黃惠冰 胡業(yè)翠 張宇龍 王威

摘要：“陸海統(tǒng)籌”已上升為國家戰(zhàn)略高度，對國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。國外的海岸帶綜合管理與我國“陸海統(tǒng)籌”具有相似性，在實(shí)施“陸海統(tǒng)籌”戰(zhàn)略時(shí)，澳大利亞海岸帶綜合管理有許多成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。文章系統(tǒng)梳理了澳大利亞海岸帶綜合管理的特征與趨勢，繼而結(jié)合我國海岸帶管理的實(shí)際情況，提出相應(yīng)對策。包括開展基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶綜合規(guī)劃；健全和完善海岸帶管理的法律法規(guī)體系；建立海岸帶綜合管理委員會(huì)和海岸帶管理非政府組織；加強(qiáng)海岸帶保護(hù)區(qū)建設(shè)，發(fā)展海岸帶生態(tài)產(chǎn)業(yè)；強(qiáng)化公眾的參與意識(shí)，引導(dǎo)利益相關(guān)者的參與等推進(jìn)海岸帶管理建設(shè)。希望對中國政府部門進(jìn)行海岸帶管理決策有所參考。

關(guān)鍵詞：海岸帶綜合管理；海岸帶；澳大利亞；陸海統(tǒng)籌；管理體制模式

中圖分類號(hào)： P 7 4 8； X 3 2 1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 1-0 0 2 8-0 8

基金項(xiàng)目：國家海洋信息中心課題“海岸帶‘三生空間’轉(zhuǎn)化差別化管制規(guī)則研究”.

I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t i nA u s t r a l i a a n dI t sR e f e r e n c e t oC h i n a

HUANG H u i b i n g1， HUY e c u i1， Z HAN GY u l o n g2，WAN G W e i1

（ 1 . S c h o o lo fL a n dS c i e n c ea n dT e c h n o l o g y，C h i n aU n i v e r s i t yo fG e o s c i e n c e s（ B e i j i n g） ，B e i j i n g1 0 0 0 8 3，C h i n a； 2 .N a t i o n a lM a r i n eD a t aa n dI n f o r m a t i o nS e r v i c eC e n t e r， T i a n j i n3 0 0 1 7 1， C h i n a）

A b s t r a c t：“L a n da n ds e ac o - o r d i n a t i o n”h a sb e c o m ean a t i o n a ls t r a t e g i ch e i g h t， w h i c hi so fg r e a t s i g n i f i c a n c e t ot h en a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t . T h e r ea r es i m i l a r i t i e sb e t w e e nt h e i n t e g r a t e dc o a s t a lm a n a g e m e n t i nf o r e i g nc o u n t r i e sa n dt h a t i nC h i n a . T h e r ea r em a n ys u c c e s s f u l e x p e r i e n c e s i nt h e i m p l e m e n t a t i o no f t h es t r a t e g y . T h i sp a p e rs y s t e m a t i c a l l yc o m b e dt h ec h a r a c -t e r i s t i c sa n dt r e n d so ft h ec o m p r e h e n s i v ec o a s t a lm a n a g e m e n t i nA u s t r a l i a， a n dt h e n， c o m b i n e d w i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o no ft h ec o a s t a lm a n a g e m e n t i nC h i n a， t h ep a p e rp u tf o r w a r dt h ec o r r e -s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e so nh o wt op r o m o t e t h e c o n s t r u c t i o no f c o a s t a lm a n a g e m e n t i nC h i n a i n t h e f u t u r e， i n c l u d i n gt h a t， i nt h ef u t u r e， I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eP l a n n i n gs h o u l db ed e v e l o p e d b a s e do nc o a s t a l e c o s y s t e m s i nC h i n a；t h e l e g a la n dr e g u l a t o r ys y s t e mf o rc o a s t a l z o n em a n a g e -m e n ts h o u l db ei m p r o v e d；ac o a s t a lz o n ei n t e g r a t e d m a n a g e m e n tc o mm i t t e ea n dc o a s t a lz o n e m a n a g e m e n tn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ss h o u l db ee s t a b l i s h e d；t h ec o n s t r u c t i o no fc o a s t a l z o n ep r o t e c t i o na r e a s s h o u l db es t r e n g t h e n e d；c o a s t a l z o n e se c o l o g i c a l i n d u s t r i e s s h o u l db ed e v e l -o p e d；t h ep u b l i c ’ sa w a r e n e s so fp a r t i c i p a t i o ns h o u l db es t r e n g t h e n e da n dt h ep a r t i c i p a t i o no f s t a k e h o l d e r ss h o u l db eg u i d e d， h o p i n gt op r o v i d es o m er e f e r e n c ef o r t h eC h i n e s eg o v e r n m e n td e -p a r t m e n t s i nc o a s t a lm a n a g e m e n td e c i s i o n - m a k i n g .

