雙循環(huán)發(fā)展的改革開(kāi)放空間試驗(yàn)場(chǎng)
——我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的緣起、演進(jìn)和趨勢(shì)

楊朝遠(yuǎn)，張學(xué)良，楊 羊

(1.上海師范大學(xué) 商學(xué)院，上海 200234；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院，上海 200433)

引言

自1978年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了人類(lèi)歷史上從未有過(guò)的“增長(zhǎng)奇跡”。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展和縮小地區(qū)間發(fā)展差距，我國(guó)先后實(shí)施了東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)、東北老工業(yè)振興、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、絲綢之路建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)位導(dǎo)向性的國(guó)家戰(zhàn)略。如果將中國(guó)作為一個(gè)改革和開(kāi)放的“空間試驗(yàn)場(chǎng)”，那么，通過(guò)“以點(diǎn)帶面”方式帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)是一種重要的“轉(zhuǎn)型制度”安排[1]。開(kāi)發(fā)區(qū)政策具備區(qū)位政策和產(chǎn)業(yè)政策的雙重屬性特征，是國(guó)家或地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供的政策支持，是一種選擇性放寬管制的政策工具。通過(guò)降低目標(biāo)區(qū)域的發(fā)展成本，開(kāi)發(fā)區(qū)政策利用擴(kuò)散效應(yīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并增強(qiáng)整個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力[2-3]。

繼深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，1984年中央政府在天津、大連、廣州等東部地區(qū)14個(gè)沿海港口城市創(chuàng)辦了首批經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。在以“先富”帶動(dòng)“后富”為邏輯基礎(chǔ)的區(qū)域遞推發(fā)展模式影響下[4]，開(kāi)發(fā)區(qū)從東部地區(qū)迅速擴(kuò)散和復(fù)制到中西部地區(qū)，在我國(guó)國(guó)土中呈現(xiàn)出“遍地開(kāi)花”式的空間分布格局，且形成了類(lèi)型多樣和功能完備的開(kāi)發(fā)區(qū)體系(1)截至2018年，國(guó)務(wù)院共審批設(shè)立2 543家開(kāi)發(fā)區(qū)，包括了國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)552家，其中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)219家、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)156家、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域135家(包括保稅區(qū)、物流園區(qū)和加工區(qū)類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū))、邊境(跨境)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)19家、其他類(lèi)型開(kāi)發(fā)區(qū)23家(包括互市貿(mào)易區(qū)、工業(yè)園和旅游度假區(qū)等類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū))；省級(jí)(自治區(qū)、直轄市)開(kāi)發(fā)區(qū)1 991家。數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年2月26日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布的《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018年版)》。。2019年，218家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)造了10.8萬(wàn)億元的產(chǎn)出，占同期全國(guó)總產(chǎn)出的10.9%，其中，第二產(chǎn)業(yè)增加值為6.7萬(wàn)億元，占同期全國(guó)二產(chǎn)增加值的17.4%，第三產(chǎn)業(yè)增加值為3.9萬(wàn)億元，占同期全國(guó)三產(chǎn)增加值的7.4%。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)方面，218家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額高達(dá)532億美元，占全國(guó)吸收外資的20%。實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額6.3萬(wàn)億元，占全國(guó)進(jìn)出口總額的比重為19.9%。從城市層面看，開(kāi)發(fā)區(qū)在實(shí)現(xiàn)自身增長(zhǎng)的同時(shí)，能夠顯著帶動(dòng)所在城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(如圖1所示)。相關(guān)研究表明開(kāi)發(fā)區(qū)政策能夠促進(jìn)園區(qū)企業(yè)在產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量方面均取得較好的出口績(jī)效[5]。另外，開(kāi)發(fā)區(qū)作為地方政府組織產(chǎn)業(yè)的重要空間載體，它對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)有著較大的貢獻(xiàn)[6-7]?？梢?jiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)極”，在對(duì)外開(kāi)放和科技創(chuàng)新等方面也發(fā)揮著重要作用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出獨(dú)特的“園區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式。

圖1 國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

當(dāng)前，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵窗口期，以及新冠疫情防控常態(tài)化的疊加影響下，如何在不確定的大環(huán)境中實(shí)現(xiàn)確定的高質(zhì)量發(fā)展成為我國(guó)新發(fā)展階段面臨的重大問(wèn)題。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的發(fā)展局面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確了中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略：逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，培育新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放的“排頭兵”，是鏈接國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的“樞紐平臺(tái)”。在深刻理解我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)從哪里來(lái)到哪里去的基礎(chǔ)上，持續(xù)發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)“主引擎”、改革開(kāi)放“主戰(zhàn)場(chǎng)”、高質(zhì)量發(fā)展“主陣地”的功能作用，塑造活躍的“微循環(huán)”體系，撬動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新格局的形成。

一、中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的緣起、動(dòng)力機(jī)制、階段性與功能演變

