新背景下城市綜合交通規(guī)劃編制的思考與探討

胡琳

摘 要：隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》的頒布，對綜合交通規(guī)劃編制的內(nèi)容和體系提出進(jìn)一步融入國土空間規(guī)劃，發(fā)揮交通的支撐和引導(dǎo)作用，支持城市乃至都市圈和城市群的健康有序發(fā)展。本文分析歸納總結(jié)我國綜合交通規(guī)劃發(fā)展歷程，分析新形勢下綜合交通規(guī)劃編制面臨的新特點、新挑戰(zhàn)，為后續(xù)相關(guān)規(guī)劃編制提供參考。

關(guān)鍵詞：綜合交通;城市交通;國土空間規(guī)劃;城鎮(zhèn)化

0 前言

十九大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會邁入新階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，土地利用也由粗放開發(fā)向高效集約轉(zhuǎn)變，2019年5月《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的出臺，明確提出構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系[1]，標(biāo)志著我國規(guī)劃體系的重構(gòu)。隨后國家發(fā)布《交通強(qiáng)國》、《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》兩部重要的交通上位規(guī)劃，明確了綜合交通的重要作用，為新時代的綜合交通發(fā)展指明方向。本文梳理不同時期綜合交通規(guī)劃編制歷程及變化，基于新的規(guī)劃背景，對當(dāng)下綜合交通規(guī)劃的新特點、新挑戰(zhàn)，編制內(nèi)容等方面進(jìn)行思考和探討，以期為類似項目編制提供參考。

1 綜合交通規(guī)劃編制發(fā)展歷程

城市綜合交通規(guī)劃作為城市規(guī)劃中重要的專項規(guī)劃，隨著城市規(guī)劃建設(shè)而發(fā)展完善，先后經(jīng)歷4個階段[2]。

建國后的初探期：建國后，我國快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但城市交通需求相對較小，尚未形成交通規(guī)劃的概念。該階段的交通設(shè)施建設(shè)大多融入“五年計劃”，缺乏交通體系規(guī)劃，城市交通發(fā)展相對滯后。

1980-1989年探索期：改革開放為城市注入新活力，民用機(jī)動車增加，交通擁堵問題初現(xiàn)。北京、上海、廣州等城市依托個人出行調(diào)查和貨車調(diào)查[3]啟動交通規(guī)劃編制工作，規(guī)劃重點加強(qiáng)道路建設(shè)、公共交通、停車設(shè)施等方面的編制。

2000-2009年推廣期：這一階段我國機(jī)動車快速增長，城市道路擁堵問題愈發(fā)嚴(yán)重。2000年，在全國城市以道路交通“暢通工程”活動為契機(jī)，啟動綜合交通規(guī)劃編制，以期解決道路擁堵問題，該階段規(guī)劃編制為城市交通發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2010-2021年成熟期：經(jīng)過20多年規(guī)劃編制，我國綜合交通規(guī)劃編制積累了豐富經(jīng)驗，提出城市快速環(huán)線、軌道交通、多層次的公交體系等理念，形成《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等規(guī)范及文件。為契合新發(fā)展環(huán)境需求，2018年住建部頒布了《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》指引綜合交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2 綜合交通規(guī)劃規(guī)劃內(nèi)容及重點的變化

2.1 交通規(guī)劃理念由以車為本向以人為本轉(zhuǎn)變

過去綜合交通規(guī)劃理念聚焦交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其本質(zhì)是車本主義。以2007年國家發(fā)改委發(fā)布的《綜合交通網(wǎng)中長期規(guī)劃》為例，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)大通道和運輸樞紐以及綜合交通的規(guī)劃建設(shè)[4]。新發(fā)展背景下，規(guī)劃回歸“人享其行、物優(yōu)其流”的本源，以人為本，重視交通運輸供需有效平衡、服務(wù)優(yōu)質(zhì)均等等特征。2020年國務(wù)院發(fā)布的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出：構(gòu)建便捷順暢、經(jīng)濟(jì)高效、綠色集約、智能先進(jìn)、安全可靠的現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)[5]，交通指標(biāo)也由 “道路里程”、 “路網(wǎng)密度”路網(wǎng)指標(biāo)向“時效圈”、“綠色出行”、“路網(wǎng)連接度”等綜合指標(biāo)轉(zhuǎn)變。

