王紅茹

8月4日，邵陽市發(fā)改委網(wǎng)站公布了《對(duì)湖南省政協(xié)十二屆四次會(huì)議第0618號(hào)提案的答復(fù)》，其中提到，“十四五”時(shí)期，加快拓城步伐，將邵東市、邵陽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整納入中心城區(qū)，推動(dòng)新邵撤縣設(shè)區(qū)，構(gòu)建包括“三區(qū)一縣”的“大中心”城市格局。

這則消息讓撤縣設(shè)市（區(qū)）再度回歸大眾視野。民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，全國(guó)尚有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū);到了2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量卻增至965個(gè)。

也就是說，10年之間，全國(guó)共撤銷了141個(gè)縣（平均每年減少14個(gè)縣），相應(yīng)地，全國(guó)10年之間增加了110個(gè)市轄區(qū)。

中國(guó)的縣制在歷史上已經(jīng)連續(xù)存在了數(shù)千年，為什么要撤銷？撤縣設(shè)市（區(qū)）為何越來越受到各地?zé)崤?？大?guī)模撤縣設(shè)（市）之后，未來中國(guó)是否會(huì)進(jìn)入“無縣時(shí)代”？

多城“十四五”規(guī)劃綱要提出撤縣設(shè)市（區(qū)）

今年以來，全國(guó)多地提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。

洛陽的行政區(qū)劃調(diào)整為今年各地撤縣潮拉開帷幕。河南省政府網(wǎng)3月18日公布，國(guó)務(wù)院同意洛陽市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷縣級(jí)偃師市，設(shè)立洛陽市偃師區(qū);撤銷孟津縣、洛陽市吉利區(qū)，設(shè)立洛陽市孟津區(qū)。

此后，不少城市在當(dāng)?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提及將撤縣設(shè)市（區(qū)）。

4月6日，云南昆明發(fā)布《昆明市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“十四五”期間，昆明將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有序推進(jìn)撤縣設(shè)市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點(diǎn)為加快推進(jìn)嵩明、宜良撤縣設(shè)市，縣改區(qū)重點(diǎn)為加快推進(jìn)富民撤縣設(shè)區(qū)。

4月23日，浙江嘉興在《嘉興市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出，有序推進(jìn)行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，穩(wěn)妥實(shí)施撤縣（市）設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)改街道、村改居等，力爭(zhēng)市本級(jí)人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市比重達(dá)到60%以上。

不僅昆明、嘉興，陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當(dāng)?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。

浙江嘉興市

步入下半年，撤縣設(shè)市（區(qū)）熱潮依然在延續(xù)，甚至一些未達(dá)到“撤縣設(shè)市”標(biāo)準(zhǔn)的縣，也“摩拳擦掌”一步步向“設(shè)市”標(biāo)準(zhǔn)靠攏。

7月23日，有網(wǎng)民通過留言板向四川省委提問：“作為四川唯一常住人口超百萬的縣，不管是從經(jīng)濟(jì)還是城市發(fā)展規(guī)劃，仁壽縣都符合撤縣建市的標(biāo)準(zhǔn)，請(qǐng)問仁壽縣政府有沒有啟動(dòng)撤縣建市的相關(guān)工作？”

眉山市仁壽縣民政局回復(fù)網(wǎng)友應(yīng)詢時(shí)表示：近年來，仁壽縣綜合實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)，部分指標(biāo)已達(dá)到民政部2016年最新撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，但仍有部分硬性指標(biāo)正在提升中。目前沒有啟動(dòng)撤縣設(shè)市工作。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，根據(jù)第七次人口普查的結(jié)果，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，這表明我國(guó)人口城鎮(zhèn)化再經(jīng)過7年左右的發(fā)展將步入穩(wěn)定階段?！坝捎?997年至2015年基本凍結(jié)‘縣改市 的審批工作，我國(guó)設(shè)市工作嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)化水平。為趕上城市化步伐，估計(jì)未來一段時(shí)間是‘縣改市‘縣改區(qū)‘特大鎮(zhèn)改市的高峰期?！?h3>“縣”是否將退出歷史舞臺(tái)？

撤縣設(shè)市，即撤銷縣，設(shè)立行政建制與縣相同的市（即“縣級(jí)市”）。簡(jiǎn)而言之，就是將縣改設(shè)為縣級(jí)市。

撤縣設(shè)市的背景是：1981年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告在有關(guān)“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)?！?/p>

1983年，“撤縣改市”序幕正式拉開，當(dāng)年有31個(gè)縣域改為縣級(jí)市，并新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。此后，“撤縣改市”規(guī)模漸次擴(kuò)大。

之所以要推動(dòng)“縣改市”，在楊開忠看來，根本上是對(duì)我國(guó)城市化內(nèi)在要求的順應(yīng)。

“將符合設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的縣改市，有利于培育中小城市，緩解超大、特大城市、大城市的壓力，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市化質(zhì)量和水平;有利于通過擴(kuò)權(quán)調(diào)動(dòng)地方積極性;有利于以先進(jìn)的城市標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)地方建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大公共服務(wù)，提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，更好地繁榮經(jīng)濟(jì)和提升人民生活質(zhì)量?！睏铋_忠表示，“在這一過程中，要盡可能避免被一些不合理的個(gè)人因素所左右?！?p>