(一)開(kāi)發(fā)區(qū)的緣起

與其他經(jīng)濟(jì)體一樣，中國(guó)的改革開(kāi)放承接于自身的歷史背景，不可避免地具有歷史慣性，開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦和發(fā)展也不例外。改革開(kāi)放之后，來(lái)自制度層面的限制束縛了新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，為了解決資本不足和市場(chǎng)制度缺失等問(wèn)題，同時(shí)也為了保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過(guò)渡和減小改革阻力，中國(guó)政府往往通過(guò)“增量改革”來(lái)實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。開(kāi)發(fā)區(qū)政策正是我國(guó)“增量改革”的一項(xiàng)重要制度安排，即在原有城市部門(mén)的政府行政體制之外，重新開(kāi)辟一個(gè)地區(qū)，實(shí)施有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和合約執(zhí)行以吸引資本投資。這樣的地區(qū)就是所謂的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或經(jīng)濟(jì)特區(qū)。成立之初，開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)位空間和制度實(shí)行方面遠(yuǎn)離核心城市區(qū)域，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中處于次要地位，因而政府認(rèn)為即使開(kāi)發(fā)區(qū)在制度方面享受一定程度的治理自由，也難以對(duì)城市的主體區(qū)域產(chǎn)生直接的影響，在開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行制度改革可以在一定程度上保證社會(huì)的穩(wěn)定性。科斯等認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的先鋒力量，是四大“邊緣革命”之一(2)科斯、王寧在《變革中國(guó)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》一書(shū)中認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和特區(qū)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)改革開(kāi)放的四大“邊緣革命”。。

開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策的延續(xù)和復(fù)制推廣。鄧小平指出除經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外，可以考慮再開(kāi)放幾個(gè)港口城市，如大連和青島等，這些地方不叫特區(qū)，但可以實(shí)行特區(qū)的某些政策。鄧小平的指示直接推動(dòng)了保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)園區(qū)等開(kāi)發(fā)園區(qū)陸續(xù)設(shè)立(3)為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，1984年，鄧小平視察天津開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)題寫(xiě)了“開(kāi)發(fā)區(qū)大有希望”。中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)事業(yè)是在鄧小平理論指導(dǎo)下，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、因地制宜的偉大創(chuàng)造。。脫胎于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)雖然空間范圍較小，但它具有更為廣闊的政策實(shí)施空間范圍。因而，開(kāi)發(fā)區(qū)政策對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)有著更深刻的影響。東部沿海地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，率先實(shí)施了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海口岸等政策。而中西部地區(qū)在不具備優(yōu)越區(qū)位條件的情況下，主要通過(guò)設(shè)立各類(lèi)園區(qū)的方式探索經(jīng)濟(jì)體制改革的道路和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因而，以開(kāi)發(fā)區(qū)為形式推進(jìn)的“增量改革”無(wú)疑是探索中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的最優(yōu)路徑選擇，極大地加快了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

(二)開(kāi)發(fā)區(qū)的動(dòng)力機(jī)制：優(yōu)惠政策和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)

中國(guó)是一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體，甚至到目前仍處于轉(zhuǎn)軌期[8]。在此背景下，政府干預(yù)將會(huì)塑造其制度和激勵(lì)結(jié)構(gòu)[9]，因而，政府是最重要的制度影響因素。改革開(kāi)放初期，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)下，市場(chǎng)配置資源要素的機(jī)制存在缺失，政府以?xún)?yōu)惠政策的形式直接干預(yù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是彌補(bǔ)了市場(chǎng)組織缺失的功能，在資源調(diào)動(dòng)和資源配置方面起到了巨大作用。

優(yōu)惠政策則是我國(guó)各級(jí)政府干預(yù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展最直接的手段，是開(kāi)發(fā)區(qū)迅速發(fā)展的原始動(dòng)力機(jī)制，體現(xiàn)出我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的重要特征——政府主導(dǎo)。從本質(zhì)上講，開(kāi)發(fā)區(qū)是特化的空間。所謂特化就是指地域空間的一部分被賦予特定的資源、環(huán)境與人口特征。各項(xiàng)優(yōu)惠政策是開(kāi)發(fā)區(qū)成為“特化”空間的根本原因和重要標(biāo)識(shí)，使其成為吸引外資和企業(yè)進(jìn)駐的“政策高地”。相對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域外的企業(yè)而言，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過(guò)土地和稅收等方面的優(yōu)惠政策獲得的超額政策收益實(shí)際上是一種租金。在開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)形成的“政策租”是一種典型的“區(qū)域租金”[10]，這大大降低了要素成本，激勵(lì)大量具有潛在意愿的企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)，為地方政府短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)集聚和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了可能性。

過(guò)去30、40年，開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施的優(yōu)惠政策主要包括：土地、稅收、補(bǔ)貼、人才、金融和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。其中，稅收和土地政策是開(kāi)發(fā)區(qū)廣泛采用的政策形式，也是企業(yè)進(jìn)駐開(kāi)發(fā)區(qū)的主要?jiǎng)訖C(jī)。這里以稅收和土地優(yōu)惠政策舉例說(shuō)明：(1)稅收優(yōu)惠。開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)從被認(rèn)定之日起，按15%的稅率征收所得稅；新辦開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)，從投產(chǎn)年度起，兩年內(nèi)免繳所得稅；開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)出口產(chǎn)品產(chǎn)值達(dá)到當(dāng)年生產(chǎn)總值的70%以上，按10%的稅率征收所得稅；對(duì)新辦中外合資經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)，合營(yíng)10年以上，可從開(kāi)始獲利年度起，前兩年免征所得稅。(2)土地優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)、住宅用地使用期為70年，工業(yè)用地使用期為60年，商業(yè)用地使用期為50年，期滿(mǎn)之后可以依法申請(qǐng)延長(zhǎng)，期限內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)有權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押土地使用權(quán)。

區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)去30多年快速發(fā)展的另一個(gè)動(dòng)力機(jī)制。在稅收分權(quán)背景下，晉升錦標(biāo)賽作為政府官員的激勵(lì)模式是中國(guó)增長(zhǎng)奇跡的重要根源[11]。在晉升機(jī)制考核下，GDP成為明確的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)尺。為實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)，地方政府官員往往采用各種競(jìng)爭(zhēng)手段促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。張五常把區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象稱(chēng)作“縣域競(jìng)爭(zhēng)”，以此來(lái)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。在此激勵(lì)制度的安排下，地方政府以開(kāi)發(fā)區(qū)為重要抓手參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為地方官員的必然選擇。