K e y w o r d s： I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t， C o a s t a l z o n e， A u s t r a l i a， L a n da n ds e ac o o r d i n a -t i o n，M a n a g e m e n t s y s t e m m o d e l

0 引言

海岸帶是陸地、海洋、大氣相交的地帶，物質(zhì)和能量交換十分頻繁，對于環(huán)境變化也十分敏感，生態(tài)環(huán)境脆弱。但海岸帶物質(zhì)資源豐富，人類開發(fā)建設(shè)、海上交通運(yùn)輸、漁業(yè)養(yǎng)殖業(yè)等都離不開海岸帶，海岸帶人類活動(dòng)活躍，生態(tài)環(huán)境破壞的問題也令人擔(dān)憂。近年來，各沿海國家普遍采取海岸帶綜合管理（ I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n e M a n a g e m e n t， I C ZM）的方法，以實(shí)現(xiàn)海岸帶的有效管理和可持續(xù)發(fā)展[ 1]。

海岸帶綜合管理是通過規(guī)劃和項(xiàng)目開發(fā)，面向未來的資源分析，應(yīng)用可持續(xù)概念等檢驗(yàn)每一個(gè)發(fā)展階段，試圖避免對沿海區(qū)域資源的破壞[ 2]。1 9 9 2年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)批準(zhǔn)了《2 1世紀(jì)議程》，海岸帶綜合管理的概念和框架被正式提出。這次會(huì)議也被認(rèn)為是海岸帶管理的分水嶺，前后可分別稱為海岸帶管理的傳統(tǒng)階段與現(xiàn)代階段[ 3]。在此之前海岸帶的管理通常是單個(gè)部門運(yùn)用單一的方法，從單一的視角進(jìn)行管理，效果十分有限，會(huì)議之后的海岸帶管理通常有多個(gè)部門參與，運(yùn)用統(tǒng)籌的方法進(jìn)行管理，“綜合”是其突出的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在海洋和陸地綜合、部門的水平綜合、中央部門和地方部門的垂直綜合、法規(guī)政策的綜合、各方利益的綜合、管理功能的綜合、空間上的綜合、時(shí)間的綜合、理論與技術(shù)的綜合、學(xué)科的綜合等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2 0 0 2年，約有1 4 5個(gè)國家和組織參與了6 9 8個(gè)這樣的行動(dòng)[ 4]。主權(quán)國家也通過聯(lián)合合作加強(qiáng)對海岸帶的管理，如環(huán)地中海的歐洲各國[ 5]。1 9 9 5年，國家海洋局以綜合管理和可持續(xù)發(fā)展為主題制定了中國海洋2 1世紀(jì)議程及其行動(dòng)計(jì)劃，為海岸帶管理做了大量工作[ 6]。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”，將陸海統(tǒng)籌上升到戰(zhàn)略高度。2 0 1 9年黨中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》將海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃作為包含海洋在內(nèi)的“多規(guī)合一”國家空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，我國海岸帶管理問題越來越被重視。國家和地方也都出臺(tái)了法規(guī)政策來管理海岸帶，一些地方也開展了海岸帶管理試點(diǎn)并取得一定成果，如山東、深圳、福建等編制的海岸帶綜合利用和保護(hù)規(guī)劃。但總體來看，我國的海岸帶管理模式尚未成熟，仍處于探索階段。

澳大利亞擁有超過3 . 6萬k m的海岸線，超過8 0%的人口居住于海岸帶地區(qū)，主要城市也都位于沿海地區(qū)，因此海岸帶的管理與保護(hù)受到重視，是海岸帶綜合管理的先驅(qū)之一[ 7]，其管理成效顯著。我國實(shí)施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，完善我國海岸帶管理制度可以借鑒澳大利亞海岸帶綜合管理的經(jīng)驗(yàn)。重視海岸帶問題，實(shí)現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為建設(shè)海洋強(qiáng)國創(chuàng)造條件[ 8]。

1 澳大利亞海岸帶綜合管理的實(shí)踐

1 . 1 強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)理念，構(gòu)建海岸帶保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系

