摘 要：商鞅變法何以成功地持續(xù)了百余年？囿于史料闕如，2000多年來人們難知其詳。借助近年來出土的秦簡以及標準化、控制論等方面的研究成果，進行深入研究，可以看出：商鞅變法所采取的方法與人們習以為常的觀念迥然不同，其主要做法是：在實行郡縣制改革的過程中，建立了統(tǒng)一的信息體系和監(jiān)管體系，以此為基礎，統(tǒng)一組織、協(xié)同推進包括新的行政體系在內的各方面的制度建設，實現(xiàn)了制度建設的制度化、體系化。這不僅保障了制度建設能夠始終圍繞強國目標，也保障了制度建設的完備性、合理性、協(xié)調性，并確保其得到嚴格執(zhí)行。商鞅變法使秦的國力持續(xù)增強，形成了良性循環(huán)，進而保障了變法過程的持續(xù)推進。

關鍵詞：商鞅變法;治理體系;制度建設;體系化;管理控制

中圖分類號：D03 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.08.03

Abstract：What measures did Shang Yang take to ensure that the reform process lasted more than 100 years？ Due to the lack of historical data，it has been difficult to know the detailed reasons for this for more than 2，000 years. With the help of the Qin Bamboo Slips which were unearthed in recent years，as well as the results of standardization and cybernetics research，in the process of implementing the reform of the system of prefectures and counties，Shang Yang unified information system and supervision system were established，on this basis，it organized and coordinated the institutional construction in all aspects including the new administrative system，thus realizing the institutionalization and systematization of the institutional construction. This not only ensures that the institutional construction can closely focus on the goal of strengthening the country，but also guarantees the rationality and coordination of the institutional construction，and enables it to be strictly implemented. National strength continues to increase，forming a virtuous circle，to ensure the continuous advancement of the reform process.

Key words：Shang Yang institutional reform;Governance system;System construction;Systemization;Management control

一、問題的提出

孟子說：“春秋無義戰(zhàn)?！蹦菚r的諸侯習慣于恃強凌弱，注重的只是實力。到了戰(zhàn)國時期，兼并戰(zhàn)爭愈演愈烈，各國面臨的生存危機越來越大，圖存求強成為各國最迫切的選擇。在生產技術水平低下的戰(zhàn)國時期，通過技術創(chuàng)新提高的效能是有限的，通過變法從管理層面提高效能就成為各國求強的主要途徑。于是，各國相繼變法，形成了戰(zhàn)國變法的熱潮，公元前356年開始的商鞅變法是其中涉及領域最廣、持續(xù)時間最長、取得成效最大的一次變法。

商鞅變法使秦的國力大為增強。例如，大規(guī)模的戰(zhàn)爭需要積累、調動巨大的人力、物力。長平之戰(zhàn)時，偏居一隅的秦國竟然能夠出動60萬以上的兵力[1]，到距離秦都咸陽千里之遙的長平戰(zhàn)場，與趙國對陣兩三年之久，并最終取得勝利，其國力的強盛由此可見一斑。尤其是在秦完成大一統(tǒng)之前的十幾年間，秦國對外的大規(guī)模、長距離的戰(zhàn)爭幾乎連年不斷，相應的人力、物力的積累和調動秦國都能順利完成，其管理的水平和效能之高已到了令人驚嘆的程度。

商鞅變法從各方面提高了秦的效能。例如，秦國在兼并戰(zhàn)爭中，并非只恃軍隊的戰(zhàn)斗力，也采取了派遣間諜實施反間計，使用威脅手段迫使別國割地獻城等措施。秦國甚至還頒布了傳染病隔離法，按照季節(jié)對野生動物進行狩獵的休捕令。秦國提高效能的努力可謂無所不及，尤其是變法后建立并持續(xù)優(yōu)化的郡縣行政體系，不僅在當時發(fā)揮了重大作用，其對后世也產生了深遠的影響。

