溫強(qiáng) 李星然

摘 要： 1950年尼泊爾革命前后，美國(guó)逐步確立起對(duì)尼泊爾民主植入政策，借此推動(dòng)其民主改革西式化。為引導(dǎo)1959年贏得尼泊爾首次普選的大會(huì)黨選擇西方民主制、親美并反制中蘇，美國(guó)主動(dòng)提升美尼交往層級(jí)，全方位協(xié)助尼泊爾新政府鞏固執(zhí)政地位。1960年底馬亨德拉國(guó)王解散內(nèi)閣和議會(huì)，尼泊爾國(guó)內(nèi)出現(xiàn)政治危機(jī)。美國(guó)提議其與大會(huì)黨和解，重啟民主改革，但國(guó)王卻建立起具有本國(guó)特色的評(píng)議會(huì)體制，開(kāi)啟符合本國(guó)國(guó)情的民主改革之路。出于南亞遏制戰(zhàn)略的客觀需要與顧及美印關(guān)系的主觀考量，美國(guó)不得不擱置西化尼泊爾的目標(biāo)。盡管美國(guó)高層外交搭臺(tái)、援助做餌，但因不適用于對(duì)象國(guó)的客觀條件及與之相關(guān)的地緣環(huán)境，對(duì)尼泊爾民主植入時(shí)常面臨作用極其有限的結(jié)構(gòu)性困境，這一政策的最終破產(chǎn)在所難免。

關(guān)鍵詞： 美國(guó);民主植入政策;尼泊爾革命;尼泊爾民主改革;遏制戰(zhàn)略

尼泊爾地處中印之間，戰(zhàn)略地位特殊且敏感。隨著中國(guó)革命在大陸取得全面勝利，美國(guó)開(kāi)始關(guān)注尼泊爾的政局走向，希望引導(dǎo)它選擇西式民主來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家穩(wěn)定，助力美國(guó)全球遏制戰(zhàn)略。然而，在一系列政治博弈和民主改革試驗(yàn)后，馬亨德拉（Mahendra Bir Bikram Shah）國(guó)王最終改行具有本國(guó)特色的評(píng)議會(huì)體制（Panchayat）。為防止其倒向中蘇，美國(guó)不得不擱置對(duì)尼泊爾民主植入政策，接受尼泊爾自主選擇的民主改革道路。圍繞冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)對(duì)尼政策，學(xué)界主要考察其長(zhǎng)時(shí)段特點(diǎn)，同時(shí)就對(duì)尼泊爾援助個(gè)案效果與其他大國(guó)的對(duì)外援助案例展開(kāi)比較，① 少有著述涉及美國(guó)對(duì)尼泊爾民主植入領(lǐng)域，并與尼泊爾民主改革進(jìn)程結(jié)合起來(lái)加以分析。本文試圖利用美英檔案，從冷戰(zhàn)國(guó)際史的視角進(jìn)一步呈現(xiàn)美國(guó)對(duì)尼泊爾政局變化的反應(yīng)，論述美國(guó)民主植入政策與尼泊爾民主改革的相互影響，揭示該政策最終破產(chǎn)的主客觀原因及其在美國(guó)冷戰(zhàn)戰(zhàn)略中的工具主義本質(zhì)。

一、尼泊爾革命前后美國(guó)對(duì)尼民主植入政策的確立

1846年，忠格·巴哈杜爾·拉納（Jung Bahadur Rana）奪取沙阿王朝實(shí)權(quán)，國(guó)王虛君化，拉納家族自此把持國(guó)家政權(quán)百余年。其在外交上完全倒向英國(guó)，放寬征用廓爾喀士兵的限制，支持英殖民當(dāng)局鎮(zhèn)壓印度民族解放運(yùn)動(dòng)。二戰(zhàn)后，英國(guó)與印度的權(quán)力過(guò)渡漸成定局，拉納政權(quán)因此面臨嚴(yán)峻的執(zhí)政危機(jī)。首先，英國(guó)在戰(zhàn)后遣散了20萬(wàn)廓爾喀士兵，后者對(duì)拉納家族的獨(dú)裁統(tǒng)治早已不滿。 王宗：《尼泊爾印度國(guó)家關(guān)系的歷史考察（1947—2011）》，世界圖書(shū)出版廣東有限公司2014年版，第30頁(yè)。 其次，新獨(dú)立的印度政府支持和庇護(hù)境內(nèi)的尼泊爾反對(duì)派勢(shì)力，尼印兩國(guó)的反拉納運(yùn)動(dòng)迅速合流。為穩(wěn)定局勢(shì)，尼泊爾當(dāng)局答應(yīng)改善廓爾喀士兵的生活境遇，并勉強(qiáng)承認(rèn)其公民自由權(quán)，推出1948年憲法，實(shí)行所謂“憲政”。不過(guò)，這部憲法給予民眾的權(quán)利微乎其微，且從未真正得到落實(shí)。

有名無(wú)實(shí)的民主改革自然無(wú)法消弭反拉納運(yùn)動(dòng)的發(fā)展勢(shì)頭，尼泊爾政局因此持續(xù)動(dòng)蕩。其實(shí)，早在憲法頒布前的1946年，全印尼泊爾民族大會(huì)黨就已成立，并于次年更名為尼泊爾民族大會(huì)黨。 王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第78頁(yè)。 畢·普·柯伊拉臘（Bisweswar Prasad Koirala）成為該黨領(lǐng)袖后，領(lǐng)導(dǎo)了大規(guī)模罷工及非暴力不合作運(yùn)動(dòng)。1948年他被捕入獄后，一部分更為激進(jìn)的尼泊爾民族大會(huì)黨成員脫黨成立尼泊爾民主大會(huì)黨，獨(dú)立開(kāi)展反拉納斗爭(zhēng)。1949年，尼泊爾政府迫于壓力釋放了柯伊拉臘，后者出獄后放棄了印度式的非暴力抗?fàn)幏绞健?950年4月，民族大會(huì)黨與民主大會(huì)黨重組為尼泊爾大會(huì)黨，在尼泊爾政壇發(fā)揮日漸強(qiáng)大的影響力。

美尼雖于1947年3月建交，但美國(guó)最初并未充分關(guān)注并介入尼泊爾國(guó)內(nèi)局勢(shì)。一方面，英國(guó)、印度和蘇聯(lián)對(duì)于美國(guó)對(duì)尼政策意圖都存有戒心，其中印度尤甚，它認(rèn)為域外國(guó)家插手尼泊爾內(nèi)政外交是對(duì)印度的冒犯，這造成美國(guó)無(wú)法在涉尼事務(wù)上放開(kāi)手腳;另一方面，相比歐洲、中東和遠(yuǎn)東，南亞次大陸在美國(guó)全球戰(zhàn)略中仍處于相對(duì)邊緣的地位。但隨著美蘇對(duì)抗的加劇及冷戰(zhàn)全球化，南亞的地緣價(jià)值逐漸受到美國(guó)重視。1949年12月30日，美國(guó)國(guó)安會(huì)第48/2號(hào)文件指出，“鑒于南亞各國(guó)政府由非共產(chǎn)黨人控制，已組成反對(duì)共產(chǎn)主義在亞洲擴(kuò)張的堡壘，美國(guó)應(yīng)當(dāng)利用一切機(jī)會(huì)增強(qiáng)其西方導(dǎo)向，支持它們滿足國(guó)內(nèi)民眾的最低生活訴求，維持內(nèi)部穩(wěn)定”。 Memorandum by the Executive Secretary of the National Security Council（Souers） to the National Security Council， December 30， 1949， Foreign Relations of the United States（hereafter cited as FRUS）， 1949， Vol.7， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1975， p.1220. 與此同時(shí)，對(duì)于中國(guó)中央人民政府解放西藏的既定政策，美方認(rèn)為南亞各國(guó)正面臨與日俱增的共產(chǎn)主義挑戰(zhàn)。

上述因素促使美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始考慮制定一項(xiàng)完整的尼泊爾政策，尼泊爾國(guó)內(nèi)政局如何發(fā)展顯然是他們無(wú)法回避的問(wèn)題。其一，保持尼泊爾內(nèi)部穩(wěn)定是美國(guó)南亞政策的重要內(nèi)容，直接關(guān)乎遏制戰(zhàn)略在南亞次大陸能否實(shí)現(xiàn);其二，對(duì)尼泊爾局勢(shì)的關(guān)注有助于其推出更加全面可行的方案，更有的放矢地引導(dǎo)尼泊爾服務(wù)于美國(guó)的冷戰(zhàn)目標(biāo)。按照西方的慣性邏輯，穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)局勢(shì)和民主開(kāi)明的政權(quán)，能幫助尼泊爾有效抵抗共產(chǎn)主義的“滲透”和“顛覆”。1950年8月28日，美國(guó)對(duì)尼政策指導(dǎo)性文件出臺(tái)，它毫不避諱地宣稱(chēng)：美國(guó)在尼泊爾的基本目標(biāo)是維持該國(guó)政權(quán)的非共產(chǎn)主義性質(zhì)，力促尼泊爾政府反對(duì)蘇聯(lián)陣營(yíng)，親近西方;鼓勵(lì)其政治、經(jīng)濟(jì)沿著民主化方向發(fā)展，更多參與國(guó)際事務(wù)。 Department of State Policy Statement， August 28， 1950， FRUS， 1950， Vol.5， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1975， p.1484. 美國(guó)對(duì)尼泊爾民主植入政策已躍然紙上。

