè)務系統(tǒng)之間無法聯(lián)通，“信息孤島”現(xiàn)象明顯。數(shù)字政府架構中的業(yè)務辦理系統(tǒng)，已經(jīng)在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了跨區(qū)域、跨層級和跨部門的聯(lián)通和應用，“一網(wǎng)通辦”正在逐步成型。其四，政務服務數(shù)據(jù)共享平臺，這是數(shù)字政府區(qū)別于電子政務的顯著特點之一。政務服務數(shù)據(jù)共享平臺包含人口信息庫、企業(yè)法人信息庫和地理空間自然資源庫等基礎性信息，還囊括企業(yè)證照、納稅記錄、進出口記錄等信息，是一個政務服務數(shù)據(jù)共享聯(lián)通的數(shù)據(jù)基座。按照一定的規(guī)則和程序，政務數(shù)據(jù)在不同區(qū)域、不同層級及不同政府部門之間的流動和共享，是政務服務“一網(wǎng)通辦”的重要前提?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的應用，在一定意義上能夠縮小城市之間政務服務發(fā)展水平的鴻溝，提升公民的政治參與熱情。新技術在政府治理領域不僅僅帶來效率的提升，更有可能塑造良好的政民互動關系，提升公共價值[25]。

比如，在基層治理實踐中的信息化技術應用，能夠有效減少信息不對稱帶來的治理能提[26]。數(shù)字化的政府治理也能夠與數(shù)字化的企業(yè)生產(chǎn)相互適應，提升治理效能[27]。

從“技術-組織-職能”視角出發(fā)，電子政務在推動早期政府信息化建設方面起到了積極的作用，但存在著業(yè)務應用不夠深入、缺乏協(xié)同及信息孤島等問題。政府治理的數(shù)字化轉型，就是要重點解決電子政務發(fā)展過程中的問題。

三、政府治理數(shù)字化轉型的實現(xiàn)路徑

基于“技術-組織-職能”的分析框架，通過對省級政府數(shù)字化轉型的分析，研究發(fā)現(xiàn)政府數(shù)字化轉型主要有三種實現(xiàn)路徑：全面發(fā)展型、技術賦能型和改革引領型（見圖2）。全面發(fā)展型的核心變量是技術應用、組織改革和職能實現(xiàn)。技術賦能型的數(shù)字化轉型主要體現(xiàn)在技術應用和職能實現(xiàn)兩個方面。改革引領型路徑的核心變量是組織改革和職能實現(xiàn)。

（一）全面發(fā)展型

全面發(fā)展型指的是政府推動實現(xiàn)數(shù)字化轉型，在技術應用、組織改革和職能實現(xiàn)三個面向全面發(fā)力，取得了良好效果。全面發(fā)展型的數(shù)字化轉型路徑，比較適合數(shù)字經(jīng)濟需求強勁、市場經(jīng)濟活躍且政府財政實力較強的東南沿海省份。代表性地區(qū)主要有上海、北京、浙江和廣東等。

第一，在技術應用方面，上海通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”有效地實現(xiàn)了數(shù)字治理的落地實踐?！耙痪W(wǎng)通辦”平臺已經(jīng)實現(xiàn)了上海市范圍內(nèi)的政務服務流程標準化和規(guī)范化，建立起了電子證照庫、電子簽名庫和電子名錄庫，16個區(qū)縣均能夠實現(xiàn)異地辦理、結果互認。上海在2012年上線運行了公共數(shù)據(jù)開放平臺，是全國省級政府中第一個實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放的。將公共數(shù)據(jù)作為一種市場要素資源開放，對于激發(fā)市場活力具有十分重要的意義。北京政務服務網(wǎng)以“貼心服務”為根本重視，通過技術賦能一體化政務服務平臺，實現(xiàn)了“一門、一窗、一網(wǎng)、一號和一端”，實現(xiàn)了多渠道協(xié)調，為公民和市場主體提供優(yōu)質的電子政務服務。北京公共交通出行數(shù)據(jù)的開放工作走在全國前列。浙江以人民為中心的政務服務信息化改革是數(shù)字政府能力提升的重要驅動力。