商鞅變法使秦國的社會風氣大為轉變。曾經到秦國考察過的荀子和后世的司馬遷都對商鞅變法給予了很高的評價。秦史專家張金光先生據(jù)此指出：經過商鞅變法，秦國“不僅民風樸實，且朝廷、吏治整肅，用一句時髦的話說，即不開‘后門，不以權謀私。這在當時及其后世都是很少見的情況?！盵2]

在戰(zhàn)國變法的熱潮中，其他諸侯國的變法都持續(xù)時間不長，為什么商鞅變法卻能成功持續(xù)百余年，并取得世所罕見的成就？這是2000多年以來，長期亟待研究回答的問題?！妒酚洝酚涊d商鞅變法后出現(xiàn)了“事皆決于法”[3]的局面，出土秦簡進一步明確了這句話的含義：1.秦法具有高度的完備性。秦法的內容極為豐富，在社會活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)都有相應的法規(guī)。2.秦法提高社會效能的作用十分顯著，這表明秦法具有高度的合理性。3.秦的各種法規(guī)是協(xié)調的、配套的。如果法規(guī)之間自相矛盾，管理者就難以依法決斷。4.秦法得到了嚴格的執(zhí)行，這說明秦國當時采取了全面、嚴密的監(jiān)管措施。綜上，商鞅變法建立的制度體系具有高度的完備性、合理性、協(xié)調性，并且得到嚴格執(zhí)行。這種極為難能可貴的制度體系表明商鞅變法必然采取了某種嚴謹?shù)姆椒?。事實上，正是這種不同凡響的方法對于商鞅變法產生了深遠影響。長期以來人們深切關注商鞅變法為什么成功，而對于商鞅變法所追求的目標是憑借什么手段、措施來保證實現(xiàn)的，似乎尚未引起深入的注意。[4]

商鞅變法采用的方法、措施亟待引起足夠的關注和深入的研究，其中有一點是可以肯定的：在那個連張紙都沒有的戰(zhàn)國時代，憑幾根竹簡就能將各種法規(guī)推行到廣大國民的商鞅變法，其采用的方法一定是極為簡樸的。

二、標準化研究帶來的啟示

現(xiàn)代社會的制度建設涉及各領域，制度的種類也很多。例如，法規(guī)條例、管理制度、標準規(guī)范、機構設置、部門職能、工作流程等。一般來說，制度是機構、人員、器物、事件等要遵守的規(guī)則。這些規(guī)則的形成要經過提出、制定、執(zhí)行、修訂的過程，并且在這個過程中所采取的方法和出現(xiàn)的問題在大多情況下也是相似的，這說明制度建設存在共性。商鞅變法開展全方位的制度建設，涉及各種制度。那時沒有專業(yè)學科的劃分，所有的制度建設都是在行政體系支撐下統(tǒng)一組織完成的，這也說明制度建設遵循共同的規(guī)律。

在標準化領域，專家對標準化的方法、問題和出路等多個方面開展了深入的研究。這些研究不僅深刻揭示了標準化的一般規(guī)律，也反映了制度建設的共性問題。為了行文方便，在下面的討論中，規(guī)則、標準、制度等術語的使用不加嚴格的區(qū)別，并將各種規(guī)則的提出、制定、執(zhí)行、修訂的過程統(tǒng)稱為“標準化過程”。

通常以為標準化工作就是不斷地積累標準，“把長期積累的，為數(shù)眾多、種類齊全的標準視為標準系統(tǒng)，并認定它具備了系統(tǒng)的全部屬性”[5]。事實上，積累標準的做法存在很多問題。例如，需要的標準難以制定出來，而制定出來的標準被大量閑置。即便在發(fā)達國家，“標準的泛濫”[6]也是普遍現(xiàn)象。另外，還存在標準與實際不符、標準之間相互沖突等諸多問題。