不難看出，美國(guó)力求避免尼泊爾產(chǎn)生共產(chǎn)主義者領(lǐng)導(dǎo)的政府，同時(shí)力促其形成明確的西方導(dǎo)向。若選擇西式民主，尼泊爾將更樂(lè)于接受美國(guó)的觀點(diǎn)，配合美國(guó)的地區(qū)乃至全球戰(zhàn)略的實(shí)施。為此，“美國(guó)歡迎尼泊爾政府任何提升其公民在社會(huì)事務(wù)中地位的舉措”，“謹(jǐn)慎得體且非正式地鼓勵(lì)其通過(guò)實(shí)施1948年憲法和類(lèi)似的進(jìn)步措施，對(duì)民眾日益增長(zhǎng)的建立‘全民政府的訴求做出實(shí)質(zhì)讓步”。但是，美國(guó)也擔(dān)心過(guò)快地強(qiáng)行植入西式民主可能引起拉納政權(quán)的強(qiáng)烈反彈，甚至將其推向共產(chǎn)主義陣營(yíng)，或是幫助那些“別有用心者發(fā)起煽動(dòng)性活動(dòng)”，導(dǎo)致尼泊爾國(guó)內(nèi)動(dòng)亂并危及國(guó)家獨(dú)立。即便“尼泊爾現(xiàn)政權(quán)位列世界上最獨(dú)裁政府的行列，它與美國(guó)傳統(tǒng)的個(gè)人自由和代議制理念完全相悖，但美國(guó)眼下卻無(wú)意推翻它”。 Department of State Policy Statement， August 28， 1950， FRUS，1950， Vol.5， pp.1484-1485. 美國(guó)準(zhǔn)備以循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)尼泊爾的民主化進(jìn)程。

美國(guó)確立對(duì)尼泊爾民主植入的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)后不久，尼泊爾國(guó)內(nèi)反政府活動(dòng)迅速升級(jí)。1950年9月，大會(huì)黨策劃暗殺拉納家族末代首相莫漢·蘇姆謝爾（Mohan Sumsher），但未成功。11月6日，特里布文（Tribhuvan Bir Bikram Shah）國(guó)王逃入印度駐尼泊爾使館尋求政治庇護(hù)，并于11日飛往印度，大會(huì)黨趁機(jī)發(fā)動(dòng)反對(duì)拉納政權(quán)的武裝革命。 王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，第83頁(yè)。 革命之初，印度熱情迎接了特里布文，拒絕承認(rèn)拉納當(dāng)局扶植的新國(guó)王，但英國(guó)傾向于承認(rèn)新國(guó)王的合法地位。為爭(zhēng)取美國(guó)支持，11月25日，英國(guó)指示駐美外交官盡快向美國(guó)政府解釋英方這種考慮的依據(jù)。 Telegram from London to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 25，1950， Foreign Office Files for India， Pakistan and Afghanistan， 1947-1980， Adam Matthew Digital（hereafter cited as AMD）， Wiltshire： Adam Matthew， Pelham House， 2019， UK National Archives Number： DO 133/32. 美國(guó)決策者分析英國(guó)此舉將致使尼泊爾政局不可預(yù)測(cè)，擔(dān)心英印政策的明顯分歧會(huì)給兩國(guó)關(guān)系帶來(lái)消極影響，也可能使美國(guó)對(duì)尼立場(chǎng)遭受非議。美方強(qiáng)烈敦促英印兩國(guó)在當(dāng)前形勢(shì)下推遲發(fā)表任何聲明，以便給各方達(dá)成一致創(chuàng)造機(jī)會(huì)，并進(jìn)一步指示駐印大使亨德森（Loy W.Henderson）向尼赫魯（Jawaharlal Nehru）強(qiáng)調(diào)美國(guó)的總體主張，務(wù)必使其認(rèn)識(shí)到不急于做出相關(guān)決定的益處。 Telegram from Commonwealth Relations Office to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 28，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 美國(guó)之所以在英印之間展開(kāi)斡旋，除了希望美英印關(guān)系不因尼泊爾局勢(shì)受到?jīng)_擊，維持尼泊爾政局穩(wěn)定外，更是意在為今后穩(wěn)妥開(kāi)展對(duì)尼泊爾民主植入創(chuàng)造有利條件。

革命凸顯了尼泊爾政治改革的重要性。印度將尼泊爾政治改革視為與尼泊爾當(dāng)局達(dá)成協(xié)定的先決條件，這讓美國(guó)強(qiáng)烈感受到印度主導(dǎo)尼泊爾政局走向的排他性意愿，南亞次大陸以外的國(guó)家在能力和手段上難以企及。雖然美印在支持尼泊爾政治體制向西方靠攏這一問(wèn)題上有共同利益，但在印度深度介入尼泊爾內(nèi)政的背景下，美國(guó)政府仍選擇對(duì)拉納的改革、革命的后續(xù)發(fā)展保持觀望態(tài)度。美國(guó)國(guó)務(wù)院曾建議盡快派遣駐印外交官訪問(wèn)尼泊爾，以彌補(bǔ)美國(guó)在尼泊爾沒(méi)有常駐機(jī)構(gòu)所導(dǎo)致的情報(bào)缺失。這一想法得到英國(guó)的支持，英方認(rèn)為實(shí)地考察有助于美國(guó)認(rèn)同其對(duì)尼泊爾局勢(shì)的判斷。然而，為避免冒犯印度，杜魯門(mén)對(duì)此慎之又慎，一度推遲了該計(jì)劃的實(shí)施。 Telegram from London to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 25， 1950; Telegram from Commonwealth Relations Office to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 28， 1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 最終，美駐印代辦斯蒂爾（Loyd V.Steere）奉命出訪加德滿都。12月9日，他拜訪英國(guó)駐尼泊爾大使，通報(bào)了與尼泊爾首相、印度駐尼大使的會(huì)談情況，以便美英形成對(duì)尼共識(shí)。 Telegram from C.R.O.to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， December 9，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 5天后，亨德森私下向英國(guó)駐印副高級(jí)專(zhuān)員表示，斯蒂爾對(duì)尼泊爾局勢(shì)判斷總體上與英方的印象十分相似，只是他更傾向于懷疑首相是否認(rèn)識(shí)到實(shí)施改革的必要性。 Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Commonwealth Relations Office， December 14，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 美國(guó)對(duì)尼泊爾民主植入政策推出的時(shí)機(jī)和手段選擇，將以尼泊爾局勢(shì)的下一步走向?yàn)闆Q策依據(jù)。

為更好地服務(wù)于包括民主化在內(nèi)的政策目標(biāo)，美國(guó)向尼方拋出政治經(jīng)濟(jì)誘餌。雖然美國(guó)當(dāng)時(shí)不便向尼泊爾派遣常駐使團(tuán)，但杜魯門(mén)1951年初接受了尼泊爾政府的提議，將雙方外交代表升級(jí)為大使。鑒于尼方尋求采礦方面的技術(shù)支持，美國(guó)專(zhuān)家正考慮把美方援助與科倫坡計(jì)劃對(duì)接，赴尼泊爾展開(kāi)一次短期訪問(wèn)。美尼有關(guān)援助細(xì)節(jié)也已敲定，國(guó)王同意后即可實(shí)施。科倫坡計(jì)劃由1950年1月在科倫坡召開(kāi)的英聯(lián)邦外長(zhǎng)會(huì)議推出，并于次年7月正式施行，美國(guó)和尼泊爾分別在1951年、1952年加入該計(jì)劃?？苽惼掠?jì)劃實(shí)際包含三部分內(nèi)容：南亞和東南亞各國(guó)制定的本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃;“援助國(guó)”對(duì)“受援國(guó)”的援助計(jì)劃;“受援國(guó)”彼此間的援助計(jì)劃?？苽惼掠?jì)劃正式實(shí)施之前，美國(guó)就考慮通過(guò)該平臺(tái)向尼泊爾提供技術(shù)支持，這既體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)尼泊爾戰(zhàn)略地位及其發(fā)展訴求的前瞻性考量，也表明1950年代初美國(guó)介入南亞事務(wù)的程度相對(duì)有限，與英印合作仍是務(wù)實(shí)之舉。美國(guó)參與、英國(guó)搭臺(tái)、印度響應(yīng)的這一多邊援助機(jī)制，能有效彌補(bǔ)美方自身對(duì)尼直接援助計(jì)劃的不足，同時(shí)顯著提升對(duì)尼政策的靈活性。參見(jiàn) Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck， January 19， 1951; Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Commonwealth Relations Office， January 21， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 1月23日，美尼簽署第四點(diǎn)計(jì)劃協(xié)定，美國(guó)給予尼泊爾5萬(wàn)美元的援助。當(dāng)晚，亨德森大使就協(xié)定的具體情況和細(xì)節(jié)與英國(guó)官員進(jìn)行了溝通。 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck， January 24， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 顯然，在處理尼泊爾革命問(wèn)題時(shí)，美國(guó)表現(xiàn)得低調(diào)、克制，與英國(guó)保持密切磋商和情報(bào)交流的同時(shí)，尤其注意避免刺激印度的敏感神經(jīng)，希望美英印三國(guó)能夠形成共識(shí)，避免誤判，從而為尼泊爾民主改革及后續(xù)的對(duì)尼民主植入事務(wù)協(xié)調(diào)意見(jiàn)。