地方政府往往積極申請(qǐng)并建立各種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)，并通過(guò)優(yōu)惠政策降低企業(yè)生產(chǎn)成本吸引企業(yè)的進(jìn)駐。從20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初期，我國(guó)出現(xiàn)了“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2004年8月，中國(guó)有各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)6 866個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)3.86萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)超同期全國(guó)所有城市市轄區(qū)規(guī)劃面積的總和(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)人民政府官方網(wǎng)站，http://www.gov.cn/jrzg/2007-05/09/content_608350.htm。。在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)方面，地方政府不遺余力地為園區(qū)企業(yè)提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施，投資者甚至可以自行修建辦公室及工業(yè)建筑。在開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資方面，開(kāi)發(fā)區(qū)一旦獲批成立，地方政府將承受招商的壓力，因此往往通過(guò)打造良好的基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)商環(huán)境謀求有潛在入駐園區(qū)意愿資本和企業(yè)的青睞。為了爭(zhēng)搶稀缺的資本要素資源，在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中保持自身優(yōu)勢(shì)，許多地方政府甚至實(shí)施了“配額制”，要求所有的政府部門(mén)，甚至是教育和環(huán)保部門(mén)也必須完成一定數(shù)量的招商引資任務(wù)。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)下，地方政府以開(kāi)發(fā)區(qū)為平臺(tái)，在招商引資和推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)也促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

(三)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展階段

1984年至今，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)歷了30多年的建設(shè)發(fā)展歷程。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)和已有文獻(xiàn)的研究[12]，本文將我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展劃分為以下四個(gè)階段(如表1所示)。

表1 中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦時(shí)段

第一，1984—1991年，開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦與探索階段。這一時(shí)期我國(guó)創(chuàng)辦的開(kāi)發(fā)區(qū)主要分布在區(qū)位條件較好的東部沿海港口城市，且還處于探索發(fā)展階段。我國(guó)改革開(kāi)放戰(zhàn)略始于東部地區(qū)，并逐步向內(nèi)陸地區(qū)推進(jìn)，體現(xiàn)了效率優(yōu)先的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦同樣體現(xiàn)出這一區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的理念。

第二，1992—2001年，開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展階段。這一時(shí)期我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)由東部沿海迅速向中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)擴(kuò)散，形成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)等多層次、全方位的空間格局。此階段，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)協(xié)調(diào)發(fā)展，中國(guó)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略重心也相應(yīng)出現(xiàn)由東向西、從沿海到內(nèi)陸的調(diào)整和轉(zhuǎn)移。開(kāi)發(fā)區(qū)政策向中西部地區(qū)的推廣和復(fù)制，使其成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間載體。

第三，2002—2012年，擴(kuò)大開(kāi)放與治理整頓階段。2001年，經(jīng)過(guò)多年的談判，我國(guó)最終加入了世界貿(mào)易組織(WTO)，這標(biāo)志著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，并得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同，自此我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)在更加開(kāi)放的國(guó)際環(huán)境下發(fā)展，成為國(guó)際分工和產(chǎn)業(yè)鏈中的重要組成部分。21世紀(jì)初期出現(xiàn)的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”嚴(yán)重影響開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，中央政府對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展了清理與整頓活動(dòng)。2003—2004年，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知》《清理整頓現(xiàn)有各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》和《國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于清理檢查開(kāi)發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策問(wèn)題的通知》等文件，以遏制開(kāi)發(fā)區(qū)的無(wú)序發(fā)展。

第四，2013年至今，深化改革和引領(lǐng)創(chuàng)新的新階段。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新階段，開(kāi)發(fā)區(qū)再次成為我國(guó)推進(jìn)改革和制度創(chuàng)新的“前沿陣地”，標(biāo)志性事件是2013年上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立。除上海之外，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西和海南11個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)期，開(kāi)發(fā)區(qū)再次成為驅(qū)動(dòng)制度創(chuàng)新的重要空間載體[13]。高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，開(kāi)發(fā)區(qū)作為工業(yè)制造業(yè)的主要集聚地，在一定程度上表明開(kāi)發(fā)區(qū)成功轉(zhuǎn)型是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的決定性因素。

(四)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能演變

中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能演變與國(guó)內(nèi)外環(huán)境密切相關(guān)。開(kāi)發(fā)區(qū)肩負(fù)多重目標(biāo)，且隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，開(kāi)發(fā)區(qū)的功能不斷演變發(fā)展(如圖2所示)。創(chuàng)辦伊始，開(kāi)發(fā)區(qū)主要承擔(dān)兩大功能：一是引進(jìn)外資、生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的主要空間載體，是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重要窗口；二是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)功能，它為外資企業(yè)、私企、民企提供了自主決策、自負(fù)盈虧的發(fā)展平臺(tái)[14]，在我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的形成和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著孵化器的作用。這一時(shí)期的開(kāi)發(fā)區(qū)體現(xiàn)出“政策試驗(yàn)場(chǎng)”的性質(zhì)，承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型和培育市場(chǎng)機(jī)制的歷史任務(wù)，其目的是突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、探索市場(chǎng)機(jī)制的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。