標準化研究從更深的層次揭示積累標準存在的問題：這種積累方式的一個顯著特征是零星、分散、孤立地制定每一個標準，且每一個標準都有各自的背景、目的和功能。當我們?yōu)閷崿F(xiàn)某一目的而開展標準化時，不僅單個標準不能完全解決問題，就是把已有的許多標準集中起來，也難以達到我們預期的目的。這就是積累的標準到應用時遇到的難題。[5]學者從深層次揭示的問題在各種制度建設中是很常見的。例如，在企業(yè)管理中，企業(yè)為了辦好某件事，相關部門紛紛出臺各種規(guī)定，然而這些從不同角度出臺的規(guī)定往往是各執(zhí)一端的“規(guī)定孤島”，使辦事流程越來越復雜，然而，要把事情辦好這個目標卻難以實現(xiàn)。

標準化工作中的這些理念、做法和問題，在其他制度建設中也是常見的。由此可見，人們習以為常的積累標準的方法實際上是行不通的。如果商鞅變法采用的是積累標準的方法，則會遇到同樣的問題，也會出現(xiàn)各種紊亂。事實上，商鞅變法不僅能順利開展，并且取得了舉世罕見的成就，這說明商鞅變法采取的方法并不是人們習以為常的積累標準的方法。

為解決積累標準存在的問題，標準化研究提出了綜合標準化的概念：為了達到確定的目標，運用系統(tǒng)分析方法，建立標準綜合體，并貫徹實施的標準化活動。[6]這個定義明確了綜合標準化的4個要素。交通法規(guī)是大家熟知的，其標準化過程具備綜合標準化的4個要素：1.具有交通安全、高效的目標。2.具有對道路交通安全信息進行統(tǒng)計分析的專業(yè)部門和對以往交通法規(guī)的得失進行研究的專業(yè)隊伍，由此構成了交通法規(guī)建設的信息體系。各項法規(guī)的提出和制修訂都是在信息體系的支撐下進行綜合分析得出的。例如，由于統(tǒng)計顯示酒后駕車的事故率攀升，對于實現(xiàn)交通安全的目標產生了嚴重影響，因此提出對于酒后駕車進行處罰法規(guī)的制定。3.從駕駛員、車輛、酒駕等多個方面制定出相互配合的成套標準，建立標準綜合體（交通法規(guī)）。例如，為配合酒后駕車處罰法規(guī)的制定，還要制定判定酒駕、醉駕的標準，制定檢測儀器的標準，制定檢查酒后駕車專業(yè)隊伍編制、制定檢查規(guī)范等，這些標準、編制、規(guī)范與法規(guī)共同構成了相互配合的成套標準。4.由交警隊伍構成了交通法規(guī)的監(jiān)管體系，確保了交通法規(guī)的嚴格執(zhí)行。因此，交通法規(guī)的制定過程屬于綜合標準化。

交通法規(guī)建設涉及目標、道路、車輛、人員、交通事故統(tǒng)計信息機構、交通法規(guī)制定機構、監(jiān)管機構等諸多元素。交通法規(guī)建設與積累標準方式的不同在于：不是就事論事地，零星、分散、孤立地制定每一個標準，而是圍繞明確的目標統(tǒng)一組織開展法規(guī)建設，通過運用系統(tǒng)分析方法、建立標準綜合體、組織實施等措施對標準化過程實施統(tǒng)一管理，使標準化過程規(guī)范有序，使涉及的諸多元素成為和諧的整體，從而實現(xiàn)交通法規(guī)建設的制度化、體系化。這種制度化、體系化的制度建設方法是交通法規(guī)能夠持續(xù)成功開展的關鍵，而且對各種制度建設具有普遍的借鑒意義。例如，企業(yè)為達到克服工作中的紊亂、提高生產效益等目的，開展制度建設;伴隨制度數(shù)量的增多，制度建設本身也容易出現(xiàn)紊亂。為克服這種紊亂，需要建立對制度建設進行統(tǒng)一管理的制度，并從整體上組織協(xié)調制度建設，從而實現(xiàn)制度建設的制度化、體系化。