在印度斡旋下，拉納家族與國(guó)王、大會(huì)黨于1951年2月初達(dá)成“德里協(xié)定”，同意國(guó)王復(fù)位，釋放政治犯，次年舉行大選。國(guó)王和大會(huì)黨領(lǐng)袖于2月15日回國(guó)，三天后美國(guó)承認(rèn)了拉納家族和大會(huì)黨組成的聯(lián)合政府。新政府的組成標(biāo)志著尼泊爾西式民主試驗(yàn)拉開(kāi)序幕。然而，因拉納集團(tuán)和大會(huì)黨的惡斗，聯(lián)合政府不久即解體。以馬·普·柯伊拉臘（Matrika Prasad Koirala）為首的內(nèi)閣，也因決策層內(nèi)部的意識(shí)形態(tài)和個(gè)人利益沖突而瓦解。特里布文一度任命咨詢會(huì)議內(nèi)閣，親自介入國(guó)家政治運(yùn)作，但由于健康原因不得不再次授權(quán)柯伊拉臘組建兩屆具有不同黨派色彩的政府。從1955年3月馬亨德拉國(guó)王繼位至1959年普選，鑒于選舉日期問(wèn)題始終無(wú)法解決，尼泊爾又歷經(jīng)三屆內(nèi)閣，國(guó)王則兩次直接掌權(quán)。 革命剛結(jié)束時(shí)，尼泊爾政府曾承諾1952年進(jìn)行大選，但因政局動(dòng)蕩，選舉日期被一拖再拖。馬亨德拉上臺(tái)后曾承諾1957年實(shí)行普選，但由于阿查里亞及辛格政府都無(wú)法拿出選舉計(jì)劃，選舉又被推遲至1959年2月。1951年2月—1959年2月尼泊爾政府更迭情況，可參閱王宏緯：《高山王國(guó)尼泊爾》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1980年版，附錄，第191-195頁(yè)。

尼泊爾政局動(dòng)蕩使美尼外交不可避免地受到干擾。為推進(jìn)西式民主試驗(yàn)，亨德森曾打算于1951年4月16日對(duì)尼泊爾展開(kāi)為期5天的訪問(wèn)考察。 Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Katmandu， April 11， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/34. 然而在其臨行前夕，尼泊爾政府通過(guò)《公共安全法》，拘捕從事顛覆活動(dòng)的廓爾喀黨領(lǐng)袖。該黨成員和支持者則聚眾劫獄，在王宮等地游行示威并與警方發(fā)生沖突，造成人員傷亡，傷者中包含1名印度記者。亨德森就此致信尼泊爾政府表達(dá)對(duì)局勢(shì)的擔(dān)憂，原定訪問(wèn)計(jì)劃擱置。 Telegram from Katmendu to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， April 13， 1951; Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Katmandu， April 14， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/34. 隨后幾年，尼泊爾政局始終難以穩(wěn)定，更令美國(guó)感到憂慮的是，中國(guó)與尼泊爾于1955年8月1日建交，雙邊關(guān)系迅速升溫，于1956年簽署經(jīng)濟(jì)援助協(xié)定。美國(guó)認(rèn)為中尼建交本身必將強(qiáng)化共產(chǎn)主義在尼泊爾的影響，假若中國(guó)不久后在加德滿都開(kāi)設(shè)常駐外交使團(tuán)，則共產(chǎn)主義“滲透”勢(shì)必增加。 Summary of the National Security Council Progress Report on U.S.Policy toward Southeast Asia， February 24， 1955， US Declassified Documents Online（hereafter cited as USDDO）， Michigan： Farmington Hills， Gale Company， 2019， Document Number： CK2349490406. 在美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人眼中，尼泊爾國(guó)內(nèi)混亂和中尼交往已對(duì)冷戰(zhàn)遏制戰(zhàn)略構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅，對(duì)尼民主植入政策必須擇機(jī)正式推出。

1956年12月7日和1957年1月10日，美國(guó)國(guó)安會(huì)緊鑼密鼓地出臺(tái)第5617和5701號(hào)文件。它們均著重指出：“美國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)尼泊爾建立更加強(qiáng)大、穩(wěn)定的政府，使其有意愿和能力抵抗共產(chǎn)主義，尤其是中共的‘誘導(dǎo)和‘壓力;尊重尼泊爾在中印之間保持獨(dú)立的愿望，但需注意避免因尼泊爾自身利益而陷入與中印的對(duì)抗?！?US Policy towards South Asia， NSC5617， December 7， 1956; US Policy towards South Asia， NSC5701， January 10， 1957， Digital National Security Archive（hereafter cited as DNSA）， Michigan： ProQuest Information and Learning Company， 2019， Document Number： PD00490; PD00492. 1957年6月14日，美國(guó)行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)預(yù)測(cè)，尼泊爾有望在10月舉行首次普選，并在此之前頒布新憲法。美國(guó)應(yīng)引導(dǎo)尼泊爾朝西式民主趨勢(shì)發(fā)展，鼓勵(lì)國(guó)王及現(xiàn)政府采取親西方的立場(chǎng)。 Objectives for an outline plan of operations toward India and Nepal， June 14， 1957， USDDO， Document Number： CK2349483427. 當(dāng)選舉被再次推遲至1959年后，美國(guó)依舊保持樂(lè)觀和積極態(tài)度。尼泊爾民主改革雖然狀況頻出，但總體趨勢(shì)基本符合美國(guó)預(yù)期。鑒于中尼交往持續(xù)擴(kuò)大，美國(guó)即便不輕易深度介入涉及尼泊爾與印度關(guān)系的事務(wù)，但借民主植入進(jìn)一步強(qiáng)化尼泊爾政府穩(wěn)定性、權(quán)威性的思路卻愈發(fā)清晰。

為配合民主植入政策的實(shí)施，美國(guó)政府加大經(jīng)濟(jì)投入，擴(kuò)充援助領(lǐng)域，增派技術(shù)人員。為保持對(duì)尼政策的靈活性，防止尼赫魯錯(cuò)誤解讀美方政策意圖，有效化解來(lái)自印度的掣肘，美國(guó)對(duì)印度倡議的合作援尼計(jì)劃予以積極回應(yīng)。這無(wú)非是向印度傳遞美印的涉尼政策具有兼容性的信息，增加美國(guó)政策措施的彈性和回旋余地。1957年2月，艾森豪威爾（Dwight D.Eisenhower）決定通過(guò)總統(tǒng)亞洲基金，撥款500萬(wàn)美元協(xié)助美、印、尼聯(lián)合計(jì)劃的準(zhǔn)備及實(shí)施，連通尼印兩國(guó)境內(nèi)的公路和鐵路，推動(dòng)不斷擴(kuò)大的尼印交通及貿(mào)易往來(lái)。 Background Paper Prepared by the Special Assistant for Asian Regional Programs， International Cooperation Administration， February 19， 1957， FRUS，1955-1957， Vol.21， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1990， p.284. 1958年1月6日，三國(guó)正式簽署道路建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議，成立三方性質(zhì)的地區(qū)運(yùn)輸組織（Regional Transport Organization），計(jì)劃用5年時(shí)間幫助尼泊爾修建長(zhǎng)達(dá)901英里的道路。 Narayan Khadka， “U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period： Lessons for the Future，” p.84. 在美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人看來(lái)，美印聯(lián)合必然有助于反制中國(guó)在尼泊爾所謂意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)的“滲透”，同時(shí)也能消除或至少在一定程度上緩解印方對(duì)美政策目標(biāo)的戒備和防范心理。

可見(jiàn)，自二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)50年代末，美國(guó)對(duì)尼泊爾民主化的態(tài)度從革命前的曖昧到試行君主立憲階段的明晰，輸入西式民主的政策目標(biāo)得以最終確立。美國(guó)雖在尼印雙邊關(guān)系問(wèn)題上表現(xiàn)謹(jǐn)慎，但對(duì)尼泊爾國(guó)內(nèi)事務(wù)的關(guān)注則日趨增加。站在英印身后，不失時(shí)機(jī)地利用經(jīng)濟(jì)手段在尼泊爾植入民主，推動(dòng)其民主改革走上西方代議制道路，成為美國(guó)對(duì)尼政策的重點(diǎn)。

二、尼泊爾1959年普選與美國(guó)對(duì)尼民主改革的深入支持

1959年2月，尼泊爾頒布新憲法并開(kāi)始籌備首次普選，首屆民選政府呼之欲出。尼泊爾選舉委員會(huì)派遣工作人員登記選民，通過(guò)圖表的形式向民眾解釋投票方法。 Hamilton Fish Armstrong， “Where India Faces China，” Foreign Affairs， Vol.37， No.4（July 1959）， p.620. 艾森豪威爾將此視為進(jìn)一步規(guī)范尼泊爾君主立憲政體及民主植入的良機(jī)，指示新聞署積極提供幫助，向尼泊爾民眾宣傳此次大選前尼泊爾所經(jīng)歷的民主進(jìn)程，竭力將活動(dòng)拓展至尼泊爾全境。 Status of USIA program as of 6/30/59， June 30， 1959， USDDO， Document Number： CK2349003435. 這些努力使普選在全國(guó)大多數(shù)人口聚居的加德滿都谷地贏得廣泛關(guān)注和支持。美國(guó)官員報(bào)告稱(chēng)，尼泊爾舉國(guó)上下對(duì)首次重大民主試驗(yàn)的成就感到滿意，對(duì)國(guó)家未來(lái)愈發(fā)自信。 Telegram From the Embassy in India to the Department of State， March 3， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15 ， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1992， p.588. 這恰好是美國(guó)希望看到的民主植入所需的社會(huì)氛圍。

