宋爍

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算改革工作不斷深化，為提升財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)代化水平，2020年財(cái)政部逐步在地方和中央單位推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，運(yùn)用信息化手段提升預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平的決策部署。論文結(jié)合預(yù)算管理一體化的實(shí)施的背景、內(nèi)容和要求，針對(duì)目前各級(jí)預(yù)算單位內(nèi)部管理機(jī)制中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)行了分析并提出了完善管理工作的意見(jiàn)建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理一體化;管理機(jī)制;完善建議

一、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵

（一）預(yù)算管理一體化實(shí)施的重要意義

預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算制度改革的必然需要和有效途徑。通過(guò)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，整合預(yù)算管理全流程，將預(yù)算管理制度規(guī)則嵌入系統(tǒng)，起到提高預(yù)算管理各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全過(guò)程動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，促進(jìn)各級(jí)預(yù)算單位規(guī)范預(yù)算管理行為，提高預(yù)算管理效率。預(yù)算管理一體化有利于推進(jìn)“預(yù)算一個(gè)盤(pán)子、支出一個(gè)口子”，強(qiáng)化綜合預(yù)算編制水平，全面掌握收入來(lái)源，杜絕虛增財(cái)政收支;有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，硬化預(yù)算約束力，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整，防止無(wú)預(yù)算超預(yù)算支出行為;有利于全面及時(shí)清理存量資金，提升財(cái)政資金配置效率;有利于推進(jìn)全預(yù)算績(jī)效管理，以績(jī)效為導(dǎo)向優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的 使用效益。

（二）預(yù)算管理一體化的主要內(nèi)容

預(yù)算管理一體化是以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理 一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)， 提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，保證各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范高效。預(yù)算管理一體化主要包括了基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等8個(gè)部分，各部分主要內(nèi)容為：①基礎(chǔ)信息管理。主要規(guī)范單位信息、人員信息、 資產(chǎn)信息、地方政府債務(wù)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)、政府收支分類科目、會(huì)計(jì)科目、政府非稅收入項(xiàng)目信息、政府采購(gòu)基礎(chǔ)信息、賬戶信息、財(cái)政區(qū)劃等基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、管理流程和規(guī)則等。②項(xiàng)目庫(kù)管理。主要明確項(xiàng)目庫(kù)管理框架，規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目的分類，以及各類項(xiàng)目的管理流程、管理規(guī)則和管理要素等。 ③預(yù)算編制。主要規(guī)范政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算的編制原則、編制內(nèi)容、管理流程和規(guī)則。④預(yù)算批復(fù)。主要規(guī)范政府預(yù)算批準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付預(yù) 算下達(dá)、部門(mén)預(yù)算批復(fù)、政府和部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的管理流程和規(guī)則。⑤預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑。主要規(guī)范預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整 和調(diào)劑的管理流程和規(guī)則。⑥預(yù)算執(zhí)行。主要規(guī)范政府和部門(mén)收支預(yù)算執(zhí)行的 管理流程和規(guī)則。⑦會(huì)計(jì)核算。主要規(guī)范總預(yù)算會(huì)計(jì)核算、單位會(huì)計(jì)核算、預(yù)算指標(biāo)會(huì)計(jì)核算的管理流程和規(guī)則。⑧決算和報(bào)告。主要規(guī)范財(cái)政總決算、部門(mén)決算、 部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn) 報(bào)告的管理流程和規(guī)則

二、目前各級(jí)預(yù)算單位預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)

（一）預(yù)算管理全面性規(guī)范性不足

各級(jí)預(yù)算單位普遍存在綜合預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，不重視非財(cái)政收支預(yù)算編制和管理的情況，造成部門(mén)預(yù)算不能全面反映單位年度收支真實(shí)情況、非財(cái)政資金無(wú)預(yù)算列收列支、財(cái)政資金管理不規(guī)范、超范圍超標(biāo)準(zhǔn)支出等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，影響預(yù)算資金的統(tǒng)籌安排和資金效益的發(fā)揮。

（二）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化程度低

由于我國(guó)預(yù)算單位具有管理層級(jí)多、行業(yè)范圍廣、地域跨度大等特點(diǎn)，因此，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一一直是預(yù)算管理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，各級(jí)預(yù)算單位在預(yù)算管理中普遍存在單位內(nèi)部支出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)已出臺(tái)的基本支出或項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)使用和執(zhí)行力度不夠，預(yù)算申請(qǐng)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的精細(xì)化、科學(xué)化水平。

（三）預(yù)算約束機(jī)制不完善

目前，預(yù)算“硬約束”意識(shí)在各級(jí)預(yù)算單位已經(jīng)普遍建立，預(yù)算執(zhí)行管理力度不斷加大。然而，各級(jí)預(yù)算單位還存在忽略事前評(píng)估、“重編制、輕執(zhí)行”、事中監(jiān)控走形式、評(píng)價(jià)結(jié)果不予預(yù)算安排掛鉤等情況，普遍缺乏實(shí)質(zhì)有效的內(nèi)部預(yù)算約束制度機(jī)制。

