王圭宇，王埔恩

(鄭州大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，河南 鄭州 450001)

2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)正式通過(guò)并公布施行，標(biāo)志著具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體制得以法治化。其中，《監(jiān)察法》以留置替代雙規(guī)，是擺脫紀(jì)法兼容困境、整合反腐敗資源的重要改革舉措[1]。2018年最新修正的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)第一百七十條第二款規(guī)定了對(duì)已采取留置措施的被調(diào)查人先行拘留以及根據(jù)案件情況采取不同強(qiáng)制措施，這就為監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的銜接提供了規(guī)范依據(jù)，有利于監(jiān)察實(shí)踐的順利展開(kāi)。僅以河南省為例，2019年全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查30324件，采取留置措施877人，涉嫌犯罪移送檢察機(jī)關(guān)1075人[2]，顯示出監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間有效銜接的實(shí)踐意義。時(shí)至今日，我國(guó)基本上已經(jīng)形成了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制，彰顯出法治反腐的決心與信心。但是，隨著監(jiān)察體制改革邁向“深水區(qū)”[3]，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)工作銜接中的矛盾和問(wèn)題也愈發(fā)凸顯出來(lái)。其中，最為重要的就是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的有效銜接，這已經(jīng)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間工作銜接關(guān)系的一個(gè)“縮影”。然而，理論上關(guān)于兩種措施之間銜接的研究極為薄弱，實(shí)踐中也缺乏具體的運(yùn)行程序，亟待構(gòu)建起監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)二者之間銜接的規(guī)范化、制度化、法治化。

一、監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的法理闡釋

如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的有效銜接，既是深化監(jiān)察體制改革的“試金石”，也是實(shí)現(xiàn)反腐敗“三不”目標(biāo)(1)在一定意義上，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不敢腐、不能腐、不想腐”，是我們黨反腐敗工作的重要目標(biāo)。參見(jiàn)郭玉亮：《如何實(shí)現(xiàn)反腐敗“三不”目標(biāo)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年8月20日第A3版。的法治保障。那么，何謂以上兩種措施之間的銜接？它們之間銜接的法治基礎(chǔ)何在？這些便成了亟待從法理上予以厘清的前提性問(wèn)題。

(一)監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接

從字面意思解釋?zhuān)^銜接就是將兩個(gè)不同的事物通過(guò)某種介質(zhì)或者方法聯(lián)系起來(lái)。但這只是銜接的外在含義。在討論監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的銜接時(shí)，除了在制度措施層面上的“首尾相接”，我們還應(yīng)該看到其另外一層含義，那就是二者在實(shí)質(zhì)精神層面上的“水乳相融”。

從規(guī)范層面分析，監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接，本質(zhì)上是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的“法法銜接”，更是監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的工作對(duì)接。從辦案程序分析，兩種措施的銜接不僅有利于統(tǒng)一證據(jù)證明和事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致浪費(fèi)司法資源，而且還能夠明確兩種措施的具體適用范圍，使每一項(xiàng)措施都落到實(shí)處，每一項(xiàng)責(zé)任都落實(shí)到個(gè)人，防止出現(xiàn)工作斷層、推諉扯皮的問(wèn)題。從目的角度分析，兩種措施的銜接有利于實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)和懲罰犯罪的統(tǒng)一?！皩?duì)于職務(wù)犯罪而言，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查與人民檢察院的審查起訴構(gòu)成追訴職能的分工與配合，形成監(jiān)察調(diào)查程序與檢察審查起訴程序之間的銜接機(jī)制?！盵4]60如果兩種措施在銜接上存在問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在被留置對(duì)象的交接過(guò)程中出現(xiàn)諸如交接手續(xù)難辦、羈押措施不明、責(zé)任劃分不清等障礙，不僅會(huì)影響被留置對(duì)象的人身自由和其他權(quán)利，而且也不利于弘揚(yáng)我國(guó)憲法宣示的人權(quán)保障精神，甚至?xí)绊懙絿?guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程。

(二)監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的法治基礎(chǔ)

1.監(jiān)察體制改革背景下辦案模式的轉(zhuǎn)變

在監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)實(shí)行偵訴一體化的職務(wù)犯罪辦理模式，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的偵查、審查起訴以及提起公訴。但是，這種偵訴一體化模式存在明顯的弊端，即缺少對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的外部監(jiān)督，可能出現(xiàn)“燈下黑”的現(xiàn)象。國(guó)家監(jiān)察體制改革本身落腳于克服或者緩解檢察機(jī)關(guān)同時(shí)享有職務(wù)犯罪偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)這一同體監(jiān)督缺陷[5]。

在監(jiān)察體制改革之后，職務(wù)犯罪案件的辦理模式發(fā)生了變化?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查(2)《監(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱(chēng)公職人員)進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！?。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)原有的反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防三個(gè)部門(mén)實(shí)施了撤并，原有工作人員轉(zhuǎn)隸到同級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。于是，涉嫌職務(wù)犯罪的案件形成了先由監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察調(diào)查，然后再納入刑事訴訟程序，由檢察機(jī)關(guān)審查起訴的辦案流程。職務(wù)犯罪追訴模式也由原來(lái)的“偵查(檢察機(jī)關(guān))→審查起訴(檢察機(jī)關(guān))→提起公訴(檢察機(jī)關(guān))→審判(審判機(jī)關(guān))”模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“審查調(diào)查(監(jiān)察機(jī)關(guān))→案件審理(監(jiān)察機(jī)關(guān))→審查起訴(檢察機(jī)關(guān))→提起公訴(檢察機(jī)關(guān))→審判(審判機(jī)關(guān))”模式。因此，在重塑后的職務(wù)犯罪辦理模式下，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》、監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)必須要建立協(xié)調(diào)有序的程序銜接機(jī)制，以確保職務(wù)犯罪追訴活動(dòng)的順利開(kāi)展。

2.監(jiān)察體制改革的背景下監(jiān)檢關(guān)系的重塑

在監(jiān)察體制改革的背景下，一方面在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中新增加了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)原有的反腐敗職權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，其職權(quán)得以重大改造。監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的銜接問(wèn)題，實(shí)際上就是在此監(jiān)檢關(guān)系之下展開(kāi)的?；诒O(jiān)察機(jī)關(guān)是“政治機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)”(3)監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。參見(jiàn)閆鳴：《監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月8日第3版。的官方定位，現(xiàn)有的職務(wù)犯罪案件在總體上可分為監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序兩部分(4)將辦理職務(wù)犯罪案件一體化考察，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的審查調(diào)查和案件審理等全過(guò)程可視為職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查階段，其目的是將調(diào)查清楚的職務(wù)犯罪案件移送人民檢察院開(kāi)展刑事追訴活動(dòng)，自人民檢察院受理案件時(shí)起，職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序。。因此，探討監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系也應(yīng)該從這兩部分來(lái)展開(kāi)。