圖2 中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展演變

隨著開(kāi)發(fā)區(qū)政策在空間中的廣泛化和開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)型的多樣化，受區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇和政治錦標(biāo)賽激勵(lì)影響，開(kāi)發(fā)區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。在這一時(shí)期，地方政府更多地關(guān)注開(kāi)發(fā)區(qū)能夠創(chuàng)造多少GDP和帶來(lái)多少稅收收入，開(kāi)發(fā)區(qū)作為“制度創(chuàng)新”空間載體的功能相對(duì)弱化，逐漸成為地方政府進(jìn)行招商引資、實(shí)施“產(chǎn)業(yè)政策”的主要場(chǎng)所。憑借“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”、廉價(jià)的勞動(dòng)力資源和廣闊的市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)區(qū)成為承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基地，加速了我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)在生產(chǎn)技術(shù)和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散、人力資本尤其是產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)方面，對(duì)我國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。

概括來(lái)講，開(kāi)發(fā)區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中主要承擔(dān)以下功能：(1)示范引領(lǐng)功能。與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相比，在所有制形式、籌資方式、管理機(jī)制、用工制度、經(jīng)營(yíng)方向和企業(yè)組織形式等方面開(kāi)發(fā)區(qū)具有開(kāi)創(chuàng)性。開(kāi)發(fā)區(qū)示范引導(dǎo)效應(yīng)沖擊了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念、促進(jìn)了思想觀念的更新，培養(yǎng)出現(xiàn)代企業(yè)家精神和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革。(2)輻射帶動(dòng)功能。由于政策優(yōu)惠，開(kāi)發(fā)區(qū)成為外資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的主要集中地，并輻射帶動(dòng)臨近區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(3)產(chǎn)業(yè)組織載體。開(kāi)發(fā)區(qū)以獨(dú)特的開(kāi)發(fā)模式，有力推動(dòng)了我國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)制造業(yè)國(guó)家的轉(zhuǎn)變。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與不足

(一)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

開(kāi)發(fā)區(qū)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的帶動(dòng)作用。然而，并非所有國(guó)家的開(kāi)發(fā)區(qū)政策都取得了成功。為什么中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)政策取得了成功，即在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中我們做對(duì)了什么？本文將從制度安排、比較優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)集聚和營(yíng)商環(huán)境四方面總結(jié)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.合理的制度安排

這里的制度安排是指為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供的一系列規(guī)則，用來(lái)界定市場(chǎng)參與主體間的相互關(guān)系，減少市場(chǎng)活動(dòng)的不確定性，降低交易成本，保護(hù)產(chǎn)權(quán)。因而，經(jīng)濟(jì)和政治制度的安排決定著一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)績(jī)效[15]。特惠政策現(xiàn)象普遍存在于我國(guó)改革發(fā)展中[16]，它是制度安排的重要表現(xiàn)形式。特惠政策是指在制度不完善的情況下，政府在有能力提供幫助的前提下，主動(dòng)為某些類(lèi)型的企業(yè)提供特殊的幫助和保護(hù)。特惠政策在特定時(shí)期可提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，為經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)提供動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府通過(guò)“自上而下”直接的行政干預(yù)塑造了開(kāi)發(fā)區(qū)的制度、管理模式和激勵(lì)結(jié)構(gòu)。尤其是在開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦初期，政府在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的制度安排填補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制缺失的真空，有效地組織了經(jīng)濟(jì)資源要素的配置，使開(kāi)發(fā)區(qū)成為區(qū)域發(fā)展的“增長(zhǎng)極”。

中國(guó)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的制度安排主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利的再分配。20世紀(jì)80年代在保持政治集中的基礎(chǔ)上中央把經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)利下放至地方，這使得地方政府有足夠的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的空間載體，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有“先行先試”的“超高授權(quán)、超高自治”的自由裁量權(quán)。(2)政府官員的激勵(lì)機(jī)制。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)形成了晉升錦標(biāo)賽模式的官員激勵(lì)機(jī)制，在該機(jī)制下，GDP是重要的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)尺，地方政府官員為獲得晉升必然大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。(3)直接的優(yōu)惠政策。地方政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)在政策方面的供給促使其形成“政策租”，實(shí)現(xiàn)成本最小化和利潤(rùn)最大化是資本和企業(yè)進(jìn)駐開(kāi)發(fā)區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力。

2.發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)

林毅夫認(rèn)為一國(guó)稟賦結(jié)構(gòu)升級(jí)的最佳方法是在任一特定時(shí)刻根據(jù)它當(dāng)時(shí)給定的稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展它的產(chǎn)業(yè)，采取遵循比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家比其他國(guó)家表現(xiàn)得更好。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)之所以取得了卓越發(fā)展成就，是因?yàn)閺闹醒胝降胤秸L(zhǎng)期堅(jiān)持兩個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略，一是在國(guó)內(nèi)發(fā)展建設(shè)任務(wù)巨大的前提下，堅(jiān)持以投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是在充分利用傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持引進(jìn)外資發(fā)展出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)[17]。中國(guó)憑借廉價(jià)勞動(dòng)力和潛在市場(chǎng)規(guī)模較大的比較優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)外資積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)，成就了中國(guó)的“增長(zhǎng)奇跡”。我國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)正是在合理的制度安排下，因地制宜地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)取得了成功。比較優(yōu)勢(shì)是相對(duì)變化的，隨著時(shí)間的推移，在勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)逐漸消失的情況下，我國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)依托已形成的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方式，進(jìn)一步優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的功能和作用。