“浙里辦”移動政府平臺已經(jīng)成為市場主體和公民辦事的首選媒介平臺?！罢阏敗闭辙k公應用程序已經(jīng)在浙江所有的政府部門上線運行。在推行政務服務優(yōu)化的過程中，浙江的實體性政務服務中心實現(xiàn)了流程再造和業(yè)務優(yōu)化，服務效能得到了顯著提升[28]。廣東充分推動信息技術的落地實施，通過技術應用推動政府治理數(shù)字化轉型。廣東的“粵省事”移動政務APP實現(xiàn)了政務服務事項廣覆蓋、市場主體和公民之間的廣覆蓋，是數(shù)字政府技術的典范[29]。根據(jù)《數(shù)字中國建設發(fā)展進程報告（2019年）》提供的數(shù)據(jù)，截至2019年4月“粵省事”實名注冊用戶數(shù)量為1022萬人，每日平均訪問次數(shù)為637.8萬，累計上線610項服務，能夠完全線上辦理的事項達到377項，能夠提供查詢服務的事項達到233項，自上線運行以來，累計在線查詢和辦理業(yè)務達到1.2億件，已獲得12.5萬人的授權關聯(lián)。

第二，在組織機構改革方面，數(shù)字政府提高政務服務效率離不開線下實體性機構的運行支撐。所有的簽名采集、現(xiàn)場確認及監(jiān)督檢查，依然需要實體性機構具體完成，政務中心也是事項辦理的核心載體，依然有大量的社會群體習慣到窗口辦理政務事項。上海在推進“一網(wǎng)通辦”數(shù)字政府建設的同時，對16個區(qū)的線下實體性政務中心進行了系統(tǒng)的改造升級，安裝自助服務終端設備，極大地提升了政務服務的組織保障能力。北京市的政務組織機構改革推進較早，在2010年建立起了全市范圍內(nèi)的各級政務中心，為數(shù)字治理的落地提供了強有力的實體支撐。浙江成立省級數(shù)據(jù)資源管理中心，通過機構改革助推數(shù)字化轉型。2015年浙江成立了省一級的數(shù)據(jù)資源管理中心，統(tǒng)籌全省的數(shù)據(jù)管理工作。依托數(shù)據(jù)管理中心，進一步推進了地級市層面的大數(shù)據(jù)中心建設，致力于通過機構改革的方式實現(xiàn)政務服務數(shù)據(jù)資源在職能部門之間的有序開放和共享。廣東著力建設整體性政府，通過組織機構改革，有力推動了政府治理數(shù)字化轉型的實現(xiàn)。2018年廣東對省直部門的44個信息化機構及省信息中心進行了機構調整，組建了廣東省政務服務數(shù)據(jù)管理局，同時在市縣一級增設政務服務數(shù)據(jù)管理局，形成了上下三級聯(lián)動的數(shù)字治理結構，對推動政府治理的數(shù)字化轉型發(fā)揮了積極作用。

第三，在政務職能數(shù)字化實現(xiàn)方面，全面發(fā)展型數(shù)字政府通過技術賦能政務服務，推動了政務服務職能的數(shù)字化實現(xiàn)。上?！半S申辦市民云”政務服務應用程序是面向公民自然人和企業(yè)法人的服務平臺。通過開發(fā)應用程序的方式，任何安裝了該程序的智能手機都是一個政務服務接入終端，有效地推動了政務服務的數(shù)字化和便利化。

北京有發(fā)達的文化出版行業(yè)數(shù)量眾多的互聯(lián)網(wǎng)公司，對數(shù)字經(jīng)濟的需求十分強勁。

北京推動了政務服務的數(shù)字化實現(xiàn)，有效回應了強勁的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求。