美國(guó)決策層起初預(yù)測(cè)，這次普選不會(huì)有任何政黨占據(jù)有效多數(shù)，且國(guó)王建立君主立憲制的美好愿望可能因選民97%的文盲率而遭遇意想不到的挑戰(zhàn)，選舉難以產(chǎn)生對(duì)美國(guó)立竿見(jiàn)影的有利結(jié)果。 Progress report on NSC 5701， “U.S.Policy Toward South Asia，” March 18， 1959， USDDO， Document Number： CK2349132915. 然而出乎美方意料，以柯伊拉臘為首的大會(huì)黨贏得眾議院2/3以上議席，尼共只贏得4席，其他黨派所占席位也寥寥無(wú)幾。5月19日，國(guó)王批準(zhǔn)了柯伊拉臘的內(nèi)閣提名。27日，新政府正式就職，尼泊爾民主化進(jìn)程邁出如美國(guó)所愿的關(guān)鍵一步。為此，美國(guó)駐尼援外使團(tuán)還特地允許尼方雇員請(qǐng)假，方便他們親眼見(jiàn)證這一重大歷史時(shí)刻，充分感受民主改革給自己國(guó)家所帶來(lái)的新氣象。 Letters to the editor， October， 1959， Newsletters， 11/1951-10/1960， Record Group 469， Box 2， National Archives II.College Park， Maryland. 艾森豪威爾政府對(duì)尼泊爾民主植入可謂充滿期待。

美國(guó)向尼泊爾輸出民主理念和實(shí)踐的過(guò)程中，蘇聯(lián)也在強(qiáng)化對(duì)尼外交攻勢(shì)。馬亨德拉于1958年6月訪蘇時(shí)，兩國(guó)繼續(xù)就蘇聯(lián)援助事宜進(jìn)行了磋商，蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)主席伏羅希洛夫（Kliment Yefremovich Voroshilov）受邀將回訪尼泊爾。1959年4月，蘇尼簽署協(xié)定，蘇聯(lián)對(duì)尼泊爾無(wú)償提供750萬(wàn)美元的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助，并派遣技術(shù)人員前往指導(dǎo)。這是尼泊爾第一次獲得蘇聯(lián)援助，也是首次接受共產(chǎn)主義陣營(yíng)的技術(shù)人員。 SinoSoviet bloc economic activities in underdeveloped areas detailed， August 28， 1959， USDDO， Document Number： CK2349307347. 在艾森豪威爾看來(lái)，美國(guó)力主和參與的尼泊爾民主化在50年代末雖初見(jiàn)可喜成效，但蘇聯(lián)與中國(guó)也都將目光投向這個(gè)極具戰(zhàn)略意義的小國(guó)。在內(nèi)外因的共同作用下，支持尼泊爾民主進(jìn)程和親美勢(shì)力，鞏固其民主改革成果，遏制共產(chǎn)主義在尼泊爾影響，成為美國(guó)對(duì)尼民主植入的當(dāng)務(wù)之急。

為抗衡蘇聯(lián)誘惑，強(qiáng)化尼泊爾高層對(duì)美認(rèn)同，助力尼泊爾帶有西方民主色彩的國(guó)家建設(shè)，1959年3月23日，代理國(guó)務(wù)卿赫脫（Christian A.Herter）提議，盡快邀請(qǐng)馬亨德拉于當(dāng)年秋季或次年早春訪美;為爭(zhēng)取尼方好感，總統(tǒng)應(yīng)要求國(guó)防部長(zhǎng)免費(fèi)為國(guó)王一行在美活動(dòng)提供合適的飛機(jī)。 Memorandum from the Acting Secretary of State to the President， March 23， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.589. 艾森豪威爾同意將訪問(wèn)安排在當(dāng)年秋季以后。4月28日，美時(shí)任駐印兼駐尼大使邦克爾（Ellsworth Bunker）認(rèn)為，越快發(fā)出邀請(qǐng)對(duì)美越有利。如果精心安排訪問(wèn)事宜，在國(guó)王訪問(wèn)華盛頓期間宣布美駐尼大使館正式運(yùn)作，將對(duì)尼泊爾民主植入產(chǎn)生十分積極的影響。雖然對(duì)尼泊爾接受蘇聯(lián)援助感到失望，但美國(guó)仍決心進(jìn)一步提升美尼互動(dòng)層級(jí)。5月5日，邦克爾出訪尼泊爾，并在次日的一個(gè)小型晚宴上向國(guó)王正式發(fā)出訪美邀請(qǐng)。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， April 28， 1959; Telegram From the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.591，594.

除努力拉攏馬亨德拉，美國(guó)也加緊針對(duì)柯伊拉臘和其他政治人物的評(píng)估，明確日后對(duì)他們的態(tài)度，以便有的放矢地與之打交道。邦克爾認(rèn)為尼泊爾新政府本質(zhì)上對(duì)美友好，美國(guó)需要與其展開(kāi)合作，但不要交往過(guò)密，以免國(guó)王對(duì)政府忠誠(chéng)度或美國(guó)的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑。然而，他很快轉(zhuǎn)變了相對(duì)保守的想法。與大會(huì)黨領(lǐng)袖及若干反對(duì)派會(huì)面后，他稱(chēng)贊柯伊拉臘是思路最為清晰的尼泊爾領(lǐng)導(dǎo)人。他認(rèn)為即便蘇聯(lián)強(qiáng)化介入，美國(guó)仍具備許多有利的反制因素，其中最有價(jià)值的便是占議會(huì)多數(shù)席位、信仰代議制并傾向西方的尼泊爾民選政府。出于西方利益和民主實(shí)驗(yàn)考慮，美國(guó)應(yīng)竭盡全力幫助大會(huì)黨在未來(lái)五年成功執(zhí)政。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， April 28， 1959; Telegram From the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.590，594-595. 邦克爾認(rèn)為此舉對(duì)民主植入的成敗至關(guān)重要。

此后半年，美國(guó)對(duì)尼泊爾政治形勢(shì)的評(píng)估總體維持樂(lè)觀態(tài)度。美駐尼使館報(bào)告稱(chēng)：大會(huì)黨為真正意義上親西方的民主政黨，擁有國(guó)內(nèi)廣泛支持，只有少數(shù)亞洲政府具有這樣的特質(zhì);美國(guó)與柯伊拉臘的關(guān)系有理由保持良好，他對(duì)美方在必要時(shí)快速行動(dòng)的能力抱有希望。 Telegram from the Embassy in Nepal to the Department of State， October 15， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.597. 1959年11月，名為《尼泊爾、不丹、錫金形勢(shì)展望》的國(guó)家情報(bào)評(píng)估指出，柯伊拉臘似乎在工作中與國(guó)王相處融洽，這有利于減少美方對(duì)尼泊爾政府在未來(lái)幾年能否保持穩(wěn)定的隱憂。 National Intelligence Estimate， November 24， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.598. 通過(guò)對(duì)尼泊爾朝野的直接觀察，美國(guó)對(duì)柯伊拉臘政府展現(xiàn)出毫無(wú)保留的支持態(tài)度，對(duì)其終結(jié)國(guó)內(nèi)政治亂局、進(jìn)一步倒向西方、堅(jiān)持美國(guó)主張的民主化進(jìn)程抱有很高期待。

然而，尼泊爾客觀上嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)始終給民主植入的前景罩上了濃重陰影。尼泊爾的雙貨幣體系、過(guò)時(shí)且低效的稅收制度，以及政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政組織導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱。 OCB report on U.S.policy toward Southeast Asia， March 18， 1959， USDDO， Document Number： CK2349183954. 尼泊爾政府高層1959年初在討論經(jīng)濟(jì)前景時(shí)，甚至還首次使用了“破產(chǎn)”一詞。為擺脫危機(jī)，他們擬推出“貨幣穩(wěn)定計(jì)劃”，得到了相關(guān)部門(mén)的積極回應(yīng)。尼泊爾政府向美國(guó)強(qiáng)調(diào)盡快啟動(dòng)該計(jì)劃的重要性，即便需要為此進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政、行政和稅收改革，只要能夠強(qiáng)化國(guó)家經(jīng)濟(jì)，任何合理項(xiàng)目均在考慮之列。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， March 3， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.588. 立足于強(qiáng)化尼泊爾的政治、社會(huì)凝聚力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助大會(huì)黨成功執(zhí)政，美國(guó)在這一階段緊鑼密鼓地推出了對(duì)尼泊爾以經(jīng)濟(jì)促民主的相關(guān)方案。

邦克爾訪尼期間向候任首相柯伊拉臘介紹了美國(guó)的援助計(jì)劃，并刻意強(qiáng)調(diào)新政府上臺(tái)后將立即實(shí)施的具有實(shí)質(zhì)影響的項(xiàng)目，涵蓋遠(yuǎn)程通信、航空及索道計(jì)劃，以及兩國(guó)正共同探討的“貨幣穩(wěn)定計(jì)劃”。但是，鑒于普選后新的政治環(huán)境，柯伊拉臘不得不對(duì)先期經(jīng)濟(jì)安排設(shè)想做出調(diào)整。他雖然肯定美國(guó)的援助方向，尤其是通信領(lǐng)域的援助項(xiàng)目更為尼方所需，但同時(shí)認(rèn)為大會(huì)黨在向民眾征收更多稅款之前，應(yīng)向他們展示民主改革、民選政府給其帶來(lái)的福祉，這對(duì)其政黨和民主體制的未來(lái)十分重要。因此，新政府將首先實(shí)施涉及面相對(duì)較小，卻又顯著改善民生的項(xiàng)目，例如在尼泊爾32個(gè)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村飲水、學(xué)校、鄉(xiāng)村道路、橋梁、健康診所等領(lǐng)域的建設(shè)。至于美尼聯(lián)合的“貨幣穩(wěn)定計(jì)劃”，因其需要廣泛的財(cái)政和權(quán)力機(jī)構(gòu)改革作為支撐，波及面太廣，必須相應(yīng)推遲。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.594.

