付新作

摘 要：本文簡單論述了行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的必要性及其目前存在的問題和幾點建議。問題方面主要有：單位職工內(nèi)控意識不強，人員素質(zhì)整體偏低;內(nèi)控建設機構(gòu)不完全獨立;制度建設不完善或執(zhí)行不力;缺乏有效的監(jiān)督評價機制;崗位職責不明確或存在交叉。對策方面包括：增強內(nèi)部控制意識，營造良好控制環(huán)境;建立健全內(nèi)部控制制度;理順監(jiān)督評價機制;完善責任追究機制。

關(guān)健詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;制度

一、內(nèi)部控制概念

內(nèi)控是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。按照發(fā)展歷程，內(nèi)部控制又可分為財務控制（會計控制）和管理控制，管理控制是個系統(tǒng)性的概念，通俗的講，單位為了保障運行或運營所采取的一切管理手段和方式方法都可稱為管理控制。隨著社會的發(fā)展進步，管理控制的概念和工具囊括范圍也在不斷的延伸擴大，包括現(xiàn)如今發(fā)展比較火的大數(shù)據(jù)控制、信息控制等。

二、加強單位內(nèi)控建設的必要性

大環(huán)境分析：相比于企業(yè)單位，尤其是大型的上市公司，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概念提出的時間較晚，由于受到資金來源方式不同以及單位性質(zhì)和服務方式不同等各種因素的影響，行政事業(yè)單位內(nèi)控工作一直沒有得到各級各部門的重視，遲遲沒有提上議程，單位所謂的內(nèi)部控制職能主要是通過會計控制來完成，而且由于受到會計核算方法等原因的影響，會計控制也沒有得到一定程度的規(guī)范，會計核算不細致、不嚴謹，預算工作流于形式，單位運營效率低下，領(lǐng)導干部出現(xiàn)了盲目攀比、不作為、鋪張浪費等現(xiàn)象。

單位層面分析：以我局為例，局屬5個事業(yè)單位（其中3個獨立核算單位），在編和非編在職人數(shù)400余人，是一個業(yè)務涉獵面廣，人員結(jié)構(gòu)復雜的大系統(tǒng)局。加強人員管理，完善制度建設，改變管理方式，逐步實現(xiàn)城市管理由粗放式向精細化轉(zhuǎn)變，一直以來就是我局各屆領(lǐng)導班子努力的方向之一。自2010年單位改制成立以來，雖然在建章立制、改進管理方式方法、加強人員管理等方面不斷完善，但個別部門和單位依舊存在管理方式方法粗放、辦事效率低下、執(zhí)行力不高等問題，所以積極響應各級關(guān)于加強單位內(nèi)控建設的要求，從制度和執(zhí)行力等方面進一步完善和提高內(nèi)控建設水平在當前新形勢下尤顯重要。

三、我局目前內(nèi)控建設基本情況、取得的經(jīng)驗

2016年5月，根據(jù)煙芝財會〔2016〕4號文精神，我局開始全面部署完善內(nèi)部控制建設工作。2017年1月，結(jié)合篩查出的風險點和應對措施，由財審科牽頭匯編《內(nèi)控制度匯編》。全冊共包含內(nèi)控制度25項，其中新擬定制度6個，重新修訂制度17個，新制度在賬務處理、資產(chǎn)購置報廢處置等崗位環(huán)節(jié)明確界定不相容崗位職責應進行有效分離，對合同簽訂變更執(zhí)行、政府采購招投標程序以及預算編報、三重一大決策流程進行了更合理的界定，簡化了流程，提高了效率。2019年10月，在前期《內(nèi)控制度匯編》實際運行基礎上，結(jié)合兩年來各種審計、巡察反饋意見建議，由財審科牽頭對2017版內(nèi)控制度進行了重新修訂，其中，廢止制度1個，重新修訂制度10個，新建制度2個，使我局的內(nèi)控制度建設更具實效性和可操作性。內(nèi)控制度系統(tǒng)執(zhí)行以來，由于領(lǐng)導重視且各部門科室執(zhí)行有力，全局干部職工精神面貌煥然一新，不僅作風建設得到加強，以往粗放式的管理模式也在逐漸好轉(zhuǎn)。