澳大利亞政府在政策制定、管理過程中，通常把生態(tài)保護(hù)的理念放在首位。澳大利亞在海岸帶陸域上建立了一批保護(hù)區(qū)（國家公園和植物園） ，在海域上建立海洋保護(hù)區(qū)（海洋公園、海洋保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)） ，建立了全國性的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)[ 9]，實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)管理。2 0世紀(jì)末，聯(lián)邦政府啟動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，目標(biāo)是建立從點(diǎn)到線、線到面的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，保持各個(gè)保護(hù)區(qū)之間的連通性。海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，破壞環(huán)境的行為會(huì)被嚴(yán)懲，漁業(yè)等活動(dòng)被全面禁止，讓海域成為海洋生物安全的地方。在維多利亞州的海洋保護(hù)區(qū)申報(bào)和實(shí)施期間，任何在保護(hù)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)都要由國家海洋公園的主管批準(zhǔn)，主管為使用者頒布不同的許可證。2 0 0 2年，維多利亞州將“禁止進(jìn)入”的海洋保護(hù)區(qū)增加了1 0 0倍，覆蓋了5%以上的沿海水域[ 1 0]，形成了高標(biāo)準(zhǔn)且十分完善的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系[ 1 1]。

1 . 2 重視海岸帶法制建設(shè)，依法管理海岸帶

澳大利亞于1 9 7 9年頒布的《海岸和解書》規(guī)定州內(nèi)的內(nèi)水和3海里內(nèi)的沿海水域由州和領(lǐng)地管轄， 3海里以外的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)由聯(lián)邦管轄[ 1 2]，州和領(lǐng)地可以在自身的管轄范圍內(nèi)制定法律，明確了聯(lián)邦、州和領(lǐng)地的海岸帶管轄范圍，賦予了州和領(lǐng)地較大的自主權(quán)，使州和領(lǐng)地能夠根據(jù)其地方的特點(diǎn)因地制宜地制定法律。一般來說，聯(lián)邦政府在外交、國防、移民、海關(guān)等海岸帶事務(wù)上進(jìn)行法律制定，除此之外的由州和地方政府進(jìn)行規(guī)定[ 1 3]。

1 9 9 2年澳大利亞聯(lián)邦政府頒布《國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，確立了“生態(tài)可持續(xù)”發(fā)展原則，成為后來制定海岸帶和海洋法律政策的基石。1 9 9 8年聯(lián)邦政府頒布《澳大利亞海洋政策》，由海洋政策和具體的部門實(shí)施兩部分組成，涉及約2 0個(gè)領(lǐng)域，包括養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性、航運(yùn)、海洋污染、漁業(yè)和海事執(zhí)法等[ 1 4]。目前，澳大利亞已建立了比較健全的海岸帶和海洋法律體系，約有6 0 0余部與海洋有關(guān)的法律，使海岸帶管理有法可依。習(xí)慣法上承認(rèn)國際海洋法的許多條款，并履行《聯(lián)合國海洋法公約》。

在法律制定中，聯(lián)邦政府十分重視海岸帶的生物多樣性保護(hù)，在海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行專門立法，保護(hù)物種的棲息地。例如， 1 9 9 9年制定的《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)案》與2 0 0 0年制定的《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)規(guī)則》，法案中規(guī)定了為減少生物面臨的威脅所要采取的措施以及支持物種恢復(fù)直到可以從該法案受威脅物種名錄中能夠刪去，保護(hù)了受威脅的洄游海洋生物[ 1 5]。

1 . 3 建立海岸帶管理和研究機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)沖突矛盾

1 . 3 . 1 海岸帶管理機(jī)構(gòu)

1 9 9 8年的《澳大利亞海洋政策》決定，聯(lián)邦有關(guān)部門部長（包括環(huán)境、漁業(yè)、旅游業(yè)部門等）組成國家海洋部長級(jí)委員會(huì)，其主要任務(wù)是監(jiān)督區(qū)域的海岸帶綜合管理政策措施執(zhí)行情況，海洋管理委員會(huì)、國家海洋咨詢小組都要對其負(fù)責(zé)[ 1 6]。國家海洋部長級(jí)委員會(huì)每年都要向總理匯報(bào)海洋管理的目標(biāo)和進(jìn)展情況。

由于政策變化， 2 0 0 5年國家海洋部長級(jí)委員會(huì)解體，海岸帶以及海洋事務(wù)歸并到自然資源部長委員會(huì)。自然資源部長委員會(huì)成立于2 0 0 1年，由工業(yè)、科學(xué)和資源部，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部，環(huán)境部， M u r r a y - D a r l i n g盆地水資源委員會(huì)4個(gè)部門組成，形成了澳大利亞自然資源的管理體系（圖1）。將海岸帶和海洋事務(wù)歸并到自然資源部長委員會(huì)能夠有效協(xié)調(diào)與海岸帶有關(guān)部門之間的沖突矛盾，有利于海岸帶的統(tǒng)籌管理。2 0 0 6年，自然資源管理部長委員會(huì)發(fā)布《綜合海岸帶管理國家協(xié)作途徑—框架與執(zhí)行計(jì)劃》，重點(diǎn)開展流域-海岸-海洋交叉集成研究；基于陸地和海洋的海洋污染源研究；海岸帶與氣候變化研究；海岸帶有害動(dòng)植物研究；人口變化與海岸帶研究；海岸帶環(huán)境與經(jīng)濟(jì)長期監(jiān)測等方面的研究。將流域―海岸―海洋作為一個(gè)交叉連續(xù)的生態(tài)統(tǒng)一體看待，對于澳大利亞此后開展基于生態(tài)系統(tǒng)的管理具有重要意義。