2020年9月，北京市政府發(fā)布了《北京市促進數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展行動綱要（2020-2022年）》，明確提出推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，強化政府公共部門數(shù)字治理能力，推動數(shù)字治理基礎設施建設，同時在數(shù)據(jù)價值化和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展等方面持續(xù)發(fā)力。浙江通過將“四張清單一張網(wǎng)”在政務服務網(wǎng)公開，同時依托線上政務服務平臺進行審批服務，有效優(yōu)化了營商環(huán)境。2014年浙江啟動了“四張清單一張網(wǎng)”的改革工作，政府推動梳理和公布了政府權力清單、政府責任清單、企業(yè)投資負面清單和專項資金管理清單。依托政務服務網(wǎng)，公布省市縣的相關權力事項和責任事項，極大地便利了企業(yè)辦理審批業(yè)務，優(yōu)化了營商環(huán)境。廣東依托政務服務數(shù)據(jù)管理局，搭建了信息技術設施、公共數(shù)據(jù)資源和數(shù)字政務應用三層平臺，為政務服務的數(shù)字化實現(xiàn)奠定了堅實的基礎。在信息技術設施層面，聯(lián)通了省內(nèi)各個職能部門的數(shù)據(jù)庫，打通了數(shù)據(jù)共享之間的科層壁壘。在公共數(shù)據(jù)資源層面，實現(xiàn)了法人證照庫、公民自然人庫和地理信息資源庫等公共數(shù)據(jù)在業(yè)務部門之間的共享。在數(shù)字政務應用層面，開發(fā)推廣移動政務應用程序，打通數(shù)據(jù)服務接口，實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”。這是全面發(fā)展型數(shù)字政府在信息技術應用方面的典型做法（見表2）。

（二）技術賦能型

技術賦能型指的是通過應用新型信息技術工具，實現(xiàn)政府治理的深度賦能，推動數(shù)字化轉型的實現(xiàn)。代表性地區(qū)主要有山東、天津和湖北等。山東為回應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的強勁需求，通過實施“數(shù)字山東”計劃，實現(xiàn)數(shù)字政府能力的提升，有效推進了治理能力現(xiàn)代化的進程。在“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的趨勢中，訂單農(nóng)業(yè)的發(fā)展勢頭強勁，加快建設新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，建設智慧農(nóng)機、智慧畜牧、智慧漁業(yè)和智慧“種加養(yǎng)”的農(nóng)業(yè)數(shù)字化需求十分迫切。

為此，山東省政府在《數(shù)字山東發(fā)展規(guī)劃（2018-2022年）》中明確指出，“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”是未來5年內(nèi)山東經(jīng)濟發(fā)展的主線。

天津作為我國北方經(jīng)濟中心，物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走在全國前列，對數(shù)字治理提出了更高的要求。2019年10月，天津發(fā)布了《天津市促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展行動方案（2019-2023）》（以下簡稱《行動方案》）。《行動方案》明確指出，智能型先導和支柱產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)居于領先水平，市場主體對于“智慧港城”和“智慧產(chǎn)城”的需求十分明顯。湖北數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展勢頭明顯，武漢在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展方面起到了有效的牽引作用。

2019年1月，湖北公開頒布了《湖北省推進數(shù)字政府建設實施方案》，明確提出了推進政務云平臺建設，加快實施信息技術設施集約化支撐戰(zhàn)略，有效回應了市場主體對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的要素支撐需求，有效推進了政務服務職能的數(shù)字化轉型[30]。

政務服務云端平臺對于加速治理數(shù)字化轉型具有十分重要的意義[31]。

（三）改革引領型

改革引領型指的是通過大力推進機構改革，通過在信息技術應用和組織機構改革兩個面向發(fā)力，推進政府治理的數(shù)字化轉型。代表性地區(qū)主要有貴州和重慶。貴州大力推進組織機構改革，建設國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)，通過數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)的建設和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的培育，有效推進了政府治理數(shù)字化轉型的實現(xiàn)。2016年國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)開始建設，貴州省政府持續(xù)推進云計算、人工智能和大數(shù)據(jù)等新型技術工具與實體經(jīng)濟的深度融合。