第一，監(jiān)察調(diào)查階段。監(jiān)察調(diào)查階段以監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查調(diào)查為主，檢察機(jī)關(guān)予以必要配合。這是對(duì)《監(jiān)察法》第四條第三款以及第三十四條的合理解讀。在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能存在案情掌握有限、涉案證據(jù)欠缺、辦案人員不足等困境，此時(shí)有必要請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行工作配合，以提高辦案效率。最明顯的例子就是，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)?zhí)崆敖槿氲奖O(jiān)察程序中。此時(shí)案件處在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件審理階段，目的是配合和協(xié)助監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，確保職務(wù)犯罪案件辦理的權(quán)威與高效。并且，提前介入是有規(guī)范依據(jù)的，新實(shí)施的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百五十六條第二款規(guī)定，“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件”。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察程序，具有實(shí)體和程序兩方面的價(jià)值。在實(shí)體上，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)案件性質(zhì)、事實(shí)認(rèn)定、犯罪情節(jié)等方面提出見(jiàn)解，對(duì)證據(jù)收集和使用提出建議，方便監(jiān)察機(jī)關(guān)高效高質(zhì)量辦理職務(wù)犯罪案件。在程序上，檢察機(jī)關(guān)提前介入能夠?qū)ΡO(jiān)察機(jī)關(guān)取證活動(dòng)和內(nèi)部審理的合法性進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)排除非法證據(jù)和監(jiān)督內(nèi)部審理程序保障相對(duì)人的合法權(quán)利，同時(shí)還要受到“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革的檢驗(yàn)。通過(guò)這一系列活動(dòng)確保監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察調(diào)查階段實(shí)體與程序價(jià)值并重。

第二，審查起訴階段。審查起訴階段以檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)審查為主，監(jiān)察機(jī)關(guān)予以必要配合。職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序，不但需要案件銜接，還需要將重心轉(zhuǎn)向案件審查。檢察機(jī)關(guān)的提前介入對(duì)案件辦理有著不可或缺的積極作用，但案件轉(zhuǎn)入審查起訴階段還需要再次接受檢察機(jī)關(guān)的合法性審查。具體而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行審查應(yīng)以《刑事訴訟法》的適用為主，同時(shí)以《監(jiān)察法》的適用為輔。案件進(jìn)入“刑事訴訟程序”適用《刑事訴訟法》固不待言，《監(jiān)察法》是規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行以及監(jiān)察工作的基本法，其中確立了監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟銜接的基本規(guī)則：“職務(wù)犯罪審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)必須適用《監(jiān)察法》的規(guī)定，處理好同監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作銜接，通過(guò)完善工作程序準(zhǔn)確有效地履行審查起訴職責(zé)?！盵4]65以監(jiān)察留置措施為例，已采取留置措施的職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事追訴程序需要實(shí)施先行拘留，此時(shí)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查和審理活動(dòng)進(jìn)行審核會(huì)產(chǎn)生兩種不同的結(jié)果：一是，如果存在程序違法、事實(shí)不清抑或證據(jù)不足的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件退回補(bǔ)充調(diào)查或者必要時(shí)自行補(bǔ)充偵查；二是，如果案件程序合法、事實(shí)清楚且證據(jù)充分，就需要根據(jù)具體案情將先行拘留措施轉(zhuǎn)為逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住措施，這種結(jié)果分流模式在《監(jiān)察法》第四十七條第三款和《刑事訴訟法》第一百七十條第一款的規(guī)定中可見(jiàn)一斑。

總之，監(jiān)察體制重大改革之一就是在“刑事偵查→刑事訴訟”模式之外又創(chuàng)造了“監(jiān)察調(diào)查→刑事訴訟”職務(wù)犯罪案件辦理新模式(5)陳偉教授認(rèn)為，這種重大的制度變革既可以有效避免檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪刑事訴訟中濫用追訴權(quán)，也為職務(wù)犯罪偵查權(quán)與逮捕權(quán)、起訴權(quán)相互制約提供了制度保障。但是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為新的權(quán)力主體仍然有濫用權(quán)力的可能，我們應(yīng)該審慎對(duì)待。參見(jiàn)陳偉、鄭自飛：《監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查案件的檢察銜接及其制約》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2020年第6期第130頁(yè)。。這種新模式是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)職能的重塑，涉及兩種機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪追訴職權(quán)的重新劃分以及兩種不同性質(zhì)權(quán)力的銜接。這其中，監(jiān)察調(diào)查中的留置措施與刑事訴訟中的刑事強(qiáng)制措施之間的銜接就成為一個(gè)重要的契機(jī)。況且，監(jiān)察留置措施與后續(xù)的刑事強(qiáng)制措施有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，加強(qiáng)二者之間的銜接不僅能夠構(gòu)建更加順暢合理的職務(wù)犯罪調(diào)查、審查起訴、審判運(yùn)行流程，還可以達(dá)到保障被調(diào)查人權(quán)利的效果。

二、監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的規(guī)范分析

(一)憲法關(guān)于兩種措施銜接的最高價(jià)值指引

本著打擊犯罪與保障人權(quán)并重的理念，兩種措施的銜接不僅要依靠部門(mén)法來(lái)規(guī)定，而且還需要來(lái)自憲法層面的關(guān)照。我國(guó)現(xiàn)行憲法雖未明文規(guī)定兩種具體措施，但監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、職能設(shè)置、組織架構(gòu)與工作原則等都是憲法精神和價(jià)值的體現(xiàn)。

第一，憲法基本原則的最高價(jià)值宣示。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是人權(quán)保障原則。監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接必須不折不扣地執(zhí)行“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”這一憲法基本原則，不得肆意對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪(6)張翔教授認(rèn)為，公民憲法上的基本權(quán)利不只是要求公權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)不得侵害基本權(quán)利，還要求國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力配置本身不會(huì)導(dǎo)致危害基本權(quán)利的結(jié)果。在此意義上，基本權(quán)利是國(guó)家權(quán)力配置的消極規(guī)范。監(jiān)察制度改革中留置權(quán)的創(chuàng)設(shè)和配置，也應(yīng)接受基本權(quán)利規(guī)范的審查。參見(jiàn)張翔、賴(lài)偉能：《基本權(quán)利作為國(guó)家權(quán)力配置的消極規(guī)范——以監(jiān)察制度改革試點(diǎn)中的留置措施為例》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期第30頁(yè)。。是兩種措施都涉及公民的人身自由這一基本權(quán)利，“國(guó)家權(quán)力對(duì)公民人身自由的正當(dāng)限制或剝奪本身，也同樣具有一定的界限”[6]。例如，《監(jiān)察法》第四十四條第二款的相關(guān)規(guī)定，就體現(xiàn)了人權(quán)保障原則的要求。二是權(quán)力制約與監(jiān)督原則?！耙訌?qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！盵7]這同樣也是監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)適用兩種措施的重要遵循。例如，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件進(jìn)行獨(dú)立審查，可以退回補(bǔ)充調(diào)查，但同時(shí)也允許監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。三是社會(huì)主義法治原則。《憲法》第五條集中規(guī)定了社會(huì)主義法治原則。監(jiān)察體制改革早期對(duì)兩種措施銜接的各種制度設(shè)想已經(jīng)隨著新《刑事訴訟法》第一百七十條的出臺(tái)落下帷幕，然而具體的銜接程序還需要依據(jù)法治原則進(jìn)行實(shí)踐探索和制度構(gòu)建。法治原則要求兩種措施的銜接必須通過(guò)法治方式來(lái)進(jìn)行，要充分挖掘現(xiàn)有的法治資源，尋求制度銜接的改良和創(chuàng)新。

