淺析預(yù)算績效目標的設(shè)定

俞勇

摘 要：預(yù)算績效管理已經(jīng)在財政預(yù)算中全面實施，貫穿于預(yù)算管理的全過程、全環(huán)節(jié)，最大限度地發(fā)揮出財政資源配置效率，實現(xiàn)財政資金的運行和預(yù)算管理效益。其中，預(yù)算績效目標的設(shè)定是預(yù)算績效管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是對預(yù)算支出的考核依據(jù)。完整的預(yù)算績效目標包含了績效內(nèi)容、參考標準和績效目標三個要素?？偟膩碚f，績效目標的設(shè)定是綜合考慮預(yù)算支出所要達到的各方面預(yù)期效益。同時針對存在的問題，根據(jù)實際工作經(jīng)驗，建議預(yù)算績效管理在全面實施中：一是循序推進預(yù)算績效管理的實施;二是以定量為主的原則設(shè)定預(yù)算績效目標;三是構(gòu)建通用的預(yù)算績效指標體系。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;績效目標;設(shè)定

該文主要通過對預(yù)算績效管理中預(yù)算績效目標的設(shè)定進行分析，著重討論了預(yù)算績效目標的主要內(nèi)容和設(shè)定要素，指出預(yù)算績效管理的首要原則就是目標管理原則。文章主要分三塊內(nèi)容，首先闡述了績效目標是預(yù)算績效管理的核心;其次對預(yù)算績效目標的設(shè)定和評價進行了分析;最后從實際情況出發(fā)，為進一步加強預(yù)算績效管理工作，總結(jié)實際工作中的經(jīng)驗，對預(yù)算績效目標管理提出了可參考的建議，推動預(yù)算績效目標在部門職能職責的優(yōu)化調(diào)整方面發(fā)揮出積極作用。

我國已經(jīng)建立了以公共財政為目標的國家財政管理體制，2015年正式實施的新《預(yù)算法》在公共財政的基礎(chǔ)上提出了財政的預(yù)算管理需要遵循“講求績效”的原則。2017年10月，提出全面實施績效管理，2018年，下發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中，對建立全方位預(yù)算績效管理格局、全過程預(yù)算績效管理流程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系提出了具體要求，績效管理開始在財政預(yù)算體系中的全面實施。

一、績效目標是預(yù)算績效管理的核心

所謂績效，原是管理學的概念，意思是成績與成效的綜合。企業(yè)管理中，通常用于評定員工工作完成情況、職責履行程度等等。從管理的角度來看，績效管理同樣適用于政府部門，諸如每年的年度工作目標制定，工作任務(wù)考核即是政府部門績效管理內(nèi)容的一個體現(xiàn)。將績效概念引入財政預(yù)算工作，推動績效管理進預(yù)算體系，與預(yù)算管理相結(jié)合，根本用意在于提升財政資金使用的經(jīng)濟性和效益型，“花錢必問效、無效必問責”，通過將績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程、全環(huán)節(jié)，實現(xiàn)財政資金運行和預(yù)算管理效益，最大限度地發(fā)揮財政資源配置的效率。

預(yù)算績效管理主要內(nèi)容，在于以績效目標為對象，圍繞著績效目標的設(shè)定和審核、批復(fù)和績效監(jiān)控、績效自評和評價等流程開展的一系列相關(guān)管理活動，由此可以說，預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于預(yù)算績效目標。可以這樣說，預(yù)算績效目標決定了整個預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量，在整個預(yù)算績效管理中，居于核心的地位。

預(yù)算績效管理的首要原則就是目標管理原則，只有設(shè)定了一個合理有效的績效目標，預(yù)算績效管理的事中監(jiān)控和事后評價才有了依托和依據(jù)，在內(nèi)部預(yù)算管理流程上，開展和實施預(yù)算績效管理工作，第一是對照本部門實際工作職責和工作內(nèi)容，根據(jù)預(yù)算管理要求設(shè)定績效目標，其次，依據(jù)批復(fù)預(yù)算和績效進行執(zhí)行，最后在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對設(shè)定的預(yù)算目標績效開展自評，并形成績效自評結(jié)果，作為預(yù)算執(zhí)行情況的自我評價。 綜上可見，在預(yù)算績效管理中，績效目標本質(zhì)上既是預(yù)算支出所要達到的目的，也是對預(yù)算支出的考核依據(jù)。

二、預(yù)算績效目標的設(shè)定和評價

為了規(guī)范預(yù)算績效管理。2015年財政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號），率先在中央部門推進開展財政預(yù)算績效管理工作。管理辦法圍繞著預(yù)算績效目標的設(shè)定及設(shè)定依據(jù)、設(shè)定方法及設(shè)定程序都做了細致的規(guī)定，辦法對績效目標做了準確定義，績效目標是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果。根據(jù)這個管理辦法，績效目標包括基本支出績效目標、項目支出績效目標以及部門整體支出績效目標三種類型。其中，基本支出績效目標對應(yīng)財政預(yù)算中的基本支出;項目支出績效目標對應(yīng)財政預(yù)算中的項目支出;而部門整體支出績效目標是依據(jù)本單位工作職責，其全部預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達到的總體產(chǎn)出和效果。三種預(yù)算績效目標相結(jié)合，全方位全角度對部門預(yù)算的執(zhí)行情況，工作職責的履行情況以及工作任務(wù)完成情況通過財政預(yù)算管理的視野進行了全景描述。