貴州將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為核心產(chǎn)業(yè)進行推動，阿里巴巴、騰訊和百度等大型互聯(lián)網(wǎng)公司的云服務器落戶貴陽市。貴州省政府每年都舉辦“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)論壇”，起到了良好的推動效果。重慶2017年設立了大數(shù)據(jù)發(fā)展局，隸屬于重慶市經(jīng)信委。2018年重慶市對大數(shù)據(jù)發(fā)展局進行了改革，成立了大數(shù)據(jù)應用發(fā)展管理局，隸屬于重慶市人民政府。通過提升大數(shù)據(jù)管理機構的行政級別，加強全市范圍內(nèi)的政府治理數(shù)字化轉型的統(tǒng)籌協(xié)調。在信息技術應用方面，重慶在文化旅游產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化治理取得了顯著的成效。通過新媒體平臺和算法技術，重慶對轄區(qū)內(nèi)的文化旅游產(chǎn)業(yè)進行了深入的改造和升級，通過數(shù)字方法和數(shù)字手段，提升文化旅游產(chǎn)業(yè)的吸引力。

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府有效決策的關鍵，政府重要的資源。政府治理的數(shù)字化轉型主要有三種實現(xiàn)方式，即全面發(fā)展型、技術賦能型和改革引領型。

信息技術應用、組織機構改革和政務職能實現(xiàn)是政府治理數(shù)字化轉型的關鍵要素。

四、結 論

政府治理的數(shù)字化轉型對于推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，提升數(shù)字社會的治理效能具有十分重要的意義，如何實現(xiàn)政府治理的數(shù)字化轉型是一個重要的研究議題。

基于“技術-組織-職能”的分析框架發(fā)現(xiàn)：全面發(fā)展型的數(shù)字化轉型路徑，在信息技術應用、組織機構改革和政務職能實現(xiàn)三個面向發(fā)力，實現(xiàn)高水平的數(shù)字治理;技術賦能型的數(shù)字化轉型路徑，主要依托技術工具賦能組織機構，促進政務服務職能數(shù)字化實現(xiàn);改革引領型的數(shù)字化轉型路徑，旨在通過大力推進政府機構改革，應用信息工具助推數(shù)字政府建設。

數(shù)字政府能力作為現(xiàn)代化治理體系的一個重要部分，需要從技術應用、組織改革和職能實現(xiàn)三個角度推進。首先，充分利用信息技術工具，提升治理能力和治理水平。我國政府在全國一體化政務服務平臺建設方面已經(jīng)取得了十分明顯的成效，在推動政府治理數(shù)字化轉型的進程中，需要利用現(xiàn)有的數(shù)字政府平臺，同時進一步加快推動大數(shù)據(jù)算法和人工智能等新型互聯(lián)網(wǎng)技術在數(shù)字政府平臺的應用。其次，推進政府組織機構改革，進一步優(yōu)化政務服務組織架構。實體性的政府組織是數(shù)字治理的重要載體和補充，如果脫離了實體性的政府機構，虛擬的數(shù)字政府也不復存在。我國已經(jīng)建成了體系完備的政務服務中心，覆蓋了省市縣各個級別，服務體系系統(tǒng)完備。在推動數(shù)字治理提升的過程中，要加強與實體性政務服務中心的業(yè)務融合，推動政務服務事項線上與線下的雙輪驅動。最后，政府數(shù)字化轉型要堅持以人民為中心，推動政務服務職能的數(shù)字化實現(xiàn)。推動實施政府治理數(shù)字化轉型，主要目標是更好地服務數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字社會建設，進一步提升人民群眾的獲得感和滿意度。政府治理數(shù)字化轉型過程中，要始終堅持以人民為中心，提供優(yōu)質的數(shù)字化政務服務。

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責任編輯：梅少粉