第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系的憲法定位。《憲法》第一百二十三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄稇椃ā返谝话偃臈l規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！币陨蟽蓷l是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)職能屬性最權(quán)威的定位。同時(shí)，《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。”這實(shí)際上指出了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)兩個(gè)層面上的關(guān)系。其一是“互相配合”。它是指在處理職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)要在依法辦案的前提下互相支持，互相理解，不得互不通氣、互相推諉?！盎ハ嗯浜稀笔腔谖覈?guó)懲治職務(wù)犯罪活動(dòng)現(xiàn)狀的考量。監(jiān)察機(jī)關(guān)是開(kāi)展反腐敗工作的政治機(jī)關(guān)，其只能實(shí)施監(jiān)督、調(diào)查與處置活動(dòng)，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人進(jìn)行犯罪追訴還需要檢察機(jī)關(guān)開(kāi)啟“刑事訴訟的大門(mén)”。況且，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)具有打擊職務(wù)犯罪的共同責(zé)任和使命，加強(qiáng)配合能夠提高刑事追訴的效率。其二是“互相制約”。它是基于刑事訴訟中人權(quán)保障的考量。如果過(guò)度重視配合而忽略制約，雖然能夠提高刑事追訴的效率，但檢察機(jī)關(guān)的審查起訴就可能會(huì)淪為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪事實(shí)的“背書(shū)”，不符合檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，難以保障被追訴人的基本權(quán)利。因此，配合與制約之間應(yīng)該保持一種良性互動(dòng)關(guān)系，既不能因?yàn)槿狈χ萍s而使被追訴人頭頂時(shí)刻懸著一把“達(dá)摩克利斯之劍”，也不能因過(guò)度制約影響刑事追訴的效率，降低民眾對(duì)法治反腐的信心。

(二)國(guó)家法律關(guān)于兩種措施銜接的既有規(guī)定

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間的關(guān)系不僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系的基本法律依據(jù)，而且還是監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的基本規(guī)范指引。國(guó)家監(jiān)察體制改革最大的創(chuàng)新就是將懲治職務(wù)違法與職務(wù)犯罪法治化，并由《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》共同規(guī)范法治反腐程序。《監(jiān)察法》的實(shí)施在規(guī)范層面確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，2018年修正后的《刑事訴訟法》順應(yīng)了公職人員職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的革新與轉(zhuǎn)變。雖然《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在規(guī)范層面已經(jīng)明確權(quán)力界限與銜接程序，但是法律體系的銜接協(xié)調(diào)并不等同于法律適用的精準(zhǔn)無(wú)誤，也不等同于機(jī)關(guān)配合的順暢有序，因此亟待在規(guī)范層面對(duì)兩種措施銜接予以釋明。

《刑事訴訟法》第一百七十條第二款規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以?xún)?nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定?！边@一規(guī)定為從監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序、監(jiān)察留置措施轉(zhuǎn)為刑事強(qiáng)制措施提供了規(guī)范依據(jù)。之所以要進(jìn)行兩種不同措施的銜接，是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)采取的措施都具有專(zhuān)屬性，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取限制人身自由的調(diào)查措施只能是監(jiān)察留置措施，檢察機(jī)關(guān)也只能采取逮捕、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住這三種刑事強(qiáng)制措施。因此，在案件由監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)需要重新決定采取何種強(qiáng)制措施，而不得沿用監(jiān)察留置措施。但是，檢察機(jī)關(guān)作出刑事強(qiáng)制措施決定需要時(shí)間，這就造成了兩種措施銜接的制度斷層。先行拘留措施就是為了彌補(bǔ)這一斷層，其實(shí)際也是立法過(guò)程中不得已的一個(gè)妥協(xié)(7)立法采取先行拘留措施較好地解決了實(shí)踐中兩種措施銜接的問(wèn)題，但是其具有很強(qiáng)的過(guò)渡性質(zhì)，是在立法過(guò)程中人為制造的監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序斷層，與《刑事訴訟法》原有的先行拘留措施在功能上具有很大不同，有必要對(duì)其重新定性。。于是，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的工作銜接就轉(zhuǎn)換成了“監(jiān)察留置措施→(先行拘留措施)(8)學(xué)界對(duì)先行拘留存在兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為其屬于獨(dú)立的程序，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為其屬于刑事強(qiáng)制措施的一部分。我們將在后面進(jìn)行觀點(diǎn)展示和學(xué)理論述?！淌聫?qiáng)制措施”的模式。并且，《監(jiān)察法》第十一條第三款規(guī)定，“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。一般而言，涉嫌職務(wù)犯罪案件幾乎都被采取了監(jiān)察留置措施(9)《監(jiān)察法》中能夠?qū)嶋H發(fā)揮強(qiáng)制候?qū)徆δ艿拇胧┲挥辛糁?，因此在辦案實(shí)踐中，無(wú)論針對(duì)何種案情監(jiān)察機(jī)關(guān)僅能在釋放或留置之間進(jìn)行選擇，這也導(dǎo)致了留置適用率居高不下。參見(jiàn)魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》，載《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期第116頁(yè)。，將案件轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序應(yīng)該先采取先行拘留措施自不待言，但問(wèn)題是如何對(duì)先行拘留措施進(jìn)行定性，這在實(shí)務(wù)和理論界還存在不同的觀點(diǎn)。

基于監(jiān)察機(jī)關(guān)這一新型國(guó)家機(jī)關(guān)的法律地位，有論者提出，“《監(jiān)察法》是一部具有復(fù)合性質(zhì)的法律,其中調(diào)整對(duì)職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的內(nèi)容具有刑事訴訟法性質(zhì),與《刑事訴訟法》是特別法與一般法的關(guān)系”[8]。我們對(duì)此不敢茍同。我們認(rèn)為，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》應(yīng)屬于同一法律位階，在相輔相成中共同促進(jìn)法治反腐。首先，從制定主體和制定程序上來(lái)看，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》都是全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)《憲法》制定的基本法律，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的法律位階僅次于《憲法》。其次，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在懲治職務(wù)犯罪案件過(guò)程中既有分工又有銜接。監(jiān)察機(jī)關(guān)以《監(jiān)察法》為依據(jù)開(kāi)展案件調(diào)查，審查起訴和審判階段則由檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》進(jìn)行。最后，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革要求《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》并駕齊驅(qū)，協(xié)同發(fā)力?！翱桃馊趸缎淌略V訟法》的地位將有礙國(guó)家監(jiān)察體制改革目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)?！盵9]在辦理職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，依據(jù)《監(jiān)察法》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同時(shí)涉嫌職務(wù)違法和犯罪的被調(diào)查人進(jìn)行黨紀(jì)和政務(wù)處分后，還需要將被調(diào)查人移送到司法程序查明犯罪事實(shí)和追究刑事責(zé)任，這樣的程序設(shè)計(jì)說(shuō)明監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位并不影響《刑事訴訟法》打擊職務(wù)犯罪的重要性，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》并駕齊驅(qū)，二者共同助力法治反腐建設(shè)。