交通法規(guī)的建設過程，是在實踐中不斷總結經驗教訓、不斷完善的過程。在這個過程中，信息體系能持續(xù)采集和分析實踐過程中反饋的信息，這為法規(guī)的提出和制修訂提供了依據(jù)。從信息角度看，交通法規(guī)的建設是在充分的信息支撐下，通過對信息進行約定或提煉而形成的信息積累過程，或者說在交通法規(guī)建設中，以有關機構為骨架與諸多元素共同構成了一個知識吸納體系，交通法規(guī)建設就是不斷吸納知識的過程。寬泛地說，各種制度建設是對信息進行約定或提煉而形成的信息積累過程，也就是知識吸納的過程。信息支撐體系不完善會導致各種問題，如前文列舉的“規(guī)定孤島”。因此，完備的信息支撐是制度建設的基礎。這個理念亟待引起足夠的重視。

統(tǒng)一的信息體系對保障知識吸納的完整性是不言而喻的。而監(jiān)管體系也是保障知識吸納完整性的必要環(huán)節(jié)。例如，在標準化工作中，如果習慣于缺乏監(jiān)管體系的狀態(tài)，往往會陷入把制定出標準混同為完成標準化工作的誤區(qū)，不能注意到如果標準的執(zhí)行僅僅憑著執(zhí)行者的自覺性、主動性，實際上標準的執(zhí)行就是處于放任自流的狀態(tài)，這會造成執(zhí)行環(huán)節(jié)的缺失。對此，專家指出，從嚴格意義上講，以往的那種以積累標準為特征的標準化是不完整的標準化。[6] 缺失執(zhí)行環(huán)節(jié)，不僅會使標準成為紙上談兵，而且不能得到標準在實際應用中的反饋信息，這方面的知識吸納就沒有了來源。

然而，若企望每項制度、標準都要建立起相應的信息體系和監(jiān)管體系，則成本過高，難以實現(xiàn)。交通法規(guī)建設能建立起信息體系和監(jiān)管體系，是由于交通法規(guī)是一個“標準綜合體”，已經實現(xiàn)了體系化。因此，制度建設實現(xiàn)體系化，可以降低建立信息體系和監(jiān)管體系的成本，使信息體系和監(jiān)管體系的建立成為可能。反過來，交通法規(guī)建設還表明，建立統(tǒng)一的信息體系和監(jiān)管體系對于保障制度建設的制度化、體系化具有重要的作用。

標準化的研究指出，在日益激烈的高技術復雜產品的創(chuàng)新競爭中，傳統(tǒng)標準化已表現(xiàn)出諸多的不適應，一味積累標準的后果，使系統(tǒng)熵增（熵增：表示混亂程度增加，無序性增強）而功能下降。制定標準的機構分散而又孤立，缺乏系統(tǒng)整合機制和橫向綜合能力等。所有這一切表明，傳統(tǒng)標準化亟待變革。21世紀必將是現(xiàn)代標準化（即綜合標準化）承擔重要角色的時代，這是不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律。[6]就是說人們習以為常的積累標準的標準化方法實際上是行不通的。各自為戰(zhàn)的傳統(tǒng)標準化工作要向標準化、體系化的方向變革，這是標準化工作的必然出路。標準化的研究成果在一定程度上反映了制度建設的普遍規(guī)律。商鞅變法一定是順應了制度建設的規(guī)律，才能在制度建設上取得非凡的成就。

三、商鞅變法與綜合標準化

早在綜合標準化的概念提出之前，現(xiàn)代的交通法規(guī)、交警已經出現(xiàn)。這說明綜合標準化是簡樸的，如果實際有需要，可能會直接開展綜合標準化，這樣做并不需要經過艱難的探索或者高深的研究。因此，2000多年前的秦國也有可能開展了綜合標準化。事實上，眾所周知的統(tǒng)一度量衡就是通過實施綜合標準化完成的。