為回應(yīng)柯伊拉臘的訴求，美國(guó)在1959財(cái)年給尼泊爾提供了306萬(wàn)美元的援助。雙邊合作涵蓋農(nóng)業(yè)改良、礦產(chǎn)儲(chǔ)量勘探、教育、公共健康、社區(qū)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、公共管理及公共信息等領(lǐng)域。至6月30日，美國(guó)在尼泊爾的技術(shù)人員增至54人。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; Report on the status of mutual security programs， October 30， 1959， USDDO， Document Number： CK2349101278. 特別援助包含地區(qū)道路修筑和通訊領(lǐng)域建設(shè)，以及服務(wù)于山區(qū)和加德滿都貨物運(yùn)輸?shù)乃鞯拦こ獭ｏ@然，美國(guó)充分配合新政府的意愿，首先通過(guò)民眾切身受益并由此產(chǎn)生較好政治反響的援助項(xiàng)目，對(duì)尼泊爾政府予以精準(zhǔn)支持，為民主植入政策的全面鋪開(kāi)掃除障礙，構(gòu)筑起更堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

7月22日和8月21日，美國(guó)國(guó)安會(huì)先后出臺(tái)第5909和5909/1號(hào)文件，在不實(shí)際改變對(duì)尼民主植入目標(biāo)和手段的基礎(chǔ)上，特意調(diào)整了部分內(nèi)容，以突出“積極進(jìn)取”性。首先，繼續(xù)提高尼泊爾戰(zhàn)略地位，認(rèn)為中蘇與印度之間不斷上升的利益紛爭(zhēng)，使尼泊爾的重要性不斷增加。隨著第一個(gè)民選政府的成立以及蘇聯(lián)、美國(guó)駐尼使館的設(shè)立，尼泊爾的歷史發(fā)展步入一個(gè)新時(shí)代。其次，進(jìn)一步放寬美國(guó)介入尼泊爾事務(wù)的條件。雖然美國(guó)要盡力避免因尼泊爾自身利益而卷入與蘇聯(lián)、中國(guó)、印度的直接對(duì)抗，但“如果介入高度契合美國(guó)利益則另當(dāng)別論”。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; National Security Council Report， NSC5909/1， August 21， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.36-46. 言下之意，為避免共產(chǎn)主義陣營(yíng)和域內(nèi)國(guó)家的強(qiáng)烈反彈，美國(guó)處理涉尼事務(wù)時(shí)仍需謹(jǐn)慎，但也不會(huì)放過(guò)任何一個(gè)強(qiáng)化尼泊爾親西方傾向的機(jī)會(huì)。

1960年4月27日，馬亨德拉正式開(kāi)始為期17天的訪美行程。需要指出的是，此前一個(gè)月，柯伊拉臘訪華并與中方達(dá)成《中尼關(guān)于兩國(guó)邊界問(wèn)題的協(xié)定》;而在國(guó)王訪美期間，周恩來(lái)回訪尼泊爾，雙方簽署《中尼和平友好條約》。不管上述訪問(wèn)安排是否巧合，對(duì)美國(guó)而言，馬亨德拉訪美對(duì)宣傳西方民主價(jià)值，反沖中尼交往的重要性不言自明。美尼領(lǐng)導(dǎo)人接觸過(guò)程中，尼方主要聚焦經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，副首相拉納（Subarana S.J.B.Rana）代表國(guó)王闡述了國(guó)內(nèi)發(fā)展面臨的問(wèn)題及尼方的期望。艾森豪威爾承諾為尼泊爾接受聯(lián)合國(guó)專(zhuān)項(xiàng)基金創(chuàng)造條件，同時(shí)不失時(shí)機(jī)地表示，愿盡其所能幫助尼泊爾維護(hù)并進(jìn)一步發(fā)展民主制度，贊賞國(guó)王為此所做的努力。 Memorandum of a Conversation， April 28， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.600. 馬亨德拉后來(lái)專(zhuān)門(mén)提及他對(duì)美國(guó)各地?zé)崆檎嬲\(chéng)的接待印象深刻，尤其對(duì)田納西河流域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有著特殊的興趣。 U.S.embassy in Lisbon report： relations with Congo， Switzerland and Nepal， June 17， 1960， USDDO， Document Number： CK2349170753. 為展現(xiàn)美尼互惠友好關(guān)系，美國(guó)趁熱打鐵地對(duì)此次訪問(wèn)予以詳盡報(bào)道，不僅將國(guó)王訪美影像制成紀(jì)錄片放映，還利用電影、小冊(cè)子和新聞通訊等手段，向尼泊爾民眾展現(xiàn)美國(guó)的自然風(fēng)光和西方民主所謂的“普世價(jià)值”，兩國(guó)的國(guó)家利益具有同質(zhì)性。 USIA program as of 6/30/60 outlined， June 30， 1960， USDDO， Document Number： CK2349321103. 美國(guó)充分發(fā)掘國(guó)王訪美“素材”的宣傳價(jià)值，除希望尼泊爾決策者進(jìn)一步向美國(guó)靠攏，也在于堅(jiān)定其民主改革的信念和決心。

除自身提供支持，美國(guó)還努力游說(shuō)多方參與，更有力地為大會(huì)黨站臺(tái)，從而確保尼泊爾西式民主化進(jìn)程不被逆轉(zhuǎn)。首先，美國(guó)通過(guò)聯(lián)合國(guó)、國(guó)際合作和私人投資等途徑強(qiáng)化對(duì)尼泊爾經(jīng)濟(jì)援助力度。正如代理國(guó)務(wù)卿狄龍（Douglas Dillon）所言：美國(guó)政府贊賞尼方建立民主制度，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿，將繼續(xù)盡其所能就一些具體問(wèn)題對(duì)尼泊爾進(jìn)行援助;總統(tǒng)以朋友的身份親自致信聯(lián)合國(guó)專(zhuān)項(xiàng)基金主任：如果該機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)尼泊爾援助，它的相關(guān)援助報(bào)告將借助聯(lián)合國(guó)的多邊舞臺(tái)而廣為人知，這有助于鼓勵(lì)更多國(guó)家為尼泊爾國(guó)家建設(shè)提供資金。 Memorandum of a Conversation， May 17， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， pp.601， 602. 此外，美國(guó)密切關(guān)注尼泊爾政府改善本國(guó)和外國(guó)私營(yíng)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境所做的努力，同意與尼方簽訂《投資保證協(xié)定》以推動(dòng)對(duì)尼泊爾私人投資。通過(guò)以上舉措，美國(guó)有意將支持大會(huì)黨政府的獨(dú)唱變?yōu)閲?guó)際合唱，使對(duì)尼泊爾民主植入政策更具合理性與“合法性”。

其次，應(yīng)馬亨德拉訪美期間的請(qǐng)求，美國(guó)積極籌劃向尼泊爾派遣一個(gè)特別政治使團(tuán)，研究其民主改革進(jìn)程及體制運(yùn)行情況，并向國(guó)王提出改進(jìn)建議。為借此機(jī)會(huì)在尼泊爾營(yíng)造更寬松的民主植入氛圍，在一番精挑細(xì)選后，國(guó)務(wù)院決定由國(guó)際知名的哈佛大學(xué)公共管理研究院主任普萊斯（Don K.Price）承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)。1960年8月28日至9月16日，通過(guò)對(duì)尼泊爾政治情勢(shì)的近距離考察，以及與眾多官員及政治領(lǐng)袖的會(huì)談，普萊斯圍繞民主化、改善司法和相關(guān)行政部門(mén)的運(yùn)行向國(guó)王提交報(bào)告，同時(shí)就如何改善國(guó)王與民選政府的關(guān)系發(fā)表了看法。美國(guó)首任常駐尼大使斯特賓斯（Henry E. Stebbins）等人分析，馬亨德拉真誠(chéng)感謝普萊斯的幫助，總統(tǒng)對(duì)國(guó)王請(qǐng)求的回應(yīng)強(qiáng)化了后者對(duì)美國(guó)的信心，他未來(lái)也許會(huì)更愿意接受美方的各種觀點(diǎn)。 Memorandum from the Secretary of State to the President， October 13， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.609-610. 普萊斯使團(tuán)的成功仿佛讓美國(guó)決策者感到，以植入方式推動(dòng)尼泊爾民主化的政策更有勝算。

1960年9月22日，艾森豪威爾與率團(tuán)參加第15屆聯(lián)大的柯伊拉臘會(huì)晤時(shí)，竭力展現(xiàn)對(duì)尼泊爾的善意，稱(chēng)國(guó)王的美國(guó)之行給他留下了美好回憶，還邀請(qǐng)首相回國(guó)前赴美國(guó)各地參訪，力薦西部農(nóng)場(chǎng)及其高度機(jī)械化運(yùn)作。 Memorandum of a Conversation， September 22， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.608. 圍繞尼泊爾民主化進(jìn)程，他特別提及普萊斯曾是總統(tǒng)團(tuán)隊(duì)中的一員，此人出使尼泊爾后高度評(píng)價(jià)首相的杰出工作，對(duì)尼泊爾展現(xiàn)出極大熱情。這些言論無(wú)疑是在暗示：美國(guó)高度重視大會(huì)黨政府及其民主改革，堅(jiān)定支持柯伊拉臘。因中尼6月底曾發(fā)生邊境意外事件， 1960年6月28日，解放軍誤認(rèn)為進(jìn)入中尼邊境中方一側(cè)的尼泊爾人為外逃的西藏叛亂分子回竄破壞，開(kāi)槍射擊打死1人，俘獲10人。針對(duì)此次事件，周恩來(lái)于7月2日致函柯伊拉臘，表示這完全是由于誤會(huì)而發(fā)生的一次不幸事件。中國(guó)軍隊(duì)并未進(jìn)入尼境內(nèi)。中方對(duì)此表示歉意，4日，中方將被扣的尼泊爾人員和馬匹交還給尼方。18日，駐尼大使潘自力就賠償事宜致函尼外事秘書(shū)，并隨信附去5萬(wàn)印度盧比。參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來(lái)年譜（1949-1976）》中卷，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第327-329，331頁(yè)。 所謂的“中國(guó)威脅”成為會(huì)談的另一個(gè)焦點(diǎn)?？乱晾D一方面認(rèn)為中國(guó)十分靈活地處理邊境問(wèn)題，另一方面也表示國(guó)內(nèi)外“共產(chǎn)主義壓力”已使自己“疲于奔命”。艾森豪威爾并未深究他后一種表態(tài)是真正出于對(duì)華擔(dān)憂，抑或是投美國(guó)所好而別有所圖，只接過(guò)后一句話，無(wú)中生有地宣稱(chēng)“尼泊爾處于中國(guó)槍口下”。 Memorandum of a Conversation， September 22， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.609. 在美國(guó)決策者看來(lái)，中尼邊境意外事件為美國(guó)對(duì)尼泊爾民主植入提供了絕佳抓手，美國(guó)既可借此離間中尼關(guān)系，貶損中國(guó)形象，誘導(dǎo)尼泊爾領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)共產(chǎn)主義產(chǎn)生反感甚至恐懼情緒，又可逆向推動(dòng)尼泊爾民主改革朝著自己希望的前景發(fā)展。