(三)黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于兩種措施銜接的有效探索

2018年《監(jiān)察法》的通過(guò)并公布施行，完成了由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的雙規(guī)措施向國(guó)家法律規(guī)定的留置措施的華麗轉(zhuǎn)身。目前，黨內(nèi)法規(guī)在完善國(guó)家監(jiān)察體制方面已經(jīng)進(jìn)行了積極有效的探索。如果打擊職務(wù)犯罪行為單依靠國(guó)家法律而忽略黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的限制，不但在現(xiàn)實(shí)層面無(wú)操作的可能性，還會(huì)使后續(xù)追訴程序成為無(wú)根之木、無(wú)源之水。所謂黨內(nèi)法規(guī)，就是包括中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在內(nèi)的中國(guó)共產(chǎn)黨的特定組織制定的用以規(guī)范黨組織的活動(dòng)與黨員的行為的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。由于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)“合署辦公”，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)工作與活動(dòng)的同時(shí)，實(shí)際上也在規(guī)范各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作與活動(dòng)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，理論界和實(shí)務(wù)界在監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間工作銜接問(wèn)題上的爭(zhēng)議，從根本上源于對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作屬性不同的理解。

從嚴(yán)格意義上來(lái)講，監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施屬于兩種法律措施，黨內(nèi)法規(guī)不屬于國(guó)家法律，主要在黨內(nèi)發(fā)揮效力，并不能直接調(diào)整兩種法律措施的銜接問(wèn)題。但是監(jiān)察機(jī)關(guān)是具有政治和法律雙重屬性的新型國(guó)家機(jī)關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員權(quán)利義務(wù)的約束與《監(jiān)察法》規(guī)定的“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”在現(xiàn)實(shí)層面存在大量的重疊[10]。尤其是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部關(guān)于監(jiān)察留置措施的運(yùn)作模式對(duì)于做好兩種措施銜接具有直接的參考意義。況且，國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)踐向縱深發(fā)展需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定新的黨內(nèi)法規(guī)，而這些擬制定的黨內(nèi)法規(guī)必然會(huì)涉及紀(jì)法協(xié)同問(wèn)題，監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接就是一個(gè)典型的例子，此時(shí)解決和反饋新問(wèn)題需要統(tǒng)籌把握黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩種規(guī)范，避免規(guī)范適用和程序銜接的斷層與沖突。

2019年1月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》)規(guī)定了監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題(10)需要指出的是，在《規(guī)則》公布施行之前，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)早在2017年1月15日就曾制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》，目的是加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨，維護(hù)黨的紀(jì)律，規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。?！兑?guī)則》第五十七條規(guī)定：“……對(duì)于采取留置措施的案件，在人民檢察院對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留后，留置措施自動(dòng)解除?！薄兑?guī)則》規(guī)定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部審查調(diào)查部門(mén)負(fù)責(zé)辦理監(jiān)察留置事項(xiàng)。審查調(diào)查部門(mén)可以經(jīng)審批采取留置措施，當(dāng)案件進(jìn)入司法程序時(shí)，還要負(fù)責(zé)移送被審查調(diào)查人。根據(jù)官方解讀：先行拘留是一種法定的臨時(shí)性、過(guò)渡性強(qiáng)制措施，目的是將犯罪嫌疑人從監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序[11]。因?yàn)閷彶檎{(diào)查部門(mén)全程參與監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，其工作人員對(duì)案情的把控、證據(jù)的掌握以及涉案人員的心理均有所了解，由其負(fù)責(zé)采取留置措施、對(duì)接刑事強(qiáng)制措施不但可以提高辦案效率，而且不會(huì)出現(xiàn)程序罅隙。況且，檢察機(jī)關(guān)在作出刑事強(qiáng)制措施前還需要對(duì)案件進(jìn)行審查，包括具體案情、證據(jù)材料、犯罪嫌疑人心理素質(zhì)等多方面因素，一旦遇到復(fù)雜困難的案情還可能需要監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查或者補(bǔ)充證據(jù)。而《規(guī)則》規(guī)定由審查調(diào)查部門(mén)與司法機(jī)關(guān)保持溝通，倘若出現(xiàn)有關(guān)具體案情、證據(jù)材料等方面需要補(bǔ)充說(shuō)明的，審查調(diào)查部門(mén)可以及時(shí)對(duì)接，促進(jìn)監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接與協(xié)調(diào)。

綜上所述，做好監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接是一項(xiàng)實(shí)體和程序互涉的問(wèn)題。這就要求我們既要注重“法法銜接”又要注重“紀(jì)法貫通”。在“法法銜接”方面，涉及憲法基本原則和精神對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)工作銜接的指引，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》兩種法律的效力位階關(guān)系，而最重要的則是如何使監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》做好分工負(fù)責(zé)，權(quán)威高效地開(kāi)展工作。在“紀(jì)法貫通”方面，鑒于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位，既要使其工作符合國(guó)家法律的具體規(guī)定，又要吸收黨內(nèi)法規(guī)在紀(jì)檢監(jiān)察方面的有效探索。尤其是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部關(guān)于監(jiān)察留置措施的規(guī)定，不但細(xì)化了監(jiān)察留置措施的適用，而且為事后與刑事強(qiáng)制措施做好銜接，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共同解決疑難案件提供了溝通交流的渠道。誠(chéng)然，規(guī)范的解讀并不等于規(guī)范本身，監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接在規(guī)范層面和實(shí)踐層面還存在一些問(wèn)題，既制約實(shí)踐層面反腐敗向縱深推進(jìn)，又亟待我們?cè)谝?guī)范層面予以反饋，及時(shí)解決。

三、監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接中存在的問(wèn)題

目前，實(shí)務(wù)界和理論界聚焦于推進(jìn)監(jiān)檢銜接工作，并在理論層面和實(shí)踐層面都產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。例如，完成了黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化(11)最明顯的一個(gè)例證就是，之前由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2018年4月16日制定的《政務(wù)處分暫行條例(試行)》上升并轉(zhuǎn)化為后來(lái)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》。，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為的協(xié)調(diào)性，客觀上建立了更為緊密的監(jiān)檢合作關(guān)系等。盡管在法理上已充分論證了這一舉措的合理性，但并不意味著這一機(jī)制在實(shí)踐中不存在問(wèn)題或瑕疵。事實(shí)上，“任何法律從根本上都是要回應(yīng)其所在社會(huì)的需要”[12]，監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接機(jī)制在規(guī)范層面和實(shí)踐層面仍存在著問(wèn)題和矛盾，潛在地影響著監(jiān)察調(diào)查和刑事追訴工作。