3.重視產(chǎn)業(yè)集聚

對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集聚現(xiàn)象進(jìn)行解釋一直是區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心任務(wù)。由于知識(shí)溢出效應(yīng)和勞動(dòng)匹配效應(yīng)，高就業(yè)密度或人口密度的地區(qū)往往有著更高的生產(chǎn)效率。馬歇爾最早系統(tǒng)地研究集聚經(jīng)濟(jì)，并指出集聚經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是外部性。集聚經(jīng)濟(jì)的三個(gè)微觀機(jī)制可歸結(jié)為共享、勞動(dòng)力市場(chǎng)的匹配以及學(xué)習(xí)效應(yīng)。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)政策的主要空間載體，以“政策租”的形式短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資中地方政府重視產(chǎn)業(yè)集群的形成，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺(tái)，這構(gòu)筑了開(kāi)發(fā)區(qū)自我循環(huán)發(fā)展的內(nèi)生性動(dòng)力機(jī)制。

4.打造良好的營(yíng)商環(huán)境

打造良好的營(yíng)商環(huán)境，是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)取得成功的又一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。在創(chuàng)辦之初，地方政府除了實(shí)施優(yōu)惠政策之外，還不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至提出超前規(guī)劃以吸引企業(yè)進(jìn)駐開(kāi)發(fā)區(qū)。在軟環(huán)境方面，地方政府努力提高服務(wù)水平，使軟環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施相配套，并推進(jìn)管理體制的創(chuàng)新，如轉(zhuǎn)變政府職能、提高政務(wù)效率(簡(jiǎn)化審批制度)和規(guī)范招商引資的工作機(jī)制等。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和招商壓力的驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往會(huì)盡心打造良好的軟環(huán)境和硬環(huán)境以謀求潛在進(jìn)駐資本或企業(yè)的青睞，從而增加工作崗位，創(chuàng)造稅收，并促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

綜上分析，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)之所以能夠取得成功，關(guān)鍵在于正確處理了政府和市場(chǎng)的關(guān)系?！坝袨檎焙汀坝行袌?chǎng)”均是資源配置的手段，尤其對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，“有為政府”在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中更為重要。在開(kāi)發(fā)區(qū)早期階段，政府的作用彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制的缺失，通過(guò)安排合理激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施優(yōu)惠政策、打造良好商業(yè)環(huán)境的方式在開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)配置資源。在市場(chǎng)機(jī)制逐步完善的情況下，地方政府為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供自主發(fā)展的平臺(tái)，通過(guò)市場(chǎng)力量塑造開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚。因而，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)能夠取得成功的經(jīng)驗(yàn)是 “有為政府”和“有效市場(chǎng)”在資源配置中相互作用的結(jié)果(如圖3所示)。

圖3 開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)行機(jī)制邏輯框架

(二)開(kāi)發(fā)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化，開(kāi)發(fā)區(qū)所具有的制度優(yōu)勢(shì)逐漸削弱，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展在取得巨大成就的同時(shí)，也面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)：(1)空間擴(kuò)張沖動(dòng)難以遏制，數(shù)量快速增加，但開(kāi)發(fā)區(qū)的效率大大下降；(2)用地規(guī)模盲目擴(kuò)張[18]，同時(shí)各級(jí)政府在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中經(jīng)常會(huì)預(yù)先圈占大面積的土地，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重；(3)由于同質(zhì)開(kāi)發(fā)區(qū)的大量存在，地方政府競(jìng)相以各類(lèi)優(yōu)惠政策為手段確保競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在一定程度上可能會(huì)扭曲生產(chǎn)要素的定價(jià)，使得開(kāi)發(fā)區(qū)難以發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新的作用；(4)企業(yè)“集中”卻不“集聚”，這導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有限。本文認(rèn)為導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的深層次原因有以下幾點(diǎn)。

第一，政策效應(yīng)的邊際遞減。隨著我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由效率優(yōu)先向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，開(kāi)發(fā)區(qū)政策得以迅速推廣復(fù)制，呈現(xiàn)出“遍地開(kāi)花”的空間布局。開(kāi)發(fā)區(qū)政策在發(fā)展過(guò)程中存在僵化現(xiàn)象，并未隨著國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化作出相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)優(yōu)惠政策的過(guò)度依賴(lài)，還造成了政府制度創(chuàng)新和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的惰性。由于上述原因，隨著時(shí)間的推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)表現(xiàn)出優(yōu)惠政策效應(yīng)邊際遞減趨勢(shì)。與之同時(shí)，中央政府相繼實(shí)施了其他類(lèi)型的區(qū)位導(dǎo)向性政策，如城市群、都市圈和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步稀釋了開(kāi)發(fā)區(qū)政策的激勵(lì)作用。

第二，激勵(lì)機(jī)制的扭曲。地方政府在中國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要的角色，晉升錦標(biāo)賽模式不但是理解我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府激勵(lì)的重要線(xiàn)索[11]，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展也有著較強(qiáng)的解釋力度。然而，在此激勵(lì)機(jī)制安排下，地方政府官員的晉升需求也導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)短期發(fā)展與長(zhǎng)期發(fā)展之間的矛盾，最直接的體現(xiàn)是開(kāi)發(fā)區(qū)難以形成有效的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，進(jìn)駐企業(yè)(產(chǎn)業(yè))質(zhì)量不高，損害了開(kāi)發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，發(fā)展路徑的鎖定。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)30多年的發(fā)展選擇的是一條以GDP增長(zhǎng)、招商引資、項(xiàng)目引進(jìn)和加工模仿為主的發(fā)展路徑，在收益遞增和循環(huán)累積機(jī)制作用下，該發(fā)展路徑將不斷得以強(qiáng)化和被鎖定[19]。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)這一發(fā)展路徑高度依賴(lài)優(yōu)惠政策的供給，甚至可能陷入“技術(shù)引進(jìn)—落后—再引進(jìn)—再落后”的“死循環(huán)”，嚴(yán)重阻礙了開(kāi)發(fā)區(qū)的自主創(chuàng)新能力。由于舊模式的鎖定效應(yīng)，當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)窗口期時(shí)，巨額成本和高風(fēng)險(xiǎn)往往是其轉(zhuǎn)型失敗或者錯(cuò)失轉(zhuǎn)型窗口期的重要影響因素。