預(yù)算首先是支出的預(yù)算，對于支出預(yù)算而言，績效預(yù)算是導(dǎo)向，對于預(yù)算績效來說，績效目標也是導(dǎo)向。預(yù)算績效目標也就是預(yù)算支出預(yù)期要實現(xiàn)的價值，簡單地說，錢是怎么花的， 是預(yù)算需要弄清楚的，而花錢做了什么事，發(fā)揮了什么作用，就是預(yù)算績效的任務(wù)了。事先把他規(guī)劃好就是設(shè)定預(yù)算績效目標，事后的考核就是預(yù)算績效評價。作為預(yù)算績效目標，其構(gòu)成應(yīng)當至少包括有三個要素，績效內(nèi)容、參考標準和績效目標值。

績效內(nèi)容是預(yù)算績效目標的首要要素，也是設(shè)定一個有效的績效目標最重要的要素。財政部在2011年出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》里詳細的列舉了幾種應(yīng)主要包括的內(nèi)容：有預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對象或項目受益人滿意程度、達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源以及衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標。換言之，預(yù)算績效目標定應(yīng)當從以上這幾個方面進行考慮，圍繞上述內(nèi)容，根據(jù)實際的工作和支出的屬性一一細化并且界定展開，一項績效內(nèi)容可能同時包括多個具體內(nèi)容。

預(yù)算績效目標的第二個要素構(gòu)成是參考標準，可以是已經(jīng)明確的行業(yè)標準、經(jīng)驗數(shù)據(jù)或者某個公認的指標等等。如過去幾年平均值、平均趨勢、同類項目的行業(yè)標準、先進水平等。參考標準可以判斷績效指標值是否合理。

績效目標值是預(yù)算績效目標第三個構(gòu)成要素，是在某一目標上能夠計量到的可實現(xiàn)的值。

一個完整的預(yù)算績效目標包含了上述三個要素，按照績效內(nèi)容、參考標準和績效目標值這個順序漸次進行的。在設(shè)定時，首先要對預(yù)算支出進行梳理，明確支出的范圍、功能等相關(guān)特性，根據(jù)支出這些相關(guān)特性設(shè)定好績效內(nèi)容，其次收集相關(guān)基準數(shù)據(jù)，根據(jù)支出所要達到的目的確定參考標準，確定關(guān)鍵性指標，參考標準確定了，最后按照績效內(nèi)容對支出目標細化分解，制定績效指標哦的具體數(shù)值或目標值。所以說，這三個要素既是層層遞進的關(guān)系，也是設(shè)置預(yù)算績效目標的流程和順序。同時在設(shè)定績效目標時，需要注意績效目標要和總體規(guī)劃，工作職責以及發(fā)展計劃相符合，同時與財政支出的范圍、方向、效果相聯(lián)系，績效目標要能夠準確反映出整個項目完成后的產(chǎn)出和效果，對于年度內(nèi)容，要反映出項目本年度完成后的產(chǎn)出和效果?？冃繕诉€應(yīng)當是概況性的，既簡練又全面。簡練是指最能反映項目最終的成效;全面是指在項目實施后，可能會有很多產(chǎn)出和效果，所總結(jié)的目標要能反映所有的產(chǎn)出和效果，或者反映出項目的主要產(chǎn)出和效果。績效目標的設(shè)定還要合理可行，績效目標的制定要與現(xiàn)實實際情況相聯(lián)系，目標要符合實際情況，要避免預(yù)算績效目標松弛或過度的情況，避免績效目標制定過低而失去評價意義，好的績效目標是能夠起到引領(lǐng)和激勵作用?？偟膩碚f，績效目標的設(shè)定，需要綜合考慮該項預(yù)算支出后，所要達到的各方面預(yù)期效益。

整個預(yù)算績效管理的全鏈條，從預(yù)算績效目標的設(shè)定到績效運行監(jiān)控到開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用，是一個完整的績效管理過程。從績效目標的角度來說，預(yù)算支出執(zhí)行過程同時是績效目標實現(xiàn)的過程，而能否達到績效目標的預(yù)期效果，需要通過評估，預(yù)算單位作為評估主體就是績效自評，財政作為評估主體就是績效評價。