(一)監(jiān)察留置措施外部監(jiān)督程序缺失

基于職務(wù)犯罪案件的特殊性和復(fù)雜性，案件的監(jiān)察調(diào)查和刑事追訴活動(dòng)不會(huì)一蹴而就，多數(shù)情況需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪……仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查……可以將其留置在特定場(chǎng)所?！北O(jiān)察留置屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定的調(diào)查措施之一，實(shí)施該措施是為了進(jìn)一步提升監(jiān)察調(diào)查的規(guī)范性和正當(dāng)性，提高辦案效率。但《監(jiān)察法》并沒(méi)有規(guī)定是否以及如何對(duì)監(jiān)察留置措施進(jìn)行規(guī)制，尤其是缺少檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，這可能導(dǎo)致監(jiān)察留置措施獲取證據(jù)的正當(dāng)性不足。《監(jiān)察法》第二十二條特別規(guī)定對(duì)如下四種情形采取留置措施：涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。以上四種情形均指向疑難復(fù)雜、辦理難度大的職務(wù)犯罪案件。此種情形下的留置措施更需要必要的外部監(jiān)督，否則在實(shí)踐中就可能出現(xiàn)“程序異化”事件。具體而言，如果被調(diào)查人不配合監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)或者否認(rèn)被指控的罪行，因?yàn)槿狈τ行У耐獠勘O(jiān)督，經(jīng)留置后很有可能會(huì)受到刑訊逼供、非法取證等威脅。此外，由于未與被調(diào)查人達(dá)成共識(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)取得的證據(jù)也未必能達(dá)到后續(xù)刑事訴訟活動(dòng)的證明標(biāo)準(zhǔn)，不可避免地存在補(bǔ)充調(diào)查、補(bǔ)充證據(jù)甚至認(rèn)定案件性質(zhì)的差異，嚴(yán)重影響后續(xù)銜接刑事強(qiáng)制措施。誠(chéng)然，絕大多數(shù)被調(diào)查人的公職身份要求其應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，并且監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠通過(guò)多種途徑收集證據(jù)，“程序異化”事件鮮有發(fā)生。但權(quán)力的行使需要被監(jiān)督，如果缺乏對(duì)監(jiān)察留置措施的外部監(jiān)督，那么其調(diào)查結(jié)果的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)就稍顯薄弱。

(二)監(jiān)察留置措施內(nèi)部調(diào)查范圍失衡

《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于這三項(xiàng)職責(zé)所包含的大多數(shù)具體措施含義明確，唯獨(dú)對(duì)監(jiān)察留置措施莫衷一是。更有論者指出：“監(jiān)察體制改革是否具有正當(dāng)性，能否堅(jiān)持和發(fā)展監(jiān)察法治，在很大程度上取決于對(duì)監(jiān)察留置的合法性和正當(dāng)性論證?！盵13]《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，監(jiān)察留置措施可以適用于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”，并且規(guī)定了法定的留置條件(12)《監(jiān)察法》第二十二條：被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所：(一)涉及案情重大、復(fù)雜的；(二)可能逃跑、自殺的；(三)可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；(四)可能有其他妨礙調(diào)查行為的。需要指出的是，盡管《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察留置措施的適用條件進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，但業(yè)已規(guī)定的適用條件在實(shí)踐中依然面臨著一些問(wèn)題，亟待予以完善。參見(jiàn)王圭宇、張亞娟：《監(jiān)察留置措施的適用條件論析》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期第115頁(yè)。。由此可知，對(duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩種情形均可適用留置措施。從表面上看，監(jiān)察留置措施集調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪于一體，對(duì)于避免調(diào)查程序反復(fù)和拖延、整合反腐敗資源具有積極的作用。但是，這種“一元論”的監(jiān)察留置措施也明顯存在不足，表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面的弊端。

第一，“一元論”監(jiān)察留置措施不符合比例原則。有學(xué)者指出：“留置措施對(duì)人身自由的限制強(qiáng)度與逮捕類(lèi)似。”[14]對(duì)于兩種性質(zhì)不同、社會(huì)危害性不同的行為，卻適用相同強(qiáng)度限制人身自由的措施，違反了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。從行為性質(zhì)上分析，嚴(yán)重職務(wù)違法行為最嚴(yán)厲的后果不過(guò)是開(kāi)除公職，而觸犯《刑法》的職務(wù)犯罪行為則會(huì)遭到刑事制裁，刑罰強(qiáng)度從限制人身自由到剝奪生命不等。如此迥異的兩種行為適用同一種性質(zhì)的調(diào)查措施，并不符合比例原則的要求。而且，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定對(duì)于職務(wù)犯罪行為“給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分”，但是對(duì)其他職務(wù)違法行為“應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)處分”,不同的處罰后果顯然說(shuō)明職務(wù)違法與犯罪屬于兩種錯(cuò)誤行為。

第二，“一元論”監(jiān)察留置措施收集的證據(jù)證明力不足。監(jiān)察留置措施作為一種調(diào)查措施，其目的是進(jìn)一步收集證據(jù)。并且，根據(jù)《監(jiān)察法》第三十三條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)可以在刑事訴訟中直接適用，不需要進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)化。嚴(yán)重職務(wù)違法行為并不需要過(guò)高的證明標(biāo)準(zhǔn)，只需要達(dá)到“高度蓋然性”即可。但是，調(diào)查職務(wù)犯罪行為則需要達(dá)到《刑事訴訟法》規(guī)定的“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)。毋庸置疑，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用同一種監(jiān)察留置措施必定無(wú)法同時(shí)滿足兩種不同的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)層面上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的取證強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)調(diào)查職務(wù)違法的證明標(biāo)準(zhǔn)，卻和刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。于是，就造成了一種“顧此失彼、左支右絀”的局面：證據(jù)的證明力高于調(diào)查職務(wù)違法行為的證明標(biāo)準(zhǔn)，但難以達(dá)到刑事犯罪證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(三)先行拘留措施定位不明

如上所述，先行拘留措施是立法為了彌補(bǔ)監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的制度斷裂而創(chuàng)造出來(lái)的臨時(shí)性措施。此時(shí)就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)，既然設(shè)計(jì)先行拘留措施的目的是將被調(diào)查人從監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序，那么先行拘留措施本身在追究職務(wù)犯罪體系中居于何種地位？

目前，學(xué)界針對(duì)先行拘留措施主要存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)支持先行拘留措施具有獨(dú)立地位。這種觀點(diǎn)主要強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪的特殊性，認(rèn)為這一措施的目的是彌補(bǔ)程序漏洞，確保監(jiān)察調(diào)查程序向刑事訴訟程序的轉(zhuǎn)化。既然屬于一種過(guò)渡措施，先行拘留措施當(dāng)然應(yīng)該獲得獨(dú)立的地位(13)更值得注意的是，此規(guī)定實(shí)質(zhì)上設(shè)立了一種在監(jiān)察調(diào)查與審查起訴之間的獨(dú)立性程序機(jī)制——審查決定強(qiáng)制措施程序?？梢哉f(shuō)，這是一項(xiàng)全新的制度創(chuàng)新。相應(yīng)地，此規(guī)定也增加了一種新型刑事拘留，即移送審查起訴后的先行拘留。參見(jiàn)左衛(wèi)民：《一種新程序：審思檢監(jiān)銜接中的強(qiáng)制措施決定機(jī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第3期第60頁(yè)。。另一種觀點(diǎn)反對(duì)先行拘留措施具有獨(dú)立地位。這種觀點(diǎn)重視監(jiān)察調(diào)查程序的危險(xiǎn)性，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)上是不冠名的“刑事偵查權(quán)”[15]，采取先行拘留措施后立即審查是最佳的時(shí)間點(diǎn)，因?yàn)椤叭嗣駲z察院的刑事拘留措施已將案件轉(zhuǎn)化為刑事案件?！盵16]以上兩種觀點(diǎn)似乎都言之有理，但如果不轉(zhuǎn)變觀念，仍然無(wú)法明晰先行拘留措施的法律地位。先行拘留措施的定位關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的時(shí)間順序，如果先行拘留措施具有獨(dú)立地位，那么檢察機(jī)關(guān)只能在采取刑事強(qiáng)制措施后對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；反之，則自采取先行拘留措施時(shí)就可以對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。因此，若想明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的時(shí)間，就必須在刑事追訴程序上先明確定位先行拘留措施。