州政府也成立海岸帶管理機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對海岸帶的管理，維多利亞州政府就設(shè)立了“維多利亞公園”（ P a r k sV i c t o r i a）。維多利亞公園是一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理7 0%的維多利亞海岸線和維多利亞海洋保護(hù)區(qū)[ 1 7]，由《2 0 1 8維多利亞公園法案（ P a r k s V i c t o r i aA c t 2 0 1 8）》創(chuàng)建，由能源、環(huán)境和氣候變化部長任命的委員會(huì)管理，并向部長報(bào)告。維多利亞公園的規(guī)劃框架包括1 0年的戰(zhàn)略計(jì)劃、3年的事務(wù)計(jì)劃和每年的商業(yè)計(jì)劃和預(yù)算，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下與社區(qū)、企業(yè)和個(gè)人合作[ 1 8]。

1 . 3 . 2 海岸帶科技研究機(jī)構(gòu)

澳大利亞政府建立海岸帶綜合管理的調(diào)查研究機(jī)構(gòu)，如澳大利亞海洋科學(xué)研究所（ A I M S）、澳大利亞地質(zhì)調(diào)查組織（ AG S O）、資源科學(xué)局等[ 1 6]，有利于迅速獲得海岸帶的信息，為海岸帶管理提供科學(xué)的方法和依據(jù)。

目前，海洋管理委員會(huì)下屬的海洋科學(xué)委員會(huì)致力于發(fā)展澳大利亞的高質(zhì)量海洋科學(xué)和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)國家海洋科技計(jì)劃的制定，在2 0 1 5年8月1 1日發(fā)布了“國家海洋科學(xué)計(jì)劃（ 2 0 1 5年—2 0 2 5年）”[ 1 9]。海洋科學(xué)委員會(huì)為研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、澳大利亞政府部門、州政府和更廣泛的澳大利亞海洋科學(xué)共同體提供協(xié)調(diào)和信息共享。

海洋科學(xué)委員會(huì)成員構(gòu)成：由2 9個(gè)在澳大利亞進(jìn)行海洋研究的組織代表，以及國家海洋科學(xué)企業(yè)的利益相關(guān)者，如能源公司、港口當(dāng)局、旅游經(jīng)營者、商業(yè)和娛樂漁民等組成。目標(biāo)：旨在確保海洋科學(xué)有助于解決澳大利亞作為海洋國家面臨的“重大挑戰(zhàn)”（將通過整合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素的前沿研究來實(shí)現(xiàn)，并在工業(yè)、政府和社會(huì)利益相關(guān)者所要求的時(shí)間和空間尺度上完成）。職責(zé)：向國家海洋科學(xué)共同體提供有關(guān)計(jì)劃和其他有關(guān)事項(xiàng)的更新和新聞項(xiàng)目，國家海洋科學(xué)委員會(huì)每季度舉行一次會(huì)議，會(huì)議結(jié)果在官方網(wǎng)站公布。

1 . 4 進(jìn)行海岸帶生態(tài)分區(qū)，開展分區(qū)規(guī)劃與管理

1 . 4 . 1 大堡礁海洋公園分區(qū)管理

澳大利亞的海岸帶空間規(guī)劃最早可以追溯到1 9 7 5年聯(lián)邦政府頒布的《大堡礁海洋公園法案》，在法案中聯(lián)邦政府首次提出了分區(qū)計(jì)劃，但法案中只對分區(qū)計(jì)劃做了框架性的描述。在2 0 0 4年7月1日《大堡礁海洋公園分區(qū)計(jì)劃》生效，該計(jì)劃對分區(qū)做了詳細(xì)的描述，規(guī)劃上采用陸地生態(tài)圈的方法，將大堡礁海洋公園分為8個(gè)管理區(qū)域（表1） ，對區(qū)域的范圍和邊界的界定采用地理經(jīng)緯度的方法來描述，并確定每個(gè)區(qū)域的管理目標(biāo)，規(guī)定了每個(gè)管理區(qū)域允許、限制、禁止進(jìn)行的活動(dòng)，被限制的活動(dòng)需要獲得許可證才能進(jìn)行[ 2 0]。海洋公園的分區(qū)管理對地區(qū)的海岸帶生態(tài)環(huán)境、生物多樣性的保護(hù)起到重要作用。