1959年至1960年底，艾森豪威爾政府無(wú)論是推動(dòng)兩國(guó)高層互動(dòng)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助全力支持大會(huì)黨執(zhí)政，還是有意放寬美國(guó)參與南亞次大陸事務(wù)的限制，大做分化蘇尼、中尼的文章，所有的措施始終圍繞“西式民主”和“遏制”這兩條主軸鋪開(kāi)，在推進(jìn)尼泊爾民主進(jìn)程的同時(shí)，時(shí)刻提防和反制中蘇擴(kuò)大在尼泊爾的影響。

三、柯伊拉臘下臺(tái)與美國(guó)對(duì)尼泊爾民主植入政策的破產(chǎn)

雖然美方對(duì)柯伊拉臘執(zhí)政抱有很高期望，但有分析預(yù)測(cè)，即便后者有穩(wěn)定尼泊爾政治秩序的能力和進(jìn)一步靠向西方的想法，同時(shí)馬亨德拉也有意兌現(xiàn)民主改革承諾，但兩人的政見(jiàn)差異不排除會(huì)對(duì)國(guó)家民主化進(jìn)程造成沖擊。美國(guó)1959年底的國(guó)家情報(bào)評(píng)估就曾指出：國(guó)王和大會(huì)黨政府之間潛藏的分歧可能公開(kāi)化，危及雙方目前的合作;黨內(nèi)糾紛也會(huì)削弱大會(huì)黨，從而被保守勢(shì)力所利用。 National Intelligence Estimate， November 24， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.598-599. 柯伊拉臘面臨非常復(fù)雜的問(wèn)題，他不僅要保證政府計(jì)劃的成功實(shí)施，向民眾展示民選政府及大會(huì)黨所能帶來(lái)的實(shí)際好處，還要保持黨的團(tuán)結(jié)與活力，維持同宮廷的緊密合作。其中，與國(guó)王的關(guān)系是影響柯伊拉臘執(zhí)政的最大變數(shù)。根據(jù)1959年憲法，國(guó)王不僅是尼泊爾民族和國(guó)家的象征，還是該國(guó)最具權(quán)勢(shì)的人，享有解除首相職務(wù)、解散內(nèi)閣和議會(huì)、宣布緊急狀態(tài)、中止憲法實(shí)施、否決議會(huì)通過(guò)的法案等權(quán)力，同時(shí)為軍隊(duì)最高統(tǒng)帥。 何朝榮：《君主立憲與尼泊爾王權(quán)的演變》，《當(dāng)代亞太》，2003年第7期，第16頁(yè)。 美國(guó)對(duì)尼泊爾民主植入，當(dāng)然是想在這個(gè)國(guó)家建立西式代議制政府，但在新憲法下，它還不得不兼顧國(guó)王的立場(chǎng)，協(xié)調(diào)國(guó)王和政府之間微妙的關(guān)系。

柯伊拉臘極富政治野心，不愿在“民主原則”和“國(guó)王領(lǐng)導(dǎo)”之間做出平衡。他內(nèi)心堅(jiān)信君主制是時(shí)代的錯(cuò)誤，既然民眾賦予其權(quán)力以實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，因此不必事事征詢國(guó)王意見(jiàn)。 Eugene B.Mihaly， “Developments in Nepal，” The World Today， Vol.19， No.10（October 1963）， p.435. 當(dāng)然，他所標(biāo)榜的“民主”并不純粹。他借助大會(huì)黨的聲望及執(zhí)政優(yōu)勢(shì)大力排斥和壓制其他反對(duì)黨，擴(kuò)展本黨勢(shì)力。 李培華：《發(fā)展中國(guó)家的政治》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第213頁(yè)。 這使尼泊爾國(guó)內(nèi)政黨傾軋之風(fēng)無(wú)法得到根本改變。他執(zhí)政時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展未見(jiàn)明顯起色，更重要的是，他對(duì)王權(quán)的挑戰(zhàn)逐漸公開(kāi)化，甚至想要接管軍隊(duì)，架空王室，讓國(guó)王重新回到拉納家族統(tǒng)治時(shí)期的“虛君”狀態(tài)。這招致馬亨德拉的強(qiáng)烈不滿。1960年12月15日，馬亨德拉突然宣布行使憲法第55條賦予他的權(quán)力，解散議會(huì)、取締政黨。 王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，第120頁(yè)。 柯伊拉臘則被直接送進(jìn)監(jiān)獄。馬亨德拉指責(zé)大會(huì)黨當(dāng)局癱瘓、腐敗盛行、目無(wú)法紀(jì)、管理混亂，縱容國(guó)家的敵人。 Ivison S.Macadam， Margaret Cleeve， The Annual Register of World Events， p.355. 國(guó)王宣布暫時(shí)接管行政權(quán)力之舉并非廢除民主，而是制止以民主之名損害國(guó)家的行為。不過(guò)，他并不打算繼續(xù)遵循1959年憲法重新普選。尼泊爾民主改革進(jìn)程從1951年起步，歷經(jīng)10年，效果不盡人意。國(guó)王認(rèn)為有必要進(jìn)行新的探索，以圖保證王室權(quán)力的同時(shí)，在國(guó)家建設(shè)上有所突破。

美國(guó)對(duì)于國(guó)王與柯伊拉臘分歧的公開(kāi)化雖有一定心理準(zhǔn)備，但從未想到破裂會(huì)來(lái)得如此突然和徹底：一方面，新政府不到兩年就倒臺(tái);另一方面，國(guó)王雖含混表態(tài)不廢除民主制度，卻又取締政黨和解散議會(huì)。美方亟須評(píng)估國(guó)王此次行動(dòng)的動(dòng)機(jī)及其政治含義，唯有如此，才能在準(zhǔn)確預(yù)判尼泊爾未來(lái)政治走向的基礎(chǔ)上，對(duì)民主植入政策做出有效調(diào)整。

12月20日，中情局局長(zhǎng)杜勒斯（Allen W.Dulles）匯報(bào)稱(chēng)，國(guó)王拘捕內(nèi)閣成員是因他們太過(guò)激進(jìn)，同時(shí)擔(dān)心首相與印度過(guò)從甚密，整個(gè)事件雖沒(méi)有反美色彩，但尼泊爾可能退回到一種更為陳舊的政體。 Discussion at the 470th National Security Council（NSC） meeting held on 12/20/60， December 21， 1960， USDDO， Document Number： CK2349676167. 馬亨德拉向斯特賓斯解釋?zhuān)航馍⒄⒈O(jiān)禁其領(lǐng)導(dǎo)人源于他們的腐敗以及支持和煽動(dòng)共產(chǎn)主義，他保證善待所有前政府官員，不考慮對(duì)他們采取嚴(yán)厲措施;他親自醞釀并策劃了這次行動(dòng)，未受任何外界影響;他信奉民主制度，將在年底前任命一個(gè)國(guó)家委員會(huì)，由其組成新政府協(xié)助管理國(guó)家，直至尼泊爾準(zhǔn)備好下一次議會(huì)制政府的嘗試;他希望能與包括美國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家保持友好關(guān)系。斯特賓斯分析國(guó)王解散政府的動(dòng)機(jī)與其說(shuō)是防范共產(chǎn)主義和腐敗問(wèn)題，不如說(shuō)是因?yàn)楹ε伦陨淼匚缓吐曂掷m(xù)下滑，是為了保護(hù)君主制并維護(hù)沙阿王朝的專(zhuān)制模式。雖然國(guó)王宣稱(chēng)自己一人所為，但斯特賓斯相信某些王室成員把他帶入了錯(cuò)誤方向。國(guó)王獲取權(quán)力的方式來(lái)自尼泊爾的歷史經(jīng)驗(yàn)，他行事隱秘，組織嚴(yán)密，對(duì)軍隊(duì)的完全忠誠(chéng)充滿信心。 Despatch from the Embassy in Nepal to the Department of State，December 21，1960，F(xiàn)RUS， 1958-1960， Vol.15， p.612. 美國(guó)決策層意識(shí)到馬亨德拉正牢牢掌控著局面，美國(guó)必須立足于此盡早做出反應(yīng)，否則尼泊爾民主化進(jìn)程可能無(wú)法避免夭折的命運(yùn)。