確定一項(xiàng)措施的法律屬性應(yīng)探究其實(shí)質(zhì)內(nèi)容而非外在表現(xiàn)形式，先行拘留措施本就是《刑事訴訟法》規(guī)定的一種臨時(shí)性制裁手段(14)2018年修正后的《刑事訴訟法》在第一百七十條新增加規(guī)定先行拘留措施，但在第七十一條、第七十七條、第八十二條、第一百一十五條本身就規(guī)定有先行拘留措施。，并且在多個(gè)方面都符合刑事訴訟的立法理念：其一，目的明確性。先行拘留措施的目的是確保被追訴人參與訴訟活動(dòng)，被告人對(duì)于整個(gè)刑事審判程序負(fù)有“出席義務(wù)”[17]以推動(dòng)刑事追訴程序的發(fā)展，后續(xù)的刑事強(qiáng)制措施直接通向?qū)β殑?wù)犯罪行為審查起訴乃至最終做出定罪處罰。其二，手段強(qiáng)制性。先行拘留措施剝奪犯罪嫌疑人人身自由不用經(jīng)過(guò)其同意，并且強(qiáng)制程度、執(zhí)行手續(xù)都符合刑事訴訟保障人權(quán)的價(jià)值理念。其三，程序法定性。先行拘留措施由《刑事訴訟法》明文規(guī)定，并且屬于第三章檢察機(jī)關(guān)提起公訴的范疇，依據(jù)體系解釋?zhuān)@然可以推斷先行拘留措施屬于檢察機(jī)關(guān)提起公訴下的某種處置措施。其四，主體特定性。檢察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪審查起訴的主體，同樣也是采取先行拘留措施的主體。即便未明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)此時(shí)可以進(jìn)行審查起訴活動(dòng)，這種程序轉(zhuǎn)換后采取的臨時(shí)措施也具有刑事追訴的價(jià)值理念。從以上四種特性分析，主張先行拘留措施為獨(dú)立程序的觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。所謂的過(guò)渡措施、彌補(bǔ)漏洞只是該措施的具體表現(xiàn)而非實(shí)質(zhì)特征，先行拘留措施和后續(xù)的刑事強(qiáng)制措施一樣，都是為開(kāi)展刑事追訴活動(dòng)做鋪墊。

四、監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接機(jī)制的構(gòu)建

習(xí)近平總書(shū)記指出，完善紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，“配套法規(guī)要跟上” “要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)”[18]。以法治手段推動(dòng)和保障監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的銜接，是法治反腐的必由之路。2019年10月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法實(shí)施條例》)正在緊鑼密鼓的制定過(guò)程中(15)《監(jiān)察法實(shí)施條例》是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法制定的監(jiān)察法規(guī)。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室副主任夏曉東在接受采訪中提到：“體例上，《監(jiān)察法實(shí)施條例》參考其他法律實(shí)施條例結(jié)構(gòu)，按監(jiān)察法各章順序編排章節(jié)。定位上，嚴(yán)格依據(jù)憲法、監(jiān)察法，重點(diǎn)針對(duì)實(shí)踐中反映突出的問(wèn)題和監(jiān)察法規(guī)定過(guò)于原則的問(wèn)題，聚焦監(jiān)督調(diào)查措施使用，圍繞明確規(guī)則、規(guī)范程序、自我約束作出具體規(guī)定。制度銜接上，與刑事訴訟法等法律以及其他監(jiān)察規(guī)范性文件在內(nèi)容上協(xié)調(diào)銜接?！眳⒁?jiàn)張梓?。骸督衲陮⒅贫ūO(jiān)察法實(shí)施條例》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020年3月21日第1版。。在此背景下，應(yīng)該在《監(jiān)察法實(shí)施條例》中對(duì)兩種措施的銜接問(wèn)題進(jìn)行更為細(xì)致、精確的規(guī)定。同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋并舉，為兩種措施的有效銜接奠定規(guī)范基礎(chǔ)。

“程序性權(quán)利作為一種通過(guò)特定方式、步驟、手續(xù)來(lái)實(shí)現(xiàn)和保護(hù)實(shí)體性利益的權(quán)利，對(duì)實(shí)體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和保障尤為重要。”[19]監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施從“尾端”(監(jiān)察調(diào)查程序)和“源頭”(刑事訴訟程序)兩處根本決定著職務(wù)犯罪案件的走向。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革不能“只轉(zhuǎn)權(quán)力，不轉(zhuǎn)權(quán)利”[20]，應(yīng)當(dāng)以追訴犯罪與人權(quán)保障有機(jī)統(tǒng)一為目標(biāo)導(dǎo)向，按照程序正義的要求，構(gòu)建起監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制。

(一)構(gòu)建監(jiān)察留置措施的外部檢察監(jiān)督機(jī)制

《人民檢察院組織法》第二十一條明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擁有提出檢察建議的法定職權(quán)(16)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。”。這是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的主要手段，正好與監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)提出監(jiān)察建議相對(duì)應(yīng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取監(jiān)察留置措施是為了進(jìn)一步查明案情，搜集證據(jù)材料，適時(shí)將職務(wù)犯罪案件納入刑事追訴程序；檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督是為了規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案程序，督促其取證、舉證和質(zhì)證程序更規(guī)范。揆諸現(xiàn)實(shí)，“監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督在相互協(xié)作、相互配合的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出一種相互制約的關(guān)系”[21]。二者在確保職務(wù)犯罪案件辦理更加順暢有序，將案件辦成經(jīng)得起考驗(yàn)的“鐵案”方面達(dá)成共識(shí)。