大堡礁海洋公園將區(qū)域活動(dòng)大致分為1 7類，在8個(gè)管理分區(qū)中都詳細(xì)規(guī)定了禁止、允許以及需要許可證才能進(jìn)行的活動(dòng)。例如，一般使用區(qū)是限制活動(dòng)最少的區(qū)域，在一般使用區(qū)中，劃船、潛水、捕蟹、垂釣、漁網(wǎng)捕撈、拖網(wǎng)捕撈、拖釣等活動(dòng)允許進(jìn)行；水產(chǎn)養(yǎng)殖，捕撈水族館魚類、珊瑚、海灘蠕蟲，捕撈海膽、海參、熱帶魚蝦，科研，旅游活動(dòng)，海洋資源的傳統(tǒng)利用等活動(dòng)需要許可證才能進(jìn)行。

1 . 4 . 2 南澳大利亞州生態(tài)環(huán)境評價(jià)區(qū)

澳大利亞的海洋空間規(guī)劃歷史上基本是小區(qū)域的規(guī)劃，而且忽視了海洋生態(tài)系統(tǒng)的作用。2 0 0 6年南澳大利亞州頒布《南澳大利亞海洋規(guī)劃框架》（MP F）提出了一種基于大尺度的，以海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃。區(qū)域覆蓋了將近6萬k m2的面積，以40 0 0k m的海岸帶為邊界，利用G I S和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，通過數(shù)理模型建立了4個(gè)不同的生態(tài)環(huán)境評價(jià)區(qū)。該空間規(guī)劃制定的原則包括：生態(tài)可持續(xù)發(fā)展（ E D S） ；基于生態(tài)系統(tǒng)的管理；可調(diào)整的管理[ 2 2]。政府通過4個(gè)生態(tài)環(huán)境評價(jià)區(qū)制定不同的海岸帶管理目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策（表2）。

根據(jù)該空間規(guī)劃南澳大利亞州政府制訂了多個(gè)新的海洋計(jì)劃，如“斯賓塞灣海洋計(jì)劃”，調(diào)整了一些現(xiàn)有的海洋政策。政府也制定了評估系統(tǒng)來檢驗(yàn)海岸帶政策的執(zhí)行效果，以便發(fā)現(xiàn)海岸帶政策存在的問題，及時(shí)對政策進(jìn)行調(diào)整。

1 . 5 拓寬公眾參與渠道，提升社會(huì)參與水平

1 . 5 . 1 維多利亞州社區(qū)的直接參與

州政府在制定法案之前會(huì)充分調(diào)查民意。例如，在1 9 9 5年《維多利亞海岸帶管理法》的制定中，州政府在海岸帶固定的5個(gè)地點(diǎn)（由政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營的工作單位）散發(fā)討論文件，再直接邀請3 0個(gè)重要的利益相關(guān)者參與討論，在州主要日報(bào)中也會(huì)刊登廣告邀請公眾參與。最后州政府總共分發(fā)了45 0 0份初步討論文件，部長收到了1 9 7份書面意見[ 2 3]。

主要的社區(qū)參與方式是通過建立“海岸帶顧問小組”（ C R G）。顧問小組會(huì)考慮所有的公眾討論文件，積極征求社區(qū)的意見，在兩個(gè)月之內(nèi)召開5次會(huì)議，最后發(fā)布建議書。建議書會(huì)散發(fā)到所有寫過討論文件的公眾手中，也會(huì)散發(fā)給利益相關(guān)者，便于下一輪的對部長的直接反饋。

1 . 5 . 2 維多利亞州的社區(qū)組織活動(dòng)

社區(qū)組織類型多樣，如：保護(hù)組織參與海岸帶生態(tài)保護(hù)；潛水俱樂部管理珊瑚礁健康；海岸帶公園組織負(fù)責(zé)除雜草工作；捕撈者協(xié)會(huì)管理區(qū)域捕撈等。

通過1 9 9 5年開始的“國家海岸行動(dòng)計(jì)劃”，以社區(qū)為基礎(chǔ)的活動(dòng)得到了援助和關(guān)注，“海岸保護(hù)（ C o a s t c a r e）”是其中一個(gè)重要組成部分，州政府直接向社區(qū)提供資金援助?！昂０侗Ｗo(hù)”贊助的項(xiàng)目包括：海岸資源工具項(xiàng)目，向所有地面上的海岸管理人員提供工具；每季的通信、廣播節(jié)目以及眾多的植被重建項(xiàng)目等?！昂０侗Ｗo(hù)”成立了一些非政府的志愿組織實(shí)現(xiàn)海岸帶恢復(fù)、社區(qū)教育、管理和保護(hù)計(jì)劃，大多數(shù)組織和當(dāng)?shù)刈h會(huì)或政府機(jī)構(gòu)合作，贊助的團(tuán)體類型包括保護(hù)團(tuán)體、公民進(jìn)步協(xié)會(huì)和當(dāng)?shù)胤?wù)團(tuán)體。