江蘇省海安市行政中心大樓門口的新門牌。2018 年5 月，海安正式撤縣設(shè)市。

2017 年3 月6 日，江西省東鄉(xiāng)縣舉行撤縣設(shè)區(qū)授印揭牌，正式更名掛牌為江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)。

事實(shí)上，并非所有的縣都能改為市。中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展和改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示：“縣改市有一定的標(biāo)準(zhǔn)，一是縣城的人口，二是二三產(chǎn)業(yè)的GDP所占比重較高。所以本質(zhì)區(qū)別是：縣改市之后，以城市發(fā)展和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要任務(wù)。”

撤縣之后設(shè)立的縣級(jí)市，一是由地區(qū)、盟、自治州管轄，二是由地級(jí)市代管。地級(jí)市管轄的縣撤縣設(shè)市后，在法律上被稱為省轄市，但實(shí)際上仍由原地級(jí)市代管。

“因市不能管市，所以由省轄，但省管不了，只能由市代管?！痹谛そ鸪煽磥?，省管縣，其實(shí)是把城市孤立起來，中心城市有被封死的危機(jī)，“也因如此，在推行省管縣之前，各地紛紛改區(qū)，行動(dòng)快的是廣東，幾乎將縣全改了區(qū)，其他省緊隨其后?！?/p>

撤縣設(shè)區(qū)是指直轄市或者地級(jí)市，在其具備一定的經(jīng)濟(jì)能力后將所轄的縣改設(shè)成區(qū)。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，撤縣設(shè)區(qū)成為改革的趨勢(shì)。近年來，伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)一路高歌猛進(jìn)，北京市、天津市、上海市、南京市等城市通過撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)了全區(qū)市。

國(guó)家對(duì)“撤縣設(shè)區(qū)”的審批一直都敞開綠燈。僅2020年，四川成都、山東煙臺(tái)、河北邢臺(tái)等城市均獲國(guó)家批準(zhǔn)，迎來了區(qū)劃調(diào)整——撤縣設(shè)區(qū)。

相對(duì)撤縣設(shè)市，“撤縣設(shè)區(qū)”有利也有弊?！坝欣囊幻?，就是便于中心城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做大中心城市。正因?yàn)槿绱?，一般中心城市傾向把縣改成區(qū)。不利之處，就是區(qū)比同級(jí)市的自主權(quán)相對(duì)較小，規(guī)劃建設(shè)運(yùn)行管理中可能較少體現(xiàn)其地方性。正因?yàn)槿绱?，被改的縣一般傾向改市?！睏铋_忠說。

現(xiàn)實(shí)是，撤縣已經(jīng)成為一些省會(huì)城市和地級(jí)市擴(kuò)大管轄空間和增加人口規(guī)模的常規(guī)操作。以現(xiàn)在每年減少10多個(gè)縣的速度看，未來中國(guó)會(huì)不會(huì)進(jìn)入“無縣時(shí)代”？在撤縣潮背景下，“縣”是否會(huì)慢慢退出歷史舞臺(tái)？

“不會(huì)的。從空間分布來看，城市化不是國(guó)土空間普遍變成城市，恰恰相反，是讓人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚到占國(guó)土面積極少份額的土地上，以獲取集聚利益?！睏铋_忠舉例說，例如美國(guó)只有3%的國(guó)土面積是用于城市建設(shè)的，我國(guó)目前城市用地大概不到國(guó)土面積的2%。

“而且改市也是有標(biāo)準(zhǔn)的，城市化是要達(dá)到一定水平。當(dāng)然，在城市化過程中，會(huì)有一些縣因人口和經(jīng)濟(jì)流失，其縣級(jí)建制被撤并降轉(zhuǎn)。但即使考慮到這一點(diǎn)，最終也不會(huì)無縣的。”楊開忠說。

邊緣小縣“撤并降轉(zhuǎn)”現(xiàn)象將更加普遍？

縣改市或改區(qū)，某種意義上，是針對(duì)發(fā)達(dá)省份或城市所屬的縣（市），而對(duì)于那些位居中西部地區(qū)的邊緣小縣，或?qū)⒚媾R“撤并降轉(zhuǎn)”。

公眾號(hào)“西部城事”曾根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2019》戶籍人口數(shù)做過統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)人口不足5萬的“袖珍”小縣共有82個(gè);人口規(guī)模在5萬～10萬之間的共有108個(gè);人口規(guī)模在10萬～50萬之間的共有841個(gè)?？傮w計(jì)算，人口不足50萬的縣共有1031個(gè)，占比約為61%。

那些人口不足5萬的82個(gè)縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內(nèi)蒙古等中西部省區(qū)。無論是自然條件，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，這些邊緣小縣均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