需要指出的是，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議應(yīng)該在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件審理階段提出，此時(shí)已經(jīng)允許檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查程序，職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查階段也處在“將盡未盡”之時(shí)。使檢察機(jī)關(guān)以司法機(jī)關(guān)的視角介入，以“柔性”的建議考量監(jiān)察調(diào)查程序，尤其是監(jiān)察留置措施，不但不會(huì)打亂監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案進(jìn)度，反而會(huì)通過(guò)提出檢察建議使案件調(diào)查更細(xì)致，證據(jù)收集更完整，被調(diào)查人權(quán)利保障更充分，減少退回補(bǔ)充調(diào)查的頻率，更有利于后續(xù)與刑事強(qiáng)制措施的銜接。有鑒于此，有必要將監(jiān)察機(jī)關(guān)審查調(diào)查部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)作為兩種措施銜接的“窗口”。因?yàn)楣V部門(mén)負(fù)責(zé)案件接下來(lái)的起訴工作，由其提出檢察建議能夠打通監(jiān)檢銜接一體化構(gòu)造，不會(huì)因辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成程序銜接困境。而審查調(diào)查部門(mén)是采取監(jiān)察留置措施的“一線機(jī)關(guān)”，掌握充分的一手資料。當(dāng)公訴部門(mén)認(rèn)為需要進(jìn)一步補(bǔ)充調(diào)查、補(bǔ)足證據(jù)時(shí)，以檢察建議的方式提請(qǐng)審查調(diào)查部門(mén)協(xié)助配合，能夠?qū)崿F(xiàn)案件資料和辦案信息的互通共享，但這種程序性建議不能影響監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案獨(dú)立性，并應(yīng)進(jìn)一步與“以審判為中心”的司法體制改革相契合。同時(shí)，涉及案件性質(zhì)、涉案管轄和法律適用等重大分歧時(shí)，允許兩機(jī)關(guān)通過(guò)各自協(xié)調(diào)部門(mén)(案件審查調(diào)查部門(mén)和公訴部門(mén))開(kāi)展案情論證分析工作，必要時(shí)可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作對(duì)接。

(二)構(gòu)建職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的內(nèi)部程序分流機(jī)制

經(jīng)監(jiān)察留置調(diào)查后，如果被調(diào)查人僅涉嫌職務(wù)違紀(jì)違法，依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和《政務(wù)處分法》給予被調(diào)查人黨紀(jì)或者(和)政務(wù)處分。而被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的，則應(yīng)將調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴?！氨O(jiān)察法這種將嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪等量齊觀的做法，更是對(duì)我國(guó)違法與犯罪的制度安排產(chǎn)生了某種抵牾。”[22]為此，學(xué)界一直主張?jiān)诒O(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)施政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查分流機(jī)制，即設(shè)立政紀(jì)調(diào)查部與刑事調(diào)查部[23]。政紀(jì)調(diào)查部負(fù)責(zé)兩種調(diào)查事項(xiàng)：一是根據(jù)《監(jiān)察法》對(duì)涉嫌職務(wù)違紀(jì)違法事項(xiàng)進(jìn)行立案調(diào)查，此時(shí)查明的案件事實(shí)和證據(jù)材料只需達(dá)到“高度蓋然性”，因?yàn)樗璨槊鞯陌讣聦?shí)是違反政紀(jì)和違法的事實(shí)，取得的證據(jù)也不需要在刑事訴訟活動(dòng)中使用。二是在案件性質(zhì)不明的情況下由政紀(jì)調(diào)查部先行立案調(diào)查。因?yàn)椤奥殑?wù)違法行為是否達(dá)到了職務(wù)犯罪標(biāo)準(zhǔn)在調(diào)查開(kāi)始階段并不能夠完全區(qū)分”[24]，調(diào)查后如果被調(diào)查人僅涉嫌違紀(jì)違法的，由政紀(jì)調(diào)查部直接作出黨紀(jì)處分或者政務(wù)處分。反之，如果經(jīng)調(diào)查證明被調(diào)查人已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪的，需要追究刑事責(zé)任。由政紀(jì)調(diào)查部及時(shí)出具案件移送手續(xù)，將已查明的案件事實(shí)和證據(jù)材料移送給刑事調(diào)查部，實(shí)現(xiàn)由政紀(jì)調(diào)查向刑事調(diào)查的轉(zhuǎn)化。

刑事調(diào)查部是懲治職務(wù)犯罪的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其收集的證據(jù)應(yīng)該達(dá)到刑事訴訟證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)。從案件辦理程序上看，監(jiān)察調(diào)查程序?qū)嶋H上已經(jīng)取代了刑事偵查程序(17)監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)職務(wù)犯罪案件在收集證據(jù)、查明案情的工作中對(duì)被調(diào)查人使用留置這一強(qiáng)制性措施，屬于偵查的概念范圍，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有刑事司法屬性。參見(jiàn)江國(guó)華：《監(jiān)察委員會(huì)留置措施論析》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2018年第9期第122頁(yè)。，唯有將監(jiān)察調(diào)查確立和刑事偵查一樣的證據(jù)要求，才能打通職務(wù)犯罪一體化構(gòu)造。事實(shí)上，職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)確立刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不但不存在任何法理障礙，在現(xiàn)實(shí)層面反而更具有可操作性。首先，國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)全部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)，并且全權(quán)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪調(diào)查工作，無(wú)論在法律解釋還是操作實(shí)踐方面均不存在任何沖突。其次，《監(jiān)察法》要求監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的所有證據(jù)材料均可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，并且同樣適用刑事訴訟活動(dòng)確立的非法證據(jù)排除規(guī)則，這顯然表明監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)“無(wú)偵查之名卻行偵查之實(shí)”。最后，依據(jù)刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展調(diào)查、收集證據(jù)有利于提高案件審理效率，防止程序倒流。自2021年3月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號(hào))第七十六條第二款規(guī)定：“對(duì)前款規(guī)定證據(jù)的審查判斷，適用刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。”從官方的態(tài)度可以推斷出，有必要打通職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查和刑事訴訟兩個(gè)階段的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)，以便于懲治職務(wù)犯罪一體化。既然檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)案件情況獨(dú)立審查，倒不如監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件材料和證據(jù)直接達(dá)到刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)，既避免程序回流難以操作，又能提高案件審理效率。

總之，整合反腐敗資源并不意味著不能細(xì)化監(jiān)察調(diào)查措施，將違紀(jì)違法與刑事犯罪分屬兩個(gè)部門(mén)行使，并根據(jù)案件性質(zhì)確立不同的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確違紀(jì)違法與刑事犯罪程序轉(zhuǎn)化機(jī)制。如此有序的程序分流不但不會(huì)分化反腐敗力量，反而能夠使監(jiān)察調(diào)查措施精準(zhǔn)發(fā)力，既避免程序過(guò)于嚴(yán)苛造成對(duì)職務(wù)違法行為“懲罰倒置”(18)“懲罰倒置”是刑事訴訟實(shí)踐中的一種奇怪現(xiàn)象，是指?jìng)刹榍捌趯?duì)犯罪嫌疑人采取過(guò)重的限制人身自由措施，例如先行羈押。但是在期限折抵后超出犯罪嫌疑人應(yīng)受懲罰的限度，實(shí)踐中便出現(xiàn)了依據(jù)先行羈押期限倒推犯罪嫌疑人刑期的奇怪現(xiàn)象，這種做法完全不符合刑事訴訟邏輯并且違背比例原則，但在司法實(shí)踐中確實(shí)存在。監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)應(yīng)該避免出現(xiàn)這種現(xiàn)象。，又能順利將職務(wù)犯罪案件從監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序。

(三)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)先行拘留措施對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查