1 . 5 . 3 維多利亞州的海岸帶旅游

維多利亞公園的主題是“健康公園，健康民眾”，使公園成為人們生活的一部分，人們可以進(jìn)入公園進(jìn)行散步、野營、騎行、劃船、潛水、游泳等不會(huì)造成環(huán)境破壞的活動(dòng)，使民眾貼近海岸帶，形成自覺保護(hù)海岸帶的意識(shí)。

維多利亞公園還通過舉辦公益性的旅游活動(dòng)來保護(hù)海岸帶。例如， 2 0 1 7—2 0 1 8年，維多利亞公園發(fā)起“海洋害蟲項(xiàng)目”（M a r i n ep e s t sp r o g r a m）來應(yīng)對海洋害蟲的擴(kuò)張。項(xiàng)目目標(biāo)包括：開發(fā)抑制海洋害蟲傳播的產(chǎn)品；控制海洋生物入侵的活動(dòng)和調(diào)查；增強(qiáng)與研究機(jī)構(gòu)的合作以更好地應(yīng)對海洋害蟲[ 2 4]。使民眾參與海岸帶保護(hù)的同時(shí)，也帶給民眾參與旅游活動(dòng)的樂趣和參與海洋科普的機(jī)會(huì)。

2 澳大利亞海岸帶綜合管理經(jīng)驗(yàn)對中國的借鑒

2 . 1 開展基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶綜合規(guī)劃

2 0 1 2年3月《全國海洋功能區(qū)劃（ 2 0 1 1年-2 0 2 0年）》（以下簡稱《區(qū)劃》）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式實(shí)施，這是我國推出的新一輪全國海洋功能區(qū)劃?！秴^(qū)劃》主要根據(jù)海洋的自然屬性和社會(huì)需求劃分海洋功能區(qū)，對海洋開發(fā)活動(dòng)起到重要的指導(dǎo)、約束作用，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、合理利用海洋資源的重要依據(jù)。我國的海岸帶規(guī)劃也應(yīng)該繼承《區(qū)劃》堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展的原則，不僅要考慮海岸帶的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，也應(yīng)重視自然屬性，理解生態(tài)優(yōu)先是海岸帶綜合治理的首要原則[ 2 5]。

澳大利亞的海岸帶規(guī)劃充分考慮海洋和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性，根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性等級(jí)劃分生態(tài)分區(qū)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行海洋和海岸帶有關(guān)政策的制定和調(diào)整。根據(jù)我國海岸帶開發(fā)利用的現(xiàn)狀，進(jìn)行基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的等級(jí)評估是十分必要的。根據(jù)海岸帶生態(tài)評估結(jié)果以及海岸帶開發(fā)利用適宜性和海岸帶環(huán)境承載力，進(jìn)行大尺度的海岸帶功能區(qū)劃定，以分區(qū)評價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)開展立法、管理、監(jiān)測、評估工作，對重要生態(tài)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定海岸帶生態(tài)紅線，也為省、市、縣地區(qū)的海岸帶進(jìn)一步分區(qū)提供依據(jù)。在小尺度的地區(qū)空間規(guī)劃上，劃分海岸帶的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，在“三生空間”中進(jìn)一步分類細(xì)化功能區(qū)，明確各個(gè)功能區(qū)允許、限制、禁止的行為活動(dòng)，限制活動(dòng)需要許可證才能進(jìn)行。例如，在生態(tài)空間中，可以根據(jù)土地對維護(hù)生態(tài)的功能大小劃分為重要生態(tài)功能區(qū)、一般生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)容納功能區(qū)，用法律形式對各個(gè)功能分區(qū)進(jìn)行用途管制。