商鞅在變法時，通過實施“平斗桶權衡丈尺”[3]，拉開了秦統(tǒng)一度量衡的序幕?？此坪唵蔚亩攘亢庵疲粌H包括有度（長度）、量（體積）、衡（重量）3種計量值的單位，還涉及進位制、計量的標準、誤差、處罰等方面的內容。其中單位、進位制等內容可以通過法令強制推行，而長度、容積、重量的量值則必須制作相應的標準器，這涉及標準器的制作、發(fā)放、保管、校正等一系列工作，傳世的商鞅方升就是當時制作的標準器。伴隨著秦國不斷向外拓展疆域，其度量衡制度體系也被逐步推廣。

秦統(tǒng)一六國后，急需在空前遼闊的區(qū)域統(tǒng)一度量衡。于是，秦朝在秦始皇二十六年（前221年）組織實施了大規(guī)模的統(tǒng)一度量衡行動，在頒布法規(guī)、制作標準器、體制跟進等多個方面展開工作。例如，按照商鞅制定的度量衡標準，由朝廷職掌手工業(yè)的官署制作不同量值的度量衡標準器，并將秦始皇關于統(tǒng)一度量衡的詔書鑄于器壁上，再把這些標準器頒發(fā)給全國各地的官署。

縣級官署設有管理官營手工業(yè)的工室，負責按照標準器制作、校正度量衡器，秦律規(guī)定：“為器同物者，其小大、短長、廣亦必等?！盵7]對于執(zhí)行統(tǒng)一的度量衡制標準提出了具體、嚴格的要求。同時，秦律還規(guī)定地方官府每年應校正一次正在使用中的度量衡器具。

通過給出允許誤差明確了度量衡的精度要求。由于明確了誤差的允許值，并加以嚴格的控制，才使得度量衡制的標準得以在相對準確的基礎上實現(xiàn)統(tǒng)一，這也正是秦朝統(tǒng)一度量衡制的獨到之處，是十分科學的。據(jù)對各地出土的秦量、秦權實測的結果，誤差基本均在允許值之內，最小值還不到1%。由此可見，秦朝制定的度量衡制標準得到了認真的執(zhí)行，統(tǒng)一的度量衡制確實收到了明顯的效果。[8]這說明允許誤差標準并不過分追求本身的“先進”以至于陷入“標準孤島”，而是圍繞統(tǒng)一度量衡的總目標，與其他標準形成便于執(zhí)行的成套標準。

對于沒有認真執(zhí)行統(tǒng)一的度量衡制標準的行為，秦律明確了各種處罰措施。例如，“衡石不正，十六兩以上，貲官嗇夫一甲”[7]。這里所說的“官嗇夫”是指基層官府的長官。[8]衡器不準確，直接處罰官府的長官，監(jiān)管措施力度之大，由此可見一斑。秦律甚至規(guī)定：衡器的權如果丟失，跟丟失官印同罪同罰，即使已經找回，仍不能免罪。

從商鞅實施“平斗桶權衡丈尺”，統(tǒng)一度量衡一直是國家的戰(zhàn)略目標，經過100多年的努力，持續(xù)采取了一系列具體、嚴厲的，且符合實際，比較科學的措施，形成了一套從中央到地方的保障體系，最終在度量衡制的計量單位、進位制、量值標準等各個方面，全面實現(xiàn)了統(tǒng)一，為大一統(tǒng)國家的管理奠定了數(shù)字化基礎。[2]

統(tǒng)一度量衡的過程可以歸納為以下幾點：

1.統(tǒng)一度量衡在100多年的時間里一直是秦的國家戰(zhàn)略目標。為實現(xiàn)這個目標，秦實施了全面的制度建設，包括規(guī)范相關的計量單位、進位制、量值標準、誤差、校正、制作、保管、處罰等;組織措施的跟進，包括增加了崗位設置、責任分工等。這些法規(guī)、標準大多散見于《睡虎地秦墓竹簡》各個篇章段落，雖然瑣碎，但經過梳理仍自成體系，并且始終做到了相互呼應，互不矛盾，構成了一個完備、協(xié)調的標準綜合體。這樣的結果顯然是用“系統(tǒng)分析方法”進行了通盤考慮才能得到的。值得注意的是：與統(tǒng)一度量衡相關的制度有很多，并且是經過100多年持續(xù)完成的。用怎樣的“系統(tǒng)分析方法”才能進行通盤考慮呢？下一節(jié)“商鞅變法的信息體系”將討論這個問題。