三、國(guó)外區(qū)位導(dǎo)向性政策的啟示

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著全球化進(jìn)程的加快和全球競(jìng)爭(zhēng)的加劇，世界各國(guó)和地區(qū)普遍采用針對(duì)特定區(qū)域?qū)嵭刑厥饨?jīng)濟(jì)、稅收政策的手段，促進(jìn)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、融入和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。通常把這類(lèi)針對(duì)特定區(qū)域?qū)嵤┑恼邭w結(jié)為區(qū)位導(dǎo)向性政策(Place-Based Policies)，即政府在其轄區(qū)內(nèi)為目標(biāo)區(qū)域創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提高工資水平而提供的政策支持。這些目標(biāo)區(qū)域通常經(jīng)濟(jì)績(jī)效較差、商業(yè)環(huán)境惡化，美國(guó)的聯(lián)邦授權(quán)區(qū)項(xiàng)目(Federal Empowerment Zones)和州級(jí)企業(yè)園區(qū)(State Enterprise Zones)、法國(guó)企業(yè)園區(qū)(Zones Franches Urbaines)和英國(guó)的企業(yè)園區(qū)都屬于區(qū)位導(dǎo)向性政策的一種。

需要指出的是，由于中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)是由政府主導(dǎo)的特化的空間，因而與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)位導(dǎo)向性政策存在一定的差別：(1)創(chuàng)辦目的不同。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦始于改革開(kāi)放初期，它的主要目的就是實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)位導(dǎo)向性政策則是以目標(biāo)區(qū)域的居民就業(yè)和福利水平的提升為政策目標(biāo)，這主要是由國(guó)家所處社會(huì)發(fā)展階段的不同所造成。(2)區(qū)位選址的不同。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)位導(dǎo)向性政策主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后或商業(yè)環(huán)境蕭條的地區(qū)提供的政策援助，而中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)是在區(qū)位條件較好的東部沿海首先創(chuàng)辦的，隨著時(shí)間的推移而逐漸向內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)散，即使內(nèi)陸地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)與其所在城市其他區(qū)域相比，開(kāi)發(fā)區(qū)往往也有具有相對(duì)較好的區(qū)位條件；在創(chuàng)辦的早期，基于保持社會(huì)穩(wěn)定和有序推進(jìn)改革的考慮，政府往往為具有“試驗(yàn)田”性質(zhì)的開(kāi)發(fā)區(qū)選址于城市區(qū)域的邊緣地帶。(3)政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的不同。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府以目標(biāo)區(qū)域的人均收入和貧困人口比例等作為政策實(shí)施的重要標(biāo)準(zhǔn)，而中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦和推廣復(fù)制主要是基于區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的思考。

發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)位導(dǎo)向性政策通常以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為出發(fā)點(diǎn)，而集聚經(jīng)濟(jì)、知識(shí)溢出、空間錯(cuò)配和公平性動(dòng)機(jī)等理論常常被作為區(qū)位導(dǎo)向性政策的基礎(chǔ)。然而，基于對(duì)政府和市場(chǎng)兩者“邊界”認(rèn)知的不同，學(xué)者對(duì)區(qū)位導(dǎo)向性政策同樣持有不同態(tài)度：反對(duì)者認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)政策擾亂了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，從一般均衡的角度看，居民和企業(yè)可以通過(guò)區(qū)位選擇進(jìn)行套利，進(jìn)而影響開(kāi)發(fā)區(qū)政策的實(shí)施效果，因而，開(kāi)發(fā)區(qū)政策也并不必然帶來(lái)區(qū)域整體福利水平的提高[20-21]；支持者卻認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)政策可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[22]。

在經(jīng)驗(yàn)研究方面，國(guó)外學(xué)者主要關(guān)注歐美國(guó)家或地區(qū)區(qū)位導(dǎo)向性政策對(duì)目標(biāo)區(qū)域的商業(yè)(企業(yè)數(shù)量)、居民人數(shù)和就業(yè)的影響[23]。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策的研究結(jié)論有著較大的差異[24-26]。早期的研究發(fā)現(xiàn)區(qū)位導(dǎo)向性政策能夠顯著提升居民就業(yè)水平，但隨著研究方法的改進(jìn)和數(shù)據(jù)獲得性的增強(qiáng)，近期的文獻(xiàn)并沒(méi)有為開(kāi)發(fā)區(qū)政策促進(jìn)目標(biāo)區(qū)域就業(yè)水平提供顯著的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。雖然歐美國(guó)家的區(qū)位導(dǎo)向性政策的評(píng)估文獻(xiàn)結(jié)論不盡一致，但應(yīng)看到國(guó)外學(xué)者為區(qū)位導(dǎo)向性政策評(píng)估所作出的不懈努力和嘗試，已有的文獻(xiàn)至少為我們理解中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)政策的研究提供了理論參考、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和多樣化的研究方法。