（四）預(yù)算編制和調(diào)整的動(dòng)態(tài)反映機(jī)制未建立

受“重編制、輕執(zhí)行”的思想影響，加之業(yè)務(wù)部分和財(cái)務(wù)部門(mén)管理存在脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行中需要調(diào)整的事項(xiàng)需求不能及時(shí)被反映，存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整存在不及時(shí)、不規(guī)范的情況，直接影響年度預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效結(jié)果。特別是隨著預(yù)算公開(kāi)范圍逐步擴(kuò)大，及時(shí)掌握預(yù)算編制和調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制亟待建立。

（五）預(yù)算管理各層級(jí)、各主體及各環(huán)節(jié)銜接程度不夠

實(shí)際工作中，各預(yù)算單位、各部門(mén)由于業(yè)務(wù)實(shí)施和管理需要，都有自己的管理體系和信息平臺(tái)，造成各層級(jí)、各主體及各環(huán)節(jié)之間存在的業(yè)務(wù)壁壘和信息孤島，上級(jí)對(duì)下級(jí)預(yù)算管理狀況追蹤不及時(shí)不全面、預(yù)算管理各環(huán)節(jié)信息共享不充分、業(yè)務(wù)管理部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)不及時(shí)，造成預(yù)算管理效率偏低，現(xiàn)有預(yù)算管理方式不符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求。

三、預(yù)算管理一體化下預(yù)算單位管理機(jī)制的調(diào)整和完善

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理思想，健全全面預(yù)算管理體系

提出的現(xiàn)代財(cái)政制度首要內(nèi)容就是“全面規(guī)范透明”，特別是在當(dāng)前國(guó)家財(cái)政面臨財(cái)政收支處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)的背景下，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度是部門(mén)預(yù)算改革的首要工作。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，預(yù)算單位所有的財(cái)政收支都將被動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)的放映，潛在的收支預(yù)算編報(bào)及執(zhí)行中不全面不規(guī)范的問(wèn)題也會(huì)同步反映出來(lái)。因此，各級(jí)預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)要從根本上認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)本單位全面預(yù)算管理的重要性和必要性，從自身做起轉(zhuǎn)變觀念，將全面預(yù)算管理貫徹到每個(gè)職工和單位管理的各個(gè)方面，健全單位內(nèi)部全面預(yù)算管理制度，明確各部門(mén)各環(huán)節(jié)在預(yù)算管理中的職責(zé)，規(guī)范收支預(yù)算申報(bào)、會(huì)計(jì)核算，確保如實(shí)反映單位非財(cái)政收入，將全部收支納入預(yù)算，杜絕無(wú)預(yù)算列收列支。

（二）做好本單位中期預(yù)算規(guī)劃，建立項(xiàng)目庫(kù)周期管理機(jī)制

隨著2016年財(cái)政部對(duì)一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算撥款收支實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理開(kāi)始，年度預(yù)算安排都被納入了中期財(cái)政規(guī)劃的控制范圍內(nèi)。目前，中期財(cái)政規(guī)劃主要是側(cè)重于根據(jù)各級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)自上而下的定制宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中期目標(biāo)及規(guī)模，因此，各級(jí)預(yù)算單位，特別是基層預(yù)算單位在中期財(cái)政規(guī)劃的管理觀念還處在宏觀概念階段，實(shí)際工作中也主要也沒(méi)有建立起相關(guān)的管理機(jī)制，缺乏對(duì)本單位中期預(yù)算規(guī)劃的主動(dòng)性。預(yù)算管理一體化實(shí)施以后，基本支出和項(xiàng)目支出均以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫(kù)管理，實(shí)行全生命周期管理，全流程動(dòng)態(tài)記錄和反映項(xiàng)目信息變化情況。為了盡快適應(yīng)新的管理模式，各級(jí)預(yù)算單位勢(shì)必要盡快樹(shù)立起“資金跟著項(xiàng)目走”的新理念，將預(yù)算安排與單位事業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃掛鉤，提前籌劃、預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備常態(tài)化，重視績(jī)效事前事后評(píng)估，建立自己的中期預(yù)算連續(xù)且動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制。

（三）夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，規(guī)范統(tǒng)一基礎(chǔ)信息管理