2 . 2 健全和完善海岸帶管理的法律法規(guī)體系

在國家立法上，我國在2 0世紀(jì)8 0年代就已經(jīng)開始嘗試建立海岸帶專門立法，如《海岸帶管理?xiàng)l例》《海岸帶灘涂資源管理?xiàng)l例》等，但都未能實(shí)施。2 0 1 7年3月國家海洋局發(fā)布《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》， 1 2月發(fā)布《國家海洋局印發(fā)關(guān)于開展編制省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，各沿海省、市、自治區(qū)都相繼響應(yīng)。但從總體上看，我國缺乏專門的海岸帶管理法[ 2 6]，關(guān)于海岸帶管理的法規(guī)不完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、體制機(jī)制的專門法律法規(guī)有待制定。例如，在土地管理法和海洋管理法中存在有關(guān)灘涂的爭議問題，當(dāng)灘涂屬于海域時(shí)是國家所有，屬于陸域時(shí)，既可以是國家所有，也可以是集體所有，但是灘涂是屬于海域還是陸域，界線并不明確，這就勢必導(dǎo)致部門管理之間的交叉沖突[ 2 7]。因此，我國亟須健全和完善海岸帶管理法律體系，修訂爭議問題，也為地方法律法規(guī)的制定提供大框架。

我國應(yīng)借鑒澳大利亞海岸帶和海洋立法，統(tǒng)籌考慮已有的有關(guān)海岸帶管理的法律，推進(jìn)海岸帶管理立法進(jìn)程，明確海岸帶管理的地理范圍和管理主體，明確管理的責(zé)任，以便層層落實(shí)。協(xié)調(diào)現(xiàn)有海岸帶管理法律法規(guī)存在的沖突矛盾，健全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，形成一套完整的海岸帶法律體系。開展國際海洋、海岸帶法律制度的研究，使我國海岸帶法律能夠與國際公約接軌。法律的制定要更加關(guān)注海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題，維護(hù)海岸帶的生物多樣性。

2 . 3 建立海岸帶綜合管理委員會(huì)和海岸帶管理非政府組織

按照自然資源部2 0 1 9年5月1 0日印發(fā)的《自然資源部北海局、東海局、南海局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自然資源部設(shè)立北海局、東海局、南海局，分別管理北海、東海、南海海域的海洋資源，但三局都沒有設(shè)立專門的海岸帶管理機(jī)構(gòu)和海岸帶咨詢機(jī)構(gòu)。一些沿海地區(qū)認(rèn)識(shí)到海岸帶管理涉及多部門，存在權(quán)責(zé)不分，難以形成工作合力的問題，應(yīng)推進(jìn)建立海岸帶管理的跨部門聯(lián)席會(huì)議制度，如福建省、廣東省就采取了相應(yīng)的措施。廣東省建立跨部門的海岸帶管理聯(lián)席會(huì)議制度，還設(shè)立海岸帶綜合管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。福建省建立海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議的日常工作由同級(jí)人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門承擔(dān)，省人民政府及有關(guān)部門按照各自職責(zé)密切配合，但海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度和咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還未普及所有沿海地區(qū)。

借鑒澳大利亞海岸帶管理機(jī)制（自然資源部長委員會(huì)和國家海洋部長級(jí)委員會(huì)） ，建議我國成立高層次的海岸帶管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以由各個(gè)海岸帶相關(guān)的部長負(fù)責(zé)人組成海岸帶綜合管理委員會(huì)，海岸帶綜合管理委員會(huì)應(yīng)隸屬于自然資源部，來負(fù)責(zé)我國的海岸帶事務(wù)管理。還需成立一個(gè)海岸帶綜合管理委員會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，由利益相關(guān)者組成，使利益相關(guān)者也能參與海岸帶管理的決策，鼓勵(lì)海岸帶管理聯(lián)席會(huì)議制度在各沿海省、市、自治區(qū)的普及。

澳大利亞各州在海岸帶管理中有很大的自主權(quán)，可以制定州的法律和政策，使州可以針對自身存在的問題提出相關(guān)對策。我國沿海各省、市、自治區(qū)的海岸帶也同樣具有特殊性，存在不同的問題，海岸帶綜合管理委員會(huì)應(yīng)只對全國的海岸帶進(jìn)行宏觀管理，制定大框架，中央應(yīng)該賦予地方一定的自主權(quán)，使地方在中央的宏觀指導(dǎo)下進(jìn)一步制定更具體的政策法規(guī)。另外，鼓勵(lì)民間成立海岸帶管理非政府組織，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，為海岸帶管理提供資金和技術(shù)支持。

2 . 4 加強(qiáng)海岸帶保護(hù)區(qū)建設(shè)，發(fā)展海岸帶生態(tài)產(chǎn)業(yè)