2.2 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和功能定位不斷變化

幾十年的發(fā)展，城市路網(wǎng)規(guī)模和路網(wǎng)功能定位在城市發(fā)展中不斷完善。現(xiàn)在的城市路網(wǎng)以由功能單一優(yōu)化成級配合理的四級路網(wǎng)體系;市道路和市域公路的界限也被打破，北京、上海、廣州等城市推動國省道市政化改造，將部分高速路納入城市路網(wǎng)。路網(wǎng)結(jié)構(gòu)上，大多城市也將以往方格路網(wǎng)、帶狀路網(wǎng)優(yōu)化為方格網(wǎng)+環(huán)形路網(wǎng)，以適應(yīng)城市功能布局和土地開發(fā)。道路尺度也隨“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的提出而縮小尺度和加密，提高路網(wǎng)的可達(dá)性和連通度。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容由道路系統(tǒng)向多個交通子系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變

城市的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，促使城市交通交通量劇增。小汽車為主的出行方式無法滿足城市交通需求，以軌道交通為代表的大運量集約化的交通方式取代小汽車成為各地共識。自2000年始，各地交通規(guī)劃提出“公交優(yōu)先”、“TOD開發(fā)”等策略，公共交通規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃作為重要內(nèi)容納入綜合交通規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃。2015年，我國提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，步行、非機(jī)動車重回人們的視野。自此，城市綜合交通規(guī)劃的主要內(nèi)容不斷拓展和完善。

2.4 與城市規(guī)劃關(guān)系由各自編制到相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變

規(guī)劃探索期之前，交通規(guī)劃與城市規(guī)劃兩類規(guī)劃分屬不同主管部門，各自編制，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容不盡協(xié)調(diào)，交通設(shè)施難以支撐城市拓展和交通設(shè)施因規(guī)劃沖突難以落地問題時有發(fā)生。為扭轉(zhuǎn)這一局面，2010年住建部出臺《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》，明確綜合交通規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，并將綜合交通規(guī)劃成果納入城市規(guī)劃中，兩者走向協(xié)同。近些年，我國城市步入存量規(guī)劃，城市規(guī)劃師和交通規(guī)劃師致力提高土地資源利用效率，并發(fā)揮交通引導(dǎo)城市功能布局功能，將“TOD開發(fā)模式”、“公交優(yōu)先”、“站城一體”等理念和策略融入城市規(guī)劃中，實現(xiàn)兩者互動與統(tǒng)一。

3 新背景下綜合交通規(guī)劃的編制的要求

3.1 堅持綠色發(fā)展新理念

《交通強(qiáng)國》強(qiáng)調(diào)堅持“以人為本”、“綠色發(fā)展”的新理念，要求綜合交通規(guī)劃在規(guī)劃建設(shè)從“建多見長”向“建優(yōu)建精”轉(zhuǎn)變。2021年全國兩會，碳達(dá)峰和碳中和被首次寫入政府工作報告，倒逼推動綠色出行、公交出行，改善慢行環(huán)境，重塑慢行空間。因此，在新一輪綜合交通規(guī)劃中，要堅持和貫徹綠色發(fā)展和以人為本的理念，以支持我國新時代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

3.2 城市交通與對外交通規(guī)劃融合

交通方式的升級變革，縮短客貨出行的時空距離，市域鐵路、高速公路、快速路成為串聯(lián)城市中心城區(qū)與各功能組團(tuán)的紐帶。環(huán)城高速、交通樞紐等交通設(shè)施的定位趨于復(fù)合化，對外交通和城市交通的邊界被打破，綜合交通樞紐既是外部樞紐也是城市換乘中心，還將承接成城市副中心的功能。在都市圈和城鎮(zhèn)集群的發(fā)展模式下，交通規(guī)劃不僅僅關(guān)注城市內(nèi)部交通規(guī)劃，更要站在更高的層面，謀劃對外交通系統(tǒng)，并做好城市交通與對外交通的銜接。