在外生激勵(lì)機(jī)制的刺激下，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展重點(diǎn)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。未來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展應(yīng)秉持以人為本的理念，加速產(chǎn)城融合，提高居民的工資水平和創(chuàng)造更多的區(qū)域就業(yè)機(jī)會(huì)，改善居民的福利水平。歐美國(guó)家區(qū)位導(dǎo)向性政策評(píng)估帶給我們的啟示是依據(jù)中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展特征，在借鑒現(xiàn)有理論的基礎(chǔ)上創(chuàng)造符合中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的理論，進(jìn)而指導(dǎo)我國(guó)區(qū)位導(dǎo)向性政策實(shí)施和發(fā)展。還需重視開(kāi)發(fā)區(qū)政策評(píng)估工作，借鑒歐美區(qū)位導(dǎo)向性政策評(píng)估方法，構(gòu)建全面的科學(xué)的評(píng)估體系，改善開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量。

四、中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)定位

在開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦的初期，中國(guó)憑借低成本和市場(chǎng)廣闊的優(yōu)勢(shì)承接了國(guó)際產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，開(kāi)發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)組織的空間載體抓住了歷史機(jī)遇得以快速發(fā)展。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的確立和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我國(guó)在生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)制造方面由“追趕者”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤安⑴苷摺焙汀邦I(lǐng)跑者”，以?xún)?yōu)惠政策的形式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提高生產(chǎn)技術(shù)的固有路徑日益艱礙。在國(guó)際產(chǎn)業(yè)梯度差不斷縮小的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)政策難以繼續(xù)發(fā)揮有效作用。2008年金融危機(jī)之后，歐美國(guó)家采取政策促使制造業(yè)“回流”；2012年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速回落，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量發(fā)展成為我國(guó)發(fā)展的主題；2019年年末新冠肺炎疫情席卷全球。上述國(guó)內(nèi)外環(huán)境正重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。作為制造業(yè)集聚載體的開(kāi)發(fā)區(qū)其作用更加凸顯，以塑造開(kāi)發(fā)區(qū)“微循環(huán)”為關(guān)鍵突破口，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)的對(duì)內(nèi)開(kāi)放與跨地區(qū)合作，是保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全與穩(wěn)定、構(gòu)建國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的關(guān)鍵路徑之一。

新時(shí)期，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)再次處于發(fā)展的歷史機(jī)遇期，需要打破以?xún)?yōu)惠政策為外生激勵(lì)的舊的路徑鎖定效應(yīng)，內(nèi)化集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并形成良性的累積循環(huán)，不斷強(qiáng)化自主創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變(5)為實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干建議(國(guó)發(fā)辦〔2014〕54號(hào))》和《關(guān)于完善國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)考核制度促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)建議(國(guó)發(fā)辦〔2016〕14號(hào))》促進(jìn)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。。本文將從地理空間—產(chǎn)業(yè)集聚—居民福利三個(gè)角度出發(fā)為開(kāi)發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。

第一，從外圍到中心。在早期階段，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)與所在城市的關(guān)系具有典型的中心(城市區(qū)域)—外圍(開(kāi)發(fā)區(qū))的空間結(jié)構(gòu)。從理論上講，在優(yōu)惠政策的激勵(lì)下開(kāi)發(fā)區(qū)與其他城市區(qū)域相比具備“政策租”優(yōu)勢(shì)，吸引了企業(yè)的進(jìn)駐和勞動(dòng)力的遷移，這引起了生產(chǎn)能力和消費(fèi)能力向開(kāi)發(fā)區(qū)的同時(shí)轉(zhuǎn)移，通過(guò)動(dòng)態(tài)的累積循環(huán)機(jī)制塑造了開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚和市場(chǎng)規(guī)模。開(kāi)發(fā)區(qū)同時(shí)通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)促進(jìn)臨近區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使其由城市的外圍向中心轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化是促使開(kāi)發(fā)區(qū)由外圍到中心轉(zhuǎn)變的另一股重要力量。在城市工業(yè)化快速發(fā)展和城鎮(zhèn)人口壓力劇增的驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)發(fā)區(qū)憑借良好的工業(yè)基礎(chǔ)往往成為地方政府城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域?，F(xiàn)實(shí)中新城新區(qū)多依托本地開(kāi)發(fā)區(qū)而建設(shè)，如天津?yàn)I海新區(qū)和青島西海岸新區(qū)。因而，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)從城市外圍到城市中心的轉(zhuǎn)變是其未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

第二，從對(duì)外開(kāi)放到國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。對(duì)外開(kāi)放是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化動(dòng)力[27]，而開(kāi)發(fā)區(qū)則是承擔(dān)對(duì)外開(kāi)放功能的重要空間載體。開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)辦伊始，通過(guò)對(duì)外開(kāi)放大力發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并不斷探索工業(yè)化和現(xiàn)代化的道路，成為改革開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū)，塑造了中國(guó)“制造業(yè)大國(guó)”的國(guó)際形象。當(dāng)前，全球化進(jìn)程受阻、國(guó)際市場(chǎng)不景氣，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)立足國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改革推動(dòng)、開(kāi)放帶動(dòng)的原則，充分發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)多口岸的合作機(jī)制，打造多層次的立體多元的開(kāi)放空間，實(shí)現(xiàn)口岸門(mén)戶(hù)樞紐、多元貿(mào)易樞紐、綜合服務(wù)樞紐等平臺(tái)功能的系統(tǒng)集成。另外，以開(kāi)發(fā)區(qū)為抓手，培育和共享共同收益，通過(guò)“跨區(qū)域共建”和“飛地經(jīng)濟(jì)”等模式推進(jìn)園區(qū)間的融合發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工深化、市場(chǎng)深度融合、要素充分涌流。加快形成開(kāi)發(fā)區(qū)“微循環(huán)”，進(jìn)而撬動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)體系。