預(yù)算管理一體化的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容就是“基礎(chǔ)信息管理”，其中涵蓋了從單位、人員、資產(chǎn)、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)、政府收支分類、會(huì)計(jì)科目、政府采購(gòu)等各項(xiàng)預(yù)算管理需的基礎(chǔ)信息，內(nèi)容細(xì)化到末級(jí)統(tǒng)計(jì)單元，是預(yù)算單位財(cái)政補(bǔ)助核定、預(yù)算編報(bào)、預(yù)算審核、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵依據(jù)?；A(chǔ)信息管理為財(cái)政審核監(jiān)管部門(mén)全面、集中和系統(tǒng)的提供了預(yù)算單位各類基礎(chǔ)情況，大大提高了財(cái)政審核監(jiān)管部門(mén)對(duì)各預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)核定及執(zhí)行情況的監(jiān)管效率。實(shí)際工作中，預(yù)算基礎(chǔ)工作由于涉及部門(mén)較多、情況復(fù)雜且數(shù)量巨大，往往存在很多問(wèn)題，例如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、資產(chǎn)狀況混亂不清、業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不統(tǒng)一、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算申報(bào)內(nèi)容脫節(jié)等問(wèn)題，預(yù)算單位必須要進(jìn)一步自覺(jué)規(guī)范單位相關(guān)人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)管理工作，對(duì)基礎(chǔ)資料存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)清理和更正，對(duì)相同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要素的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，確?；A(chǔ)信息全面、真實(shí)、合規(guī)、有效及連續(xù)反映本單位實(shí)際情況，

（四）繼續(xù)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，建立健全資金管理機(jī)制

近年來(lái)，國(guó)家不斷加大各類預(yù)算資金的監(jiān)督檢查，預(yù)算“硬約束”的觀念已經(jīng)在各級(jí)預(yù)算單位中建立，但預(yù)算執(zhí)行內(nèi)控管理依然存在預(yù)算約束意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)控不及時(shí)、手段落后、監(jiān)管力度不夠、有效性不足的情況。預(yù)算管理一體化將預(yù)算指標(biāo)管理、資金管理、國(guó)庫(kù)集中支付管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的重要管理工作納入平臺(tái)統(tǒng)一管理，因此，財(cái)政部門(mén)對(duì)各級(jí)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管將更加高效和嚴(yán)格，對(duì)各級(jí)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行內(nèi)控管理提出了更高的監(jiān)管要求。各級(jí)預(yù)算單位在預(yù)算編制階段必須充分考慮預(yù)算執(zhí)行的可行性，做好年度預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)的分解落實(shí)，做好前期工作，控制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，重視資金支付和政府采購(gòu)、現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)之間的銜接，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，嚴(yán)格財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等，更好的適應(yīng)預(yù)算管理一體化新管理模式，將強(qiáng)化預(yù)算管理內(nèi)控機(jī)制，為預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算公開(kāi)打下良好基礎(chǔ)。

（五）加強(qiáng)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的銜接，完善資產(chǎn)預(yù)算管理

資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)性工作，而預(yù)算管理對(duì)資產(chǎn)管起到進(jìn)一步規(guī)范作用。預(yù)算管理一體化中，資產(chǎn)信息反映到具體資產(chǎn)，包含了其基本信息、財(cái)務(wù)信息、和使用信息三類信息，新增資產(chǎn)配置管理嵌入預(yù)算管理全流程，資產(chǎn)分類與政府采購(gòu)品目逐步實(shí)現(xiàn)代碼統(tǒng)一的銜接，全面反映資產(chǎn)配置、使用、變動(dòng)等情況，資產(chǎn)管理情況將被實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)放映和監(jiān)督管理，這對(duì)各級(jí)預(yù)算單位資產(chǎn)管理工作提出更高的要求，建立單位內(nèi)部資產(chǎn)與預(yù)算兩項(xiàng)管理銜接機(jī)制成為必然。各級(jí)預(yù)算單位必須要充分認(rèn)識(shí)到存量資產(chǎn)信息是財(cái)政部門(mén)審核其資產(chǎn)配置預(yù)算和運(yùn)行費(fèi)預(yù)算的重要參考;必須確保資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算信息和資產(chǎn)卡片信息一致且同步更新，保證錄入系統(tǒng)的資產(chǎn)存量信息準(zhǔn)確無(wú)誤;必須要發(fā)生資產(chǎn)出租出借、對(duì)外投資、處置等情況變動(dòng)產(chǎn)生的收入及時(shí)足額上繳財(cái)政;必須要新增資產(chǎn)配置納入預(yù)算申報(bào)，嚴(yán)控?zé)o預(yù)算新增資產(chǎn)配置情況的發(fā)生等。各級(jí)預(yù)算單位通過(guò)建立健全本單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理銜接機(jī)制，提高預(yù)算編制科學(xué)性、提升財(cái)政資產(chǎn)治理能力。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算制度改革的必然需要和有效途徑，面對(duì)預(yù)算管理一體化實(shí)施的新要求，各級(jí)預(yù)算單位要對(duì)照順利現(xiàn)有預(yù)算管理機(jī)制中存在的不足，采取有效措施逐步完善管理機(jī)制，保障預(yù)算資金的合理安排和效益，確保單位職能有效實(shí)現(xiàn)。

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