三、實際工作中預(yù)算績效目標管理的幾點建議

（一）循序推進預(yù)算績效管理的實施

預(yù)算績效管理從提出到目前在預(yù)算編制和執(zhí)行中全面實行已經(jīng)有十多年的時間，雖然時間不算短，但在實際工作中，預(yù)算績效管理在預(yù)算單位的實施尚有不盡如人意之處，方方面面的對預(yù)算績效管理的認知還局限于只是經(jīng)費預(yù)算編制的一個步驟或內(nèi)容，沒能夠?qū)︻A(yù)算績效管理的意義有清晰的認識和把握。很多預(yù)算部門包括部分單位領(lǐng)導(dǎo)認為預(yù)算績效管理只是預(yù)算財務(wù)的工作內(nèi)容，只要預(yù)算編制好了就等同于預(yù)算績效工作完成了。實際上，預(yù)算績效管理對于預(yù)算編制是起到引領(lǐng)和導(dǎo)向作用的，貫穿于預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。實施全面預(yù)算績效管理，不是僅僅為了編制預(yù)算所用，而是站在公共財政的高度，要解決預(yù)算部門的職權(quán)利重構(gòu)，實現(xiàn)錢與事、權(quán)與責、決策與執(zhí)行，服務(wù)與需要的有機融合。

所以，全面真正實現(xiàn)有效的預(yù)算績效管理道路尚長，一方面需要在預(yù)算單位中廣為宣傳實施績效管理意義，使績效管理理念深入人心;另一方面要制定預(yù)算績效管理實施計劃，大力度開展人員培訓，分年度落實。循序漸進推進預(yù)算績效管理，不貪快求全，追求實效，可將預(yù)算績效管理重點流程進行分解，逐年度抓一項作為重點內(nèi)容，推動預(yù)算績效管理的真正落實，從而在提高財政支出的效益性方面發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（二）以定量為主設(shè)定預(yù)算績效目標

設(shè)定預(yù)算績效目標內(nèi)容是要反映出預(yù)算支出的預(yù)期產(chǎn)出和效果，在相應(yīng)的績效指標設(shè)置上，存在著定性和定量兩種表述方式，定性定量兩種相結(jié)合，構(gòu)建成一組或一系列的績效指標，用來進行衡量和評價預(yù)算績效的實現(xiàn)情況。從績效目標管理的角度來看，預(yù)算績效指標應(yīng)當是盡可能的量化，最好是可以用數(shù)字直接進行計量，能夠直觀感受，便于評價。如果預(yù)算績效指標不進行量化，只有定性描述，預(yù)算績效目標很可能虛化導(dǎo)致預(yù)算績效管理變得難以操作。對于在實際工作確實難以量化的預(yù)算內(nèi)容，可以尋求相對應(yīng)的量化指標進行替代，例如在滿意度指標上可以采用信訪數(shù)量作為衡量的替代指標。預(yù)算績效指標中難以避免定性描述的，也應(yīng)該相應(yīng)設(shè)置結(jié)合適當?shù)亩繑?shù)據(jù)，達到量化反映的效果。

（三）構(gòu)建通用預(yù)算績效指標體系

預(yù)算績效管理全面實施時間較短，目前在績效目標的指標體系方面尚處于探索階段，從經(jīng)濟社會發(fā)展和財政改革發(fā)展的實際與趨勢以及長遠發(fā)展來看，有必要立足于政府及各預(yù)算部門履職的實際情況，構(gòu)建一套全面預(yù)算績效核心指標，作為預(yù)算績效管理指標體系的基礎(chǔ)。由于財政預(yù)算基本支出具有一定的相似性，在基本支出方面，績效指標相對簡單;項目支出則要復(fù)雜多樣，可從部門分類入手，在部門內(nèi)收集有關(guān)財務(wù)、業(yè)務(wù)、政策等方面業(yè)務(wù)資料統(tǒng)一整理歸集構(gòu)建，建立起類似于行業(yè)指標的部門內(nèi)部核心指標，通過統(tǒng)一分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標，既便于在部門間的通過橫向和縱向的比較，同時方便對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，開展多維度績效評價，增強預(yù)算的約束力。對于新立項項目，由于必須進行事先審核，審核未通過項目不得納入項目庫管理，建議在審核新立項項目時增加項目實施必要性的審核內(nèi)容。在基本支出和項目支出績效目標的基礎(chǔ)上，結(jié)合部門工作職責和任務(wù)設(shè)立整體支出績效目標，突出考核實際工作業(yè)績和目標任務(wù)完成情況，著眼于部門全部預(yù)算支出所要達到的總體目的，推動部門職能職責優(yōu)化調(diào)整，提高公共服務(wù)質(zhì)量，真正實現(xiàn)公共財政資源優(yōu)化配置和效率提高。

四、總結(jié)

在我國構(gòu)建的公共財政框架中，加強預(yù)算績效管理是題中之義，是改變過去粗放型預(yù)算管理的重要手段，對提高政府預(yù)算管理水平有著非常重要的意義?？冃繕耸穷A(yù)算績效管理的核心，是單位預(yù)算績效管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)。我國在財政預(yù)算單位中全面實施預(yù)算績效管理的時間并不長，總體而言，在實際工作中關(guān)于績效目標的設(shè)定存在著一定的不足之處，需要通過不斷改進和優(yōu)化，體現(xiàn)出預(yù)算支出預(yù)期要實現(xiàn)的價值，從而發(fā)揮出預(yù)算績效管理的應(yīng)有作用。

參考文獻：

[1]財政部關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》的通知[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，2015（27）：66-71.

[2]吳亮亮.預(yù)算績效管理在財政事業(yè)單位的實際應(yīng)用分析[J].商訊，2021（14）：153-154.