斯特賓斯同時(shí)注意到這場(chǎng)政治博弈引發(fā)的諸多后續(xù)棘手問(wèn)題，比如怎么樣處理被捕的大會(huì)黨領(lǐng)導(dǎo)人？如予以釋放，他們將公開(kāi)與國(guó)王及其家族的敵對(duì)關(guān)系，迅速組建革命政黨并直接展開(kāi)行動(dòng);如予以處決，國(guó)王將面臨來(lái)自所有西方國(guó)家以及印度排山倒海般的指責(zé)。因此，在自認(rèn)為有能力對(duì)付這些政敵前，國(guó)王最有可能無(wú)限期羈押他們。另一個(gè)更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是，誰(shuí)將進(jìn)入新的國(guó)家委員會(huì)，與國(guó)王一同負(fù)責(zé)政府運(yùn)行？哪些人具備必要才干、充分訓(xùn)練、足夠智慧來(lái)承擔(dān)理國(guó)重任？國(guó)王已在用人方面進(jìn)行了諸多嘗試，但都不甚滿意。最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，國(guó)王必須運(yùn)用稅收手段來(lái)增加政府收入。要確保尼泊爾經(jīng)濟(jì)向前邁進(jìn)，就必須夯實(shí)并拓寬稅收基礎(chǔ)。如果他不實(shí)施這些“不受歡迎”的措施，繼續(xù)完全依賴(lài)外國(guó)援助，必定無(wú)法確保國(guó)家自身發(fā)展的各種內(nèi)生條件。Despatch from the Embassy in Nepal to the Department of State，December 21，1960，F(xiàn)RUS，1958-1960，Vol.15，pp.613-614. 冷戰(zhàn)背景下，上述本來(lái)屬于尼泊爾內(nèi)部事務(wù)的問(wèn)題顯然已被美國(guó)賦予國(guó)際含義，事關(guān)美國(guó)民主植入的成敗和遏制戰(zhàn)略的地區(qū)效果。

1960年12月28日，國(guó)務(wù)院和中情局呈交總統(tǒng)的情報(bào)概覽指出，目前已經(jīng)出現(xiàn)了若干對(duì)國(guó)王拘捕柯伊拉臘動(dòng)機(jī)的揣測(cè)。有人將其視為右傾之舉，也有人將其解讀為“左傾”的表現(xiàn)。雖然外界將柯伊拉臘看作溫和的親社會(huì)主義者，但他實(shí)際上反對(duì)共產(chǎn)主義且越來(lái)越受?chē)?guó)內(nèi)民眾歡迎。毋庸置疑，國(guó)王的行動(dòng)是出于猜忌以及對(duì)自身地位的顧慮。更為重要的是，國(guó)王清剿了那些對(duì)其權(quán)力構(gòu)成威脅的人，在此過(guò)程中卻沒(méi)有任何一個(gè)共產(chǎn)主義者遭到逮捕。 John S.D.Eisenhowers synopsis of State Dept.and intelligence material reported to President Eisenhower， December 28， 1960， USDDO， Document Number： CK2349144170. 國(guó)王解散內(nèi)閣和議會(huì)后不久，美國(guó)決策層形成了以下基本判斷：國(guó)王的動(dòng)機(jī)是為了保護(hù)其既有權(quán)力和地位，沒(méi)有反美意味，也無(wú)反共內(nèi)涵;馬亨德拉將面臨處置柯伊拉臘、組建新政府和推進(jìn)稅收改革等難題，西式民主改革已非其當(dāng)務(wù)之急。

當(dāng)然，美國(guó)決策者也察覺(jué)到，印度的態(tài)度直接作用于尼泊爾政治進(jìn)程，尼泊爾政局能否按國(guó)王的設(shè)想發(fā)展仍存在一定變數(shù)。印度政府和公眾輿論強(qiáng)烈反對(duì)國(guó)王的行動(dòng)，毫不客氣地指責(zé)這是開(kāi)民主化的倒車(chē)，公開(kāi)站在大會(huì)黨一邊。 Ivison S.Macadam， Margaret Cleeve， The Annual Register of World Events， p.355. 尼赫魯1961年4月在人民院宣稱(chēng)：“我密切關(guān)注柯伊拉臘在獄中的絕食抗議，印度政府對(duì)于前首相的福祉?yè)碛姓?dāng)發(fā)言權(quán)，他與印方的聯(lián)系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，尤其是在印度民族解放運(yùn)動(dòng)時(shí)期”。 Telegram from Delhi to Commonwealth Relations Office， April 4， 1961， AMD， UK National Archives Number：FO 371/159703. 印度支持流亡的大會(huì)黨成員展開(kāi)反國(guó)王運(yùn)動(dòng)，其代表人物是曾陪同國(guó)王訪美的副首相拉納。馬亨德拉宣布其為“受外部勢(shì)力庇護(hù)的叛國(guó)者”，尋求印方引渡，但遭到拒絕;而拉納則公開(kāi)主張建立一個(gè)過(guò)渡政府，并在印度組織反抗武裝，印媒對(duì)拉納的“解放”計(jì)劃予以充滿同情的大幅報(bào)道。 Karamatullah Khan Ghori， “Nepal and Its Neighbours，” Pakistan Horizon ， Vol.17， No.4（Fourth Quarter 1964）， p.377. 1962年1月，馬亨德拉在賈納克布爾遭手雷襲擊而受傷。尼泊爾官方和媒體認(rèn)為印度政府應(yīng)為此負(fù)責(zé)，國(guó)王的支持者要求印方交出幕后黑手，以及那些組織和領(lǐng)導(dǎo)尼泊爾境內(nèi)叛亂活動(dòng)的人。 Ivison S.Macadam， Muriel Grindrod， The Annual Register of World Events， New York： Longmans， 1962， p.347. 美國(guó)分析尼民主進(jìn)程的延緩暫時(shí)不會(huì)實(shí)際影響其對(duì)外交往，但不排除尼印兩國(guó)前期發(fā)展起來(lái)的友好關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)。國(guó)王的行動(dòng)可能增加國(guó)內(nèi)的政治不滿并妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果大會(huì)黨對(duì)國(guó)王的系列舉動(dòng)保持強(qiáng)硬，尼泊爾國(guó)內(nèi)不排除會(huì)爆發(fā)武裝沖突。 Paper regarding U.S.policy toward the South Asian countries of： India; Pakistan; Afghanistan; Ceylon; Nepal， January 19， 1961， USDDO， Document Number： CK2349473291. 美國(guó)對(duì)尼泊爾政局動(dòng)蕩、尼印交惡，以及它們對(duì)民主植入的沖擊不免憂心忡忡。

對(duì)于美國(guó)對(duì)尼民主植入政策的調(diào)整來(lái)說(shuō)，印度是否真想不惜代價(jià)支持大會(huì)黨推翻國(guó)王可謂事關(guān)重大，因?yàn)檫@直接關(guān)乎美國(guó)的政策走向。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間研判，美國(guó)決策者最終認(rèn)為，拉納的活動(dòng)確實(shí)對(duì)國(guó)王構(gòu)成威脅，迫使后者在國(guó)內(nèi)政策中變得更加溫和，但拉納想以武裝斗爭(zhēng)方式重新掌權(quán)的勝算并不大，他似乎沒(méi)有獲得足夠的實(shí)力去恢復(fù)憲政代議制政府。抵抗活動(dòng)的失敗會(huì)導(dǎo)致左派或右派的極端勢(shì)力壯大，致使國(guó)家進(jìn)一步混亂，為共產(chǎn)主義鋪設(shè)通往權(quán)力之路。 Position paper on Nepal prepared for Prime Minister Nehrus visit 11/6-11/9/61， October 30， 1961， USDDO， Document Number： CK2349170250. 說(shuō)到底，美國(guó)預(yù)測(cè)印度并不會(huì)盡全力幫助大會(huì)黨奪權(quán)，甚至擔(dān)心反抗活動(dòng)所引發(fā)的動(dòng)蕩被共產(chǎn)主義者利用;印度不過(guò)是想通過(guò)對(duì)叛亂活動(dòng)的支持向國(guó)王施壓，迫使其在內(nèi)外政策上向印方做出巨大讓步而已。 王宗：《尼泊爾印度國(guó)家關(guān)系的歷史考察（1947-2011）》，第142頁(yè)。 在對(duì)尼民主植入政策實(shí)施過(guò)程中，美國(guó)對(duì)于來(lái)自印度的制衡，非常注意表里之別并做出有針對(duì)性的回應(yīng)。

據(jù)此，繼任總統(tǒng)肯尼迪（John F.Kennedy）在承認(rèn)國(guó)王合法地位，延續(xù)以往對(duì)尼政策的同時(shí)，也“鼓勵(lì)國(guó)王與反對(duì)勢(shì)力中的非共產(chǎn)主義政治派別達(dá)成諒解，促進(jìn)雙方達(dá)成重建君主立憲政府的協(xié)議，降低共產(chǎn)主義者掌權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)”。 Position paper on Nepal prepared for Prime Minister Nehrus visit 11/6-11/9/61， October 30， 1961， USDDO， Document Number： CK2349170250. 1962年1月10日，國(guó)務(wù)院呈交總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理邦迪（McGeorge Bundy）的備忘錄稱(chēng)：鑒于共產(chǎn)主義陣營(yíng)正努力促使尼泊爾脫離印度的勢(shì)力范圍，美國(guó)除擴(kuò)大對(duì)尼泊爾經(jīng)濟(jì)及技術(shù)援助，還應(yīng)努力說(shuō)服國(guó)王重建1959年（應(yīng)是1960年——引者注）12月被解散的代議制政府;大會(huì)黨的反抗活動(dòng)引發(fā)了不可避免的混亂，這必然被共產(chǎn)主義者利用，且該黨似乎無(wú)力建立起有活力的政府，美國(guó)將繼續(xù)支持并推動(dòng)國(guó)王與大會(huì)黨捐棄前嫌，重啟民主改革。 Paper Prepared by the Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs Source， Undated， FRUS，1961-1963， Vol.19， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1996， p.189; U.S.relations with South Asia detailed， January 10， 1962， USDDO， Document Number： CK2349326461. 不難發(fā)現(xiàn)，支持國(guó)王與大會(huì)黨和解仍是美方愿意接受的選項(xiàng)之一，這畢竟直接關(guān)系到民主植入政策是否會(huì)半途而廢。