3.3 嚴(yán)守底線思維，避讓禁線

黨中央在十八大強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“保證18億畝耕地紅線”的硬指標(biāo)?；巨r(nóng)田、生態(tài)紅線等控制線成為了各項規(guī)劃的限制性約束條件，一般情況下，不得隨意觸碰。綜合交通規(guī)劃需保持底線思維，盡量避讓控制紅線，部分無法避讓或避讓不經(jīng)濟(jì)的線路則需要進(jìn)行相關(guān)的論證報告予以論證協(xié)調(diào)。

3.4 加強(qiáng)用地布局及相關(guān)專項協(xié)調(diào)

交通作為串聯(lián)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”的重要紐帶，也是城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，與各類用地聯(lián)系緊密。在規(guī)劃編制時應(yīng)加強(qiáng)與其他專項協(xié)調(diào)，尤其是城市用地布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市政專項規(guī)劃等與交通緊密相關(guān)的專項規(guī)劃，推動市政交通立體綜合廊道建設(shè)，和功能復(fù)合的綜合樞紐構(gòu)建，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用和有效銜接;統(tǒng)一成果標(biāo)準(zhǔn)，形成納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃成果體系。

3.5 上下傳導(dǎo)，逐步細(xì)化

城市綜合交通規(guī)劃屬于中間層面的規(guī)劃，一方面需要落實國家、?。ㄊ校┑葘蛹壍纳衔灰?guī)劃的設(shè)施和要求，并給縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等下級綜合交通規(guī)劃布置相關(guān)設(shè)施和設(shè)定指標(biāo);下級綜合交通規(guī)劃一方面落實上級的規(guī)劃要求，同時要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和訴求積極向上級規(guī)劃進(jìn)行反饋。

4 新背景下綜合交通規(guī)劃的編制的思考

4.1 明確綜合交通在新規(guī)劃體系的意義和定位

目前已發(fā)布的國土空間規(guī)劃編制指南尚未給出綜合交通規(guī)劃的意義和定位，現(xiàn)有的規(guī)劃成果中綜合交通內(nèi)容偏少，功能定位有下降的趨勢。綜合交通規(guī)劃作為國土空間總體規(guī)劃的重要組成部分，《交通強(qiáng)國》也指出了綜合交通的重要作用，需明確綜合交通規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的意義和作用，強(qiáng)化綜合交通在規(guī)劃成果中的內(nèi)容，同時建議綜合交通規(guī)劃作為專項規(guī)劃與國土空間同步編制。

4.2 明確綜合交通規(guī)劃的編制內(nèi)容體系

新背景下的綜合交通規(guī)劃不能夠單純作為空間規(guī)劃的一個小章節(jié)進(jìn)行簡單的撰寫，綜合交通規(guī)劃仍需要作為一個獨立的專項規(guī)劃，需要從多維度、多層次、多系統(tǒng)詳盡謀劃。建議確定功能意義、編制部門、編制內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善新背景下綜合交通編制體系。綜合交通規(guī)劃內(nèi)容上區(qū)域交通與城市交通規(guī)劃并重，在《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上完善修訂適應(yīng)新時代的綜合交通規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

4.3 建立綜合交通規(guī)劃傳導(dǎo)體系

交通系統(tǒng)涉及內(nèi)容繁雜，綜合交通規(guī)劃深度受限。綜合交通應(yīng)側(cè)重內(nèi)容更適宜提戰(zhàn)略性和約束性的要求，以綜合交通體系規(guī)劃戰(zhàn)略為主。以構(gòu)建國家-省-市-縣-鄉(xiāng)的五級縱向傳導(dǎo)，和綜合交通規(guī)劃-專項規(guī)劃-設(shè)計方案的橫向傳導(dǎo)的方式指導(dǎo)交通設(shè)施建設(shè)。通過不同層、系統(tǒng)的專項規(guī)劃，實現(xiàn)內(nèi)容逐級深化細(xì)化。

5 結(jié)語

國土空間體系重構(gòu)和新的發(fā)展形勢下，我國城市綜合交通規(guī)劃體系仍需進(jìn)一步探索和構(gòu)建。在規(guī)劃體系重構(gòu)和城市發(fā)展的新背景下，綜合交通規(guī)劃編制工作應(yīng)該貫徹落實綠色創(chuàng)新、以人文本等新理念，基于更高視角審視發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，積極應(yīng)用5G、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，充分融入國土空間規(guī)劃體系，充分發(fā)揮交通的聯(lián)通作用，全面推進(jìn)我國城市的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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