四、內(nèi)控建設過程中存在的難點及原因分析

（一）單位職工內(nèi)控意識不強，人員素質(zhì)整體偏低

由于歷史等原因，部分行政事業(yè)單位人員整體素質(zhì)不高，高端專業(yè)技術(shù)人才和管理型人才不足。以我局為例，我局機構(gòu)龐大，人員復雜，三個獨立核算局屬（參公）事業(yè)單位均是前幾年從市里下放而來，人員整體素質(zhì)不高，管理方式方法粗放，管理效率低下;人員普遍缺少內(nèi)控意識或內(nèi)控意識薄弱，個別部門依舊存在著靠習慣管理，不愿做出改變，缺少改變的意志。

（二）內(nèi)控建設機構(gòu)不完全獨立

內(nèi)控建設是一項長期、動態(tài)且需要各個部門密切配合聯(lián)動的工作。由于受到政策、業(yè)務工作或上級要求的不同影響，內(nèi)控建設需要實時變動更新;一些程序性的事項，如風險評估，是需要根據(jù)各種內(nèi)外部環(huán)境、因素的變化而不時開展;一個嚴謹、高效的內(nèi)控建設過程會牽涉內(nèi)控建設人員太多精力，而現(xiàn)狀是，由于受到人員、機構(gòu)編制的影響，現(xiàn)在大多行政事業(yè)單位內(nèi)控辦是由辦公室或財務科人員兼任，機構(gòu)與辦公室或財務科合并，機構(gòu)缺乏獨立性。同時，人員精力有限，不能全身心投入到內(nèi)控建設上來，以上各種因素都或多或少會對單位的內(nèi)控建設工作造成一定負面影響。

（三）制度建設不完善或執(zhí)行不力

一是制度建設缺乏系統(tǒng)性。不少單位內(nèi)控制度僅包含了一般規(guī)章制度，未全面系統(tǒng)地整理匯編，比較凌亂。有的單位，雖然出臺了各項內(nèi)控制度，但缺乏后續(xù)優(yōu)化機制，不少內(nèi)控制度出臺后就“一勞永逸”，沒有根據(jù)相關(guān)政策、規(guī)章制度的變化及時更新，造成出臺后的內(nèi)控制度不能滿足現(xiàn)實需要;二是制度執(zhí)行不力。制度制定流于表面、形式，脫離實際工作，執(zhí)行中不易操作。有的是人為主觀因素，對制度不執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，破壞了制度的嚴肅性，如對“三重一大”事項，個別單位沒有履行相應集體決策程序，而是由領(lǐng)導拍板決定，導致決策程序錯誤;有的單位是決策過程缺少會議記錄或者雖有記錄但內(nèi)容過于簡單，制度要求的討論過程、表決情況等未能完整反映，責任不清晰，一旦出現(xiàn)問題，領(lǐng)導責任難以有效認定;三是有的領(lǐng)導決策習慣于“一支筆”、“一言堂”，久之形成內(nèi)控弱化情況。

（四）缺乏有效的監(jiān)督評價機制

一是缺乏獨立的監(jiān)督評價機構(gòu)，由于受到人員及編制不足的影響，內(nèi)部監(jiān)督大多是由本單位其他部門或科室人員兼職完成，人員精力有限，效率不高;二是監(jiān)督評價缺少可依據(jù)的量化指標，評價主觀因素占比較大，評價指標設計不夠科學。如有的單位內(nèi)控評價指標僅僅設定為好、較好、合格和不合格四檔，比較簡單，另外，至于什么情況可分別歸類這四檔，主要靠的是主觀因素，評價缺少相關(guān)數(shù)據(jù)支撐或數(shù)據(jù)支撐不夠，造成考核結(jié)果不科學。

（五）崗位職責不明確或存在交叉

一是部分單位沒有準確定崗，部分事項存在遺漏、責任推諉現(xiàn)象;二是分工不合理，由于受到人員有限、素質(zhì)不均等方面影響，部分不相容業(yè)務由同一人辦理，如有些單位材料員兼任保管員，集采購申請、采購、入庫、出庫職能于一人，極易發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象;三是崗位能力不足，部分崗位人員素質(zhì)不高，滿足不了崗位需要。如部分行政事業(yè)單位會計核算采取報賬員報賬制度，會計核算工作主要由財政部門的會計核算中心完成，體制下放理順后，原先單位的報賬員轉(zhuǎn)身變成了單位的專職會計，專業(yè)能力尚有短缺，不能完全滿足崗位需要。