可是，這種觀點(diǎn)低估了馬亨德拉掌控政局的能力，及其按自己意愿推進(jìn)政治變革的決心。他無(wú)意與威脅其統(tǒng)治的大會(huì)黨妥協(xié)，也不準(zhǔn)備重新回歸1959年憲法所設(shè)計(jì)的道路。他組建了一個(gè)委員會(huì)，依據(jù)尼泊爾國(guó)情，同時(shí)參考南斯拉夫、埃及、巴基斯坦和印度尼西亞政體，創(chuàng)造出一種“半民主”的政治制度，即評(píng)議會(huì)體制，或稱(chēng)“潘查亞特”。評(píng)議會(huì)體制源于印度教社會(huì)鄉(xiāng)村中由來(lái)已久的5人自治委員會(huì)，國(guó)王將其進(jìn)一步發(fā)展，成為國(guó)家的政治制度。參見(jiàn)王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，第120頁(yè)。 它的特點(diǎn)是國(guó)王權(quán)力至高無(wú)上，禁止一切黨派活動(dòng)。1962年3月，尼泊爾開(kāi)始了首輪評(píng)議會(huì)選舉。12月16日，馬亨德拉頒布新憲法，將該制度以法律的形式確定下來(lái)。在新憲法下，國(guó)王繼續(xù)擁有修憲、任命首相、改組內(nèi)閣、解散立法機(jī)構(gòu)、宣布緊急狀態(tài)等權(quán)力，同時(shí)仍是軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥。 李培華：《發(fā)展中國(guó)家的政治》，第217頁(yè)。 由于大會(huì)黨不足以撼動(dòng)國(guó)王的政治地位，美國(guó)也無(wú)法說(shuō)服國(guó)王回歸1959年憲法政體，尼泊爾放棄西式民主在短期內(nèi)已無(wú)法逆轉(zhuǎn)。

需要指出，美國(guó)雖然不得已暫時(shí)擱置促使尼泊爾即刻選擇西式民主的政策，但并未放棄引導(dǎo)其民主改革的終極目標(biāo)。在美國(guó)決策者看來(lái)，君主制和共產(chǎn)主義分屬水火不容的兩套制度，因此，馬亨德拉本質(zhì)上是反共的;他的強(qiáng)力統(tǒng)治或許比大會(huì)黨更能保證國(guó)內(nèi)秩序穩(wěn)定，其對(duì)美態(tài)度長(zhǎng)期以來(lái)也相對(duì)友好;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，美國(guó)仍寄希望于對(duì)他施以必要援助，扶植尼泊爾高層對(duì)美國(guó)的好感，輔以耐心等待，對(duì)尼民主植入的愿景終有一天會(huì)實(shí)現(xiàn)?；谝陨吓袛啵绹?guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署開(kāi)始重點(diǎn)分析美國(guó)援助在評(píng)議會(huì)體制發(fā)展過(guò)程中的作用，評(píng)估其在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地方穩(wěn)定方面的潛力。1963年1月，美尼簽署第一個(gè)“潘查亞特發(fā)展計(jì)劃”（ Panchayat Development Project）。其目的是為尼泊爾國(guó)家規(guī)劃、行政、培訓(xùn)及自主發(fā)展提供咨詢服務(wù);建立指導(dǎo)和實(shí)施項(xiàng)目活動(dòng)的行政框架和程序;對(duì)尼政府官員進(jìn)行調(diào)整和培訓(xùn);在村和區(qū)一級(jí)評(píng)議會(huì)建立更廣泛的規(guī)劃決策框架。 Narayan Khadka， “U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period： Lessons for the Future，” p.88. 該計(jì)劃的簽署標(biāo)志著，在尼泊爾民主改革的現(xiàn)實(shí)狀況面前，民主植入事實(shí)上已經(jīng)破產(chǎn)。美國(guó)不得不默認(rèn)尼泊爾自主選擇的民主改革道路，退而求其次地參與到評(píng)議會(huì)體制建設(shè)中去。

結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)在尼泊爾革命前后確立并出臺(tái)對(duì)尼民主植入政策，目的在于確保尼泊爾民主改革的西方色彩，使之服務(wù)于美國(guó)三位一體的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略目標(biāo)：政權(quán)的非共產(chǎn)主義屬性、保持獨(dú)立、倒向西方。為此，美國(guó)政府推出經(jīng)濟(jì)援助、高層外交等手段，力圖誘導(dǎo)尼泊爾走上西式民主道路。然而，不管這種政策設(shè)計(jì)看上去多么“美好”，它卻脫離尼泊爾客觀國(guó)情，缺乏先天基礎(chǔ)，從一開(kāi)始就注定了難以為繼的命運(yùn)。為將西方理念和模式有效植入尼泊爾民主改革進(jìn)程，美國(guó)力主尼泊爾政府增加財(cái)政收入，消弭國(guó)內(nèi)亂局，并把尼方健全稅收立法作為增加對(duì)尼泊爾官方援助的必要參考。 Status of U.S.National Security Programs as of 6/30/59， January 1， 1959， USDDO， Document Number： CK2349188454. 柯伊拉臘的確為此冒著政治風(fēng)險(xiǎn)并付出一定努力，然而，無(wú)論對(duì)改善國(guó)家財(cái)政狀況，還是對(duì)增進(jìn)民生福祉而言，尼泊爾政府新的稅收舉措收效甚微，離美國(guó)民主植入政策賴(lài)以實(shí)施的預(yù)設(shè)經(jīng)濟(jì)前提條件仍相去甚遠(yuǎn)。為彌補(bǔ)國(guó)會(huì)撥款的不足，美尼后來(lái)簽署《投資保證協(xié)定》，但美國(guó)要在短期內(nèi)動(dòng)員足夠私人資本抑或盟國(guó)增加對(duì)尼泊爾經(jīng)濟(jì)援助的可能性微乎其微。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; Memorandum of a Conversation， May 17， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.602. 尼泊爾窘迫的經(jīng)濟(jì)狀況下，國(guó)王對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌控事實(shí)上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，加之王室與政府、各政黨之間復(fù)雜微妙的政治關(guān)系和不同的利益訴求，使得西式民主在尼泊爾很難真正落地，更無(wú)從得到強(qiáng)力推行。

美國(guó)自始至終都清醒地意識(shí)到：印度視尼泊爾為自己的禁臠，時(shí)刻提防域外國(guó)家在尼泊爾的一舉一動(dòng)，民主植入政策不得不時(shí)常面對(duì)印度的掣肘。尼泊爾革命期間，尼赫魯對(duì)美國(guó)的尼泊爾政策的真實(shí)意圖一直抱有疑慮，質(zhì)疑美印對(duì)尼政策的最終目標(biāo)是否能夠真正兼容。他堅(jiān)持認(rèn)為尼泊爾在未征詢印方意見(jiàn)的情況下，無(wú)權(quán)與美國(guó)簽署第四點(diǎn)計(jì)劃受援協(xié)定。 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce， February 5， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 美國(guó)從中深切體會(huì)到印度在涉及尼泊爾事務(wù)上的強(qiáng)大排外心理和反制域外勢(shì)力介入的能力。與尼泊爾相比，印度當(dāng)然是美國(guó)遏制中蘇更為倚重的對(duì)象。因主觀上顧及印度在尼泊爾的“特殊利益”，美國(guó)難以按照自身想法全面深度介入尼泊爾國(guó)內(nèi)事務(wù)，即便有心卻無(wú)力掌控尼泊爾民主進(jìn)程的走向，無(wú)法在實(shí)質(zhì)上推動(dòng)國(guó)王與大會(huì)黨和解，沿著美國(guó)主張的路線圖繼續(xù)民主改革之路。個(gè)中緣由不難理解，民主植入政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿均為美國(guó)的地區(qū)乃至全球遏制戰(zhàn)略，為確保馬亨德拉在對(duì)華、對(duì)蘇政策上配合西方，美國(guó)不得不暫時(shí)擱置促使尼泊爾即刻選擇西式民主的目標(biāo)。協(xié)調(diào)美印針對(duì)評(píng)議會(huì)體制的立場(chǎng)，遂成為美國(guó)對(duì)尼政策新的重心。

歸根結(jié)底，尼泊爾自身的因素、印度的強(qiáng)勢(shì)介入和有力牽制、美國(guó)對(duì)于印度對(duì)尼政策的顧慮、美國(guó)南亞政策服務(wù)于全球遏制戰(zhàn)略的決策依據(jù)，共同造成美國(guó)對(duì)尼民主植入政策虎頭蛇尾并最終破產(chǎn)。美方即便借助高層外交說(shuō)教和援助誘餌等手段，但因其缺乏尼泊爾這樣的第三世界對(duì)象國(guó)的客觀歷史傳統(tǒng)、社會(huì)土壤、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐，也不具備對(duì)印反制的主觀意愿及在此基礎(chǔ)上客觀可行的政治手段，因此必定時(shí)常面臨民主植入的作用效果與美國(guó)對(duì)尼泊爾影響力極其有限的結(jié)構(gòu)性困境。當(dāng)然，美國(guó)對(duì)尼政策的回調(diào)也凸顯出民主植入在其冷戰(zhàn)戰(zhàn)略中的工具主義本質(zhì)——合則取，不合則棄。

責(zé)任編輯：宋 鷗 鄭廣超