統(tǒng)計(jì)顯示，2020年，有21個(gè)省（區(qū)）還存在GDP低于50億元的縣（市） 。在這些?。▍^(qū)）中，山西大寧縣、永和縣和石樓縣，每個(gè)縣的GDP都在10億～20億元之間;陜西的佛坪縣，甘肅的兩當(dāng)、阿克塞、碌曲，新疆的柯坪、民豐、阿合奇等縣，其GDP與永和、大寧也不分伯仲。

這些小縣城都有一個(gè)共同點(diǎn)：人氣不高、經(jīng)濟(jì)低迷，地方財(cái)政收入與財(cái)政支出反差巨大。這也是引發(fā)是否撤縣等諸多爭(zhēng)議的重要原因。

有主張合并的。今年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉提交的一份名為《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案稱，中國(guó)2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，人口規(guī)模在10萬人以下的有200多個(gè)，其中5萬人以下的100多個(gè)，主要分布在西部。建議優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃、推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，可以對(duì)人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)（可整縣合并，也可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管理穩(wěn)定拆分小縣）。

有主張撤縣的。清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院研究員袁鋼明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者：“像佛坪、大寧這樣的邊緣小縣城，人員稀少，管理起來效率又不高，還要維持其機(jī)構(gòu)和工作人員的運(yùn)轉(zhuǎn)，帶來的只是負(fù)擔(dān)。而撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少?zèng)]有意義的行政開支。”

楊開忠將其統(tǒng)一歸納為“撤并降轉(zhuǎn)”，他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“那些人口稀少、封閉分割、遠(yuǎn)離中心城市的經(jīng)濟(jì)邊緣地帶的縣城，地理經(jīng)濟(jì)相對(duì)無效率，在優(yōu)化國(guó)土空間布局、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，人口進(jìn)一步減少一般是不可避免的，其中一些縣行政建制‘撤并降轉(zhuǎn)，也是自然的。”

但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“由于我國(guó)偏遠(yuǎn)邊緣縣，縣域面積相差很大，且一些具有民族團(tuán)結(jié)、邊疆問題、生態(tài)或文化保護(hù)的特殊意義，具體調(diào)不調(diào)整、采取哪種方式調(diào)整，要具體問題具體分析，不能簡(jiǎn)單以人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模論之?！?h3>“撤并降轉(zhuǎn)”是否以人口為標(biāo)準(zhǔn)？

我國(guó)的縣域范圍是歷史形成的，人口規(guī)模和范圍都不大，人口最多的縣不到200 萬人，多數(shù)縣的人口規(guī)模在30 萬至50 萬之間，多數(shù)縣的范圍在1000 至3000 平方公里，也就是方圓50 公里范圍。

基于人口是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，以及李冬玉在提案中提出“10萬人以下的縣進(jìn)行合并”的觀點(diǎn)，一些學(xué)者將討論的焦點(diǎn)聚集到了人口數(shù)量上。

袁鋼明贊成以10萬人口為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撤銷：“基于中國(guó)國(guó)情，如果一個(gè)縣（市）的人口少于10萬人，過于稀少，這樣的基層行政機(jī)構(gòu)就沒有理由繼續(xù)存在。少于10萬人，不僅不應(yīng)該成為縣，甚至連鎮(zhèn)都沒有理由成立?！?/p>

也有反對(duì)意見。肖金成接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，縣級(jí)能否撤并，不能簡(jiǎn)單以人口和GDP來衡量。一個(gè)區(qū)域需要一個(gè)中心城市，而中心城市的管理半徑一般是50公里，這是一個(gè)比較合理的半徑，因?yàn)橐粋€(gè)中心城市的輻射半徑是以交通工具來衡量的，即汽車的1小時(shí)交通圈。農(nóng)民要出售產(chǎn)品，開車1小時(shí)進(jìn)入城市，當(dāng)天就可以回去;市民要外出辦事，乘車1小時(shí)可達(dá)，當(dāng)天也就回去了。超過這個(gè)半徑，與中心區(qū)的關(guān)系就越來越小。

“在這個(gè)半徑范圍內(nèi)，看有沒有中心城市，如果沒有，就不要把縣撤銷。撤縣不能僅以人口多少定論。撤縣后，當(dāng)?shù)氐睦习傩赵趺崔k？” 肖金成說，簡(jiǎn)單撤并不能從根本上解決問題，且易引起較大震動(dòng)。

在他看來，未來可以將縣級(jí)政府改革成為地級(jí)市或州的派出機(jī)構(gòu)。

所謂派出機(jī)構(gòu)，就是代表市政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理，不設(shè)財(cái)政，市政府要為其提供財(cái)政支出。

“不設(shè)立人大和政協(xié)，沒有獨(dú)立的規(guī)劃?rùn)?quán)，由市規(guī)劃部門統(tǒng)一規(guī)劃。沒有自己的地盤，也不需要設(shè)立很多機(jī)構(gòu)，可大規(guī)模減少財(cái)政支出。在職人員可逐步減少，也可實(shí)行‘老人老辦法，新人新辦法，來減少改革的阻力，以免引起波動(dòng)?！毙そ鸪杀硎尽?/p>