五、四點建議

（一） 增強內(nèi)部控制意識，營造良好控制環(huán)境

由于行政事業(yè)單位內(nèi)控建設起步較晚，相對于正規(guī)大型的企業(yè)單位，行政事業(yè)單位整體內(nèi)控意識較薄弱，人員思想重視程度普遍不夠，尤其是單位主要領(lǐng)導、業(yè)務骨干，認為搞內(nèi)控建設是浪費時間、浪費精力，不如搞好業(yè)務來得實在，內(nèi)控建設進展緩慢。若想改變這種現(xiàn)狀，首先領(lǐng)導要重視，級別越高效果越好，以上帶下，以點帶面，層層聯(lián)動，如果只靠幾個內(nèi)控人員整天的做做表，填填數(shù)，內(nèi)控建設永遠也搞不好。另外，通過多種途徑，對內(nèi)控建設進行培訓、宣傳，讓不同層次的人員逐漸了解內(nèi)控、接受內(nèi)控、從而積極參與內(nèi)控，最終使一個單位形成全員參與搞內(nèi)控的局面，這個單位的內(nèi)控建設才能從根本上有改觀。對于我局來說，由于機構(gòu)龐大，人員復雜，人員素質(zhì)整體不高等情況，除了按照內(nèi)控建設相關(guān)要求，做好規(guī)定動作外，還需要單位多宣傳內(nèi)控建設政策、多激勵相關(guān)內(nèi)控建設先進人員，讓所有的職工能夠切實體會到內(nèi)控建設所帶來的不同，能看到實效，從而愿意接受，從而參與到單位的內(nèi)控建設中去。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一個有機統(tǒng)一的系統(tǒng)，其中制度是根基，制度的制定必須保證科學性、可操作性和全面覆蓋性，所有的職責范圍和業(yè)務處理流程節(jié)點都應該有相應的制度進行約束規(guī)范，而且各項制度都應該有一套優(yōu)化機制，定期更新，以保證制度的適應性和有效性。同時，這也需要單位設立專門的內(nèi)控部門和專職人員，以便有足夠的精力和時間去牽頭內(nèi)控建設，當然這項工作也需要多部門的溝通和協(xié)調(diào)以及上級部門的大力支持，在機構(gòu)和人員編制上給予支持。

（三）理順監(jiān)督評價機制，全方位、立體式開展監(jiān)督評價工作

建議設立獨立的內(nèi)部監(jiān)督評價機構(gòu)并積極開展相關(guān)培訓工作;多交流，多學習，結(jié)合單位實際對監(jiān)督評價指標進行再梳理、再制定，增加可量化指標的占比，必要時可邀請專家對相關(guān)工作或指標進行論證，務求科學性和可操作性;制定相關(guān)激勵或懲戒制度，提高內(nèi)控監(jiān)督評價全流程人員參與的積極性，形成全員參與內(nèi)控建設和全員參與內(nèi)控評價的積極氛圍;加強與監(jiān)察、財政、審計等外部監(jiān)管部門的有效溝通，通過信息共享和動態(tài)監(jiān)管，提請監(jiān)督部門對行政單位內(nèi)部控制的建設進行業(yè)務上的指導和監(jiān)督考評。

（四）完善責任追究機制

建議制定針對性的崗位說明書，明確每個人在內(nèi)控實施環(huán)節(jié)中的責任，并通過懲戒措施和考評機制促使他們擔負起各自的責任;嚴格執(zhí)行有責必究的"買單制"，出了問題要追本溯源，逐步扭轉(zhuǎn)以往個別部門那種干好干壞一個樣，干與不干一個樣的狀況。例如，單位的重大決策事項發(fā)生問題，按照“三重一大”相關(guān)規(guī)定，需查看相關(guān)會議紀要，按照領(lǐng)導班子分別的表態(tài)情況確定人員責任;完善部門績效評估指標體系，量化行政效率和效果，客觀地對履行法定職責、完成工作目標、使用財政資金、依法行政以及工作效率等方面情況進行綜合考評。

六、結(jié)束語

單位內(nèi)部控制建設工作是一項長期、復雜的工程。行政事業(yè)單位的情況千差萬別，若要建立一套科學的，符合各自單位實際的內(nèi)控制度，不是一朝一夕的事，必須按部就班，踏踏實實走好每一步，不能一個標準，一個口徑。各個單位要在各自實際情況的前提下，摸索出一套適合自己的且行之有效的內(nèi)控建設之路。

參考文獻：

[1]行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）.財會.（2012）21號.

[2]財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部建設的指導意見.財會，（2015）24號.