監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件審查調(diào)查與檢察機(jī)關(guān)開(kāi)啟刑事追訴有著一脈相承的關(guān)系。先行拘留措施是對(duì)已采取監(jiān)察留置措施的被調(diào)查人移送審查起訴的必經(jīng)階段，是案件由監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序的標(biāo)志。應(yīng)當(dāng)指出，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中處于追訴者的地位，其對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審查正是履行追訴職能的體現(xiàn)?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》進(jìn)一步細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審查的程序和方式，使實(shí)質(zhì)審查成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的有效手段。因此，有論者稱(chēng)，“檢察機(jī)關(guān)合法性審查的目標(biāo)在于將監(jiān)察調(diào)查刑事化，避免在司法程序中固化監(jiān)察調(diào)查中心主義，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)一”[16]174。先行拘留措施所起到的緩沖作用是職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查和刑事訴訟之間的一座橋梁，從檢察機(jī)關(guān)采取不同類(lèi)型的刑事強(qiáng)制措施可知，檢察機(jī)關(guān)在作出不同類(lèi)型刑事強(qiáng)制措施前必然已經(jīng)對(duì)案件進(jìn)行過(guò)實(shí)質(zhì)審查(如表1所示)。我們以為，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展實(shí)質(zhì)審查應(yīng)該從以下幾方面著手：

表1 檢察機(jī)關(guān)采取刑事強(qiáng)制措施類(lèi)型統(tǒng)計(jì)(19)以職務(wù)犯罪、一審、判決為關(guān)鍵詞，在無(wú)訟網(wǎng)站上檢索了2019年10月14日至2020年10月14日這一年間，已上網(wǎng)公布的經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的職務(wù)犯罪案件裁判文書(shū)。地域上涵蓋我國(guó)東部、中部和西部地區(qū)，級(jí)別上包含基層、中級(jí)和高級(jí)三級(jí)人民法院，具體案件包含自首、立功、認(rèn)罪認(rèn)罰、共同犯罪等多種犯罪情節(jié)。綜上，選取的樣本數(shù)據(jù)具有代表性，經(jīng)過(guò)篩選，共獲得有效樣本960件，涉案人員達(dá)1469人。通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，留置案件到達(dá)監(jiān)察機(jī)關(guān)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)犯罪嫌疑人采取逮捕和取保候?qū)?，僅有極少部分案件采取了監(jiān)視居住措施。從表中數(shù)據(jù)可以看到，留置后被采取逮捕措施的人數(shù)高達(dá)783人，占總?cè)藬?shù)的79.17%，采取取保候?qū)彺胧┑娜藬?shù)為139人，監(jiān)視居住措施的人數(shù)為67人，分別占總?cè)藬?shù)的14.05%和6.77%。即被調(diào)查人轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序后逮捕是常態(tài)。

首先，審查案件事實(shí)認(rèn)定是否客觀公正。認(rèn)定職務(wù)犯罪構(gòu)成要件、具體形態(tài)、定罪情節(jié)等必須依據(jù)刑事實(shí)體法，即檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《刑法》第八章(貪污賄賂罪)和第九章(瀆職罪)對(duì)罪名、罪數(shù)以及犯罪構(gòu)成要件進(jìn)行獨(dú)立審查，不必對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定的案件性質(zhì)亦步亦趨。如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌罪名和具體情節(jié)認(rèn)定存在偏差，例如，僅構(gòu)成職務(wù)違法或者符合《刑事訴訟法》第十六條第一款規(guī)定情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該聽(tīng)取監(jiān)察機(jī)關(guān)的陳述和意見(jiàn)，通過(guò)溝通協(xié)商以期達(dá)成案件共識(shí)。其次，審查涉案證據(jù)取證過(guò)程是否合法。取證過(guò)程與證據(jù)的證明力息息相關(guān)，“證據(jù)是事實(shí)認(rèn)定的依據(jù)和刑事司法的基石”[25]。既然《監(jiān)察法》第十八條、第二十五條、第三十三條、第四十條、第四十五條、第五十六條等都規(guī)定了證據(jù)收集，那么就有必要對(duì)這一取證程序進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)作為證據(jù)的被移送機(jī)關(guān)和舉證質(zhì)證機(jī)關(guān)，對(duì)證據(jù)審查和取證活動(dòng)監(jiān)督不存在法理上的矛盾，并且當(dāng)下采取的檢察機(jī)關(guān)提前介入程序已經(jīng)涉及對(duì)證據(jù)的審查、取證過(guò)程的監(jiān)督等活動(dòng)。最后，犯罪證據(jù)要形成完整的證據(jù)鏈。證據(jù)審查是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)監(jiān)督的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)后續(xù)的起訴工作，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)定的證據(jù)是后續(xù)提起公訴必要的“武器”。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該依據(jù)《刑事訴訟法》的證據(jù)規(guī)定審查證明職務(wù)犯罪存在抑或成立的證據(jù)是否形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，重點(diǎn)審查證據(jù)的真實(shí)性和合法性，嚴(yán)格執(zhí)行非法證據(jù)排除和瑕疵證據(jù)補(bǔ)正規(guī)則，以實(shí)質(zhì)審查發(fā)揮對(duì)案件的過(guò)濾功能。

總之，以先行拘留措施為契機(jī)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查標(biāo)志著刑事追訴程序的啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)審查不但能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，防止將瑕疵的監(jiān)察證據(jù)帶入刑事追訴程序中，而且以先行拘留措施作為程序轉(zhuǎn)化的標(biāo)志能夠合理劃分責(zé)任邊界，避免事后追責(zé)時(shí)的推諉扯皮、糾纏不清。國(guó)家監(jiān)察體制改革深化的過(guò)程中，先行拘留措施在本質(zhì)上應(yīng)該定性為刑事訴訟程序的一部分，它帶有刑事追訴的歷史使命以及檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。

五、結(jié)語(yǔ)

“理論上的考察表明，無(wú)論是全面依法治國(guó)還是據(jù)此形成的治腐法律，都要立足本國(guó)實(shí)際和服務(wù)于本國(guó)治理模式?！盵26]監(jiān)察體制改革向縱深發(fā)展需要將目光轉(zhuǎn)向細(xì)節(jié)性制度安排和路徑整合，其中監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接是實(shí)體和程序互涉的實(shí)施問(wèn)題，也是多方利益匯聚的焦點(diǎn)。因此，我們既要領(lǐng)悟監(jiān)察體制改革所帶來(lái)的巨大政治價(jià)值，也要充分理解其現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。鑒于反腐敗工作的特殊屬性，“監(jiān)檢銜接不應(yīng)簡(jiǎn)單套用刑事訴訟中的偵訴銜接的做法”[27]，防止出現(xiàn)“播下是龍種，收獲是跳蚤”的奇怪現(xiàn)象。為此，我們必須充分領(lǐng)悟習(xí)近平法治思想的豐富內(nèi)涵和時(shí)代意蘊(yùn)，“抓深抓實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革”[28]。只有牢牢把握監(jiān)檢銜接的基本價(jià)值取向，準(zhǔn)確定位監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的法律屬性，才能在規(guī)范層面和實(shí)踐層面齊頭并進(jìn)，進(jìn)一步推進(jìn)“法法銜接”工作的規(guī)范化、法治化。