改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海岸帶環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)資源枯竭。目前，全國自然岸線保有率不足4 0%[ 2 8]，海岸線人工化比例已達(dá)6 0%以上，有些城市甚至已經(jīng)沒有自然岸線[ 2 9]，海岸帶自然景觀遭到嚴(yán)重破壞，生物多樣性降低，一些物種面臨生存困境。海岸帶生態(tài)空間被嚴(yán)重壓縮，而生產(chǎn)、生活空間卻不斷擴(kuò)大。我國應(yīng)在海岸帶生態(tài)脆弱和具有重要生態(tài)功能的區(qū)域建立保護(hù)區(qū)，增加保護(hù)區(qū)的數(shù)量，擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的范圍，建立我國的海岸帶保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。海岸帶是我國經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域[ 3 0]，應(yīng)加快調(diào)整海岸帶的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，扶持生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，適度發(fā)展濱海旅游業(yè)。成立旅游區(qū)的專門管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在旅游區(qū)內(nèi)開展分區(qū)計(jì)劃，對旅游者的行為活動(dòng)進(jìn)行限制，并對分區(qū)管理效果進(jìn)行評估。評估指標(biāo)分為生態(tài)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，生態(tài)指標(biāo)包括生物多樣性、水質(zhì)健康、污染物等；經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括游客滿意度、經(jīng)濟(jì)收入等。

2 . 5 強(qiáng)化公眾的參與意識(shí)，引導(dǎo)利益相關(guān)者的參與

我國公眾對海岸帶的認(rèn)識(shí)不足，對海岸帶、海洋的保護(hù)意識(shí)薄弱，參與海岸帶管理的積極性不高，海岸帶管理機(jī)制也缺乏有效措施能夠使公眾參與到海岸帶管理決策中。政府應(yīng)該加強(qiáng)宣傳教育，并充分發(fā)揮社區(qū)的作用。政府給予社區(qū)一定的資金支持，使社區(qū)更加活躍地參與到海岸帶管理中，鼓勵(lì)社區(qū)自發(fā)舉辦海岸帶保護(hù)志愿活動(dòng)，向社區(qū)民眾發(fā)放海岸帶管理知識(shí)手冊，成立海岸帶相關(guān)俱樂部等，提高公民對海岸帶的認(rèn)識(shí)。通過發(fā)展海岸帶生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，使公眾近距離接觸海岸帶，了解海岸帶，提高公民參與海岸帶生態(tài)文明建設(shè)的自覺性和積極性。

為了使決策充分反映民意，提高利益相關(guān)者的參與度，在法案準(zhǔn)備階段，政府應(yīng)該充分調(diào)查民意。如：通過互聯(lián)網(wǎng)向公眾和重要利益相關(guān)者發(fā)放文件，收集反饋意見，修改法案后再向公眾發(fā)放修改文件，并解答公眾的疑問，可以進(jìn)行多輪的公眾意見收集，再由專家學(xué)者給出修改反饋意見，確定最后的法案；或者通過舉辦聽證會(huì)，網(wǎng)上投票等來收集民意信息。

3 結(jié)論

海岸帶是陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，也是自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。海岸帶綜合管理是關(guān)系我國實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要手段，為了維持海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的健康，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國可以借鑒澳大利亞海岸帶綜合管理的思想和方法。

通過分析總結(jié)，本研究認(rèn)為澳大利亞海岸帶綜合管理基于生態(tài)優(yōu)先的理念，將保護(hù)生態(tài)多樣性和關(guān)注海岸帶氣候變化放在首位，建立了完善的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系；建立了較為健全的海岸帶管理法，包括聯(lián)邦法律和州、地方法律，使海岸帶管理有法可依；建立了海岸帶的管理機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)，明確海岸帶管理的主體，提高管理的科學(xué)性；進(jìn)行了海岸帶的生態(tài)分區(qū)，包括國家海洋公園的小尺度分區(qū)和州范圍的大尺度分區(qū)，實(shí)行嚴(yán)格的分區(qū)管理和用途管制；重視公眾參與，公眾具有直接或間接參與海岸帶管理的渠道，且公眾參與的積極性高。結(jié)合澳大利亞的海岸帶綜合管理經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該以陸海統(tǒng)籌、生態(tài)優(yōu)先的理念探索符合本國國情的海岸帶管理模式：在海洋保護(hù)區(qū)和海洋公園等重點(diǎn)保護(hù)區(qū)中，進(jìn)行分區(qū)管理，嚴(yán)格控制民眾的活動(dòng)，減少對海岸帶的生態(tài)破壞，并進(jìn)行大尺度的基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶評價(jià)，根據(jù)評價(jià)結(jié)果調(diào)整管理和規(guī)劃政策；積極改革海岸帶管理機(jī)制，建立海岸帶綜合管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)部門之間橫向的沖突矛盾，鼓勵(lì)建立海岸帶管理的非政府組織；建立我國海岸帶保護(hù)區(qū)和海洋公園的網(wǎng)絡(luò)體系；通過宣傳教育以及發(fā)展海岸帶旅游，提高公眾對海岸帶的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與海岸帶管理決策的積極性，拓寬公眾參與的渠道，保障管理信息的透明度。

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