第三，從專(zhuān)業(yè)化到多樣化。集聚經(jīng)濟(jì)理論是創(chuàng)辦開(kāi)發(fā)區(qū)的理論依據(jù)，針對(duì)集聚經(jīng)濟(jì)的研究主要集中在城市層面，可分為專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)(地方化經(jīng)濟(jì))和多樣化經(jīng)濟(jì)(城市化經(jīng)濟(jì))。在明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)目錄指導(dǎo)下，開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚主要呈現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)形式。由于同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)集聚促進(jìn)了技術(shù)和信息的交流，從而極大促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)及其臨近區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步。但專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。單純追求同類(lèi)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)會(huì)強(qiáng)化“擁擠效應(yīng)”和“競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)”，進(jìn)而損害生產(chǎn)率的提升[28]。因而，為保障開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，地方政府應(yīng)關(guān)注開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間的技術(shù)關(guān)聯(lián)和協(xié)同發(fā)展，以多樣化經(jīng)濟(jì)方式獲得集聚經(jīng)濟(jì)最大化的正向溢出效應(yīng)。

第四，從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展。與其他區(qū)域一樣，過(guò)去30多年我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)GDP的快速增長(zhǎng)為主要目標(biāo)。在激勵(lì)制度扭曲和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇背景下，地方政府在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中存在引資質(zhì)量和水平不高、自主創(chuàng)新不足、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題。十九大提出經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略。開(kāi)發(fā)區(qū)作為組織產(chǎn)業(yè)的空間載體，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)逐步構(gòu)建起實(shí)體產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新、金融服務(wù)、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率；在經(jīng)濟(jì)體制方面構(gòu)建有效的市場(chǎng)機(jī)制、有活力的微觀主體和有度的管理模式，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)自主創(chuàng)新能力。在新時(shí)代背景下，開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，把開(kāi)發(fā)區(qū)打造成高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)示范區(qū)。

第五，從生產(chǎn)到生活。由政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)位選址可以發(fā)現(xiàn)，早期的開(kāi)發(fā)區(qū)往往處于城市的邊緣地區(qū)，在一定程度上避免了開(kāi)發(fā)區(qū)可能產(chǎn)生的動(dòng)蕩對(duì)城市的影響，但增加了開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)工人、管理人員和投資者的通勤成本。另外，由于開(kāi)發(fā)區(qū)遠(yuǎn)離城市缺乏相應(yīng)的生活配套設(shè)施，同樣造成了開(kāi)發(fā)區(qū)工作人員的生活不便。還需要指出的是，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)是以生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)組織載體，一經(jīng)批復(fù)就明確規(guī)定了其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，尤其是在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，地方政府更多的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不是開(kāi)發(fā)區(qū)生活功能配套設(shè)施的建設(shè)和完善。開(kāi)發(fā)區(qū)是推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要類(lèi)型之一，然而，過(guò)去的發(fā)展事實(shí)卻表明開(kāi)發(fā)區(qū)主要承擔(dān)了生產(chǎn)功能，在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力方面有著較大貢獻(xiàn)，但并未給產(chǎn)業(yè)工人提供便利的生活[29]。產(chǎn)城融合是我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展的重要方向。以生產(chǎn)功能為基礎(chǔ)不斷完善生活功能是我國(guó)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是開(kāi)發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

第六，從效率到公平。由于我國(guó)國(guó)土面積廣大，自然稟賦上的差異造成區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，因而，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由效率優(yōu)先向協(xié)調(diào)發(fā)展、兼顧公平的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。開(kāi)發(fā)區(qū)最早創(chuàng)辦于東部沿海地區(qū)，隨著時(shí)間的推移逐漸推廣復(fù)制至相對(duì)落后的中西部地區(qū)，它反映出我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由突出效率到注重區(qū)域協(xié)調(diào)和公平的理念變化。雖然現(xiàn)有研究表達(dá)了對(duì)區(qū)域平衡性開(kāi)發(fā)區(qū)政策的擔(dān)憂(yōu)，但開(kāi)發(fā)區(qū)政策向內(nèi)陸地區(qū)的推廣復(fù)制并不必然帶來(lái)效率的損失，造成效率損失的深層次原因是扭曲的激勵(lì)機(jī)制和不良的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。從長(zhǎng)期看，區(qū)域間公平會(huì)實(shí)現(xiàn)更高的效率水平。不論是先進(jìn)地區(qū)或落后地區(qū)的人民均有著對(duì)美好生活的向往，改革開(kāi)放的紅利應(yīng)惠及不同發(fā)展程度區(qū)域的居民。小空間尺度的開(kāi)發(fā)區(qū)是促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展和縮小區(qū)域差距的重要路徑之一。在堅(jiān)持提升效率做大“蛋糕”的基礎(chǔ)上，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展應(yīng)在注重效率的同時(shí)，兼顧區(qū)域發(fā)展平衡。

第七，從地的繁榮到人的繁榮。發(fā)展的根本目的是為了人民。過(guò)去，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和規(guī)模擴(kuò)大為主要目的，粗放式的發(fā)展模式導(dǎo)致土地浪費(fèi)、效率低下、生態(tài)環(huán)境惡化，以及生產(chǎn)安全等一系列問(wèn)題。新發(fā)展階段下，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)秉持以人民為中心的發(fā)展觀，要以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把生產(chǎn)的集聚空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)生活融合的生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的宜居地，重視開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部的就業(yè)、社會(huì)保障、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)的供給，讓人民切實(shí)享受到發(fā)展的成果，提升人民的幸福感、滿(mǎn)足感和獲得感，實(shí)現(xiàn)從“地的繁榮”到“人的繁榮”的轉(zhuǎn)變[30]。