2.在統(tǒng)一度量衡的過程中，秦建立了包括監(jiān)管隊伍、監(jiān)管制度在內的監(jiān)管體系，確保了各項法規(guī)的落實。事實上，商鞅變法建立了多方面、多層次的監(jiān)管體系。

3.統(tǒng)一度量衡的過程不僅有明確的目標、圍繞目標建立的標準綜合體，還有信息體系和監(jiān)管體系的支撐。盡管當時沒有綜合標準化的概念，然而，這個過程具備了綜合標準化的4個要素。因此，統(tǒng)一度量衡是一個綜合標準化的過程。

商鞅變法提出了包括統(tǒng)一度量衡在內的一系列強國目標。例如，“國好生粟于竟內，則金粟兩生，倉府兩實，國強。……治國能摶民力而壹民務者，強”[9]。秦國通過在人口、官吏、農耕、畜牧、倉儲、徭役、制器、軍事等各個方面持續(xù)推進制度建設，最終實現(xiàn)了這些目標。值得注意的是，當時的制度建設不分學科、不限區(qū)域、部門，所有的制度建設都是圍繞強國目標，在統(tǒng)一的信息體系和監(jiān)管體系的支撐下，統(tǒng)一提出，統(tǒng)一組織制定和實施的，由此，實現(xiàn)了制度建設的制度化、體系化。

綜上所述，商鞅變法形成的制度體系既不是經過一次總體設計而全部定稿的，也不是用積累標準的方法完成的，而是通過持續(xù)推行綜合標準化建立起來的。

四、商鞅變法的信息體系

商鞅變法廢分封、行郡縣，進行行政體制改革，不僅建立了包括郡、縣、鄉(xiāng)、里等行政體系，在普遍土地國有制與國家授田制基礎之上，實行分耕定產承包責任制[2]，實現(xiàn)了國家對經濟的有效控制，從而使秦國的經濟具有國控的基本特征。[10]希望通過管理獲取效能、增強國力的商鞅十分重視對信息的掌控，他認為“欲強國，不知國十三數(shù)（壯男壯女之數(shù)、馬牛之數(shù)等），地雖利，民雖眾，國愈弱至削”[9]。出土秦簡的研究表明，秦國當時已建立了相當完備的信息體系。

里耶戶籍簡有戶主及妻子、子女、姓名、年齡、疾病、傷殘等信息。此外，秦朝戶籍還有對于戶口狀況所作的注記說明，其內容有社會身份（士伍、爵位或者臣妾刑徒等）;受田數(shù);租賦徭役完給情況等。這些信息是國家管理人口、分配田宅，以及組織農業(yè)生產、軍事行動、工程項目等活動的重要依據(jù)。為保障戶籍工作的開展，秦朝采取了嚴密的組織措施，鄉(xiāng)、里、什、伍是基層戶籍管理機構。[11]

秦代的統(tǒng)計工作已經形成體系，為秦代以后歷代王朝的統(tǒng)計工作奠定了基礎。其統(tǒng)計報告的內容，涉及戶口、土地、財物、生產、賦稅等各方面。統(tǒng)計數(shù)字的口徑和計算方法有了比較明確的規(guī)定，對各項統(tǒng)計數(shù)字，要求計算準確，賬賬銜接和賬實相符。[12]直到縣以下鄉(xiāng)、里、亭各級基層組織，也建立了負責統(tǒng)計工作的組織或配備了負責統(tǒng)計工作的人員。

秦代政府在縣、鄉(xiāng)、里都設置了相應的農官，負責計戶授田，組織生產，征收田租和芻稿稅等，控制著大量的牛馬、鐵制農具、種子等生產資料，并將這些生產資料借貸給農民使用，還會從技術方面指導農民生產。[13]農官對于組織實施的各種工作都進行了詳細的信息采集。例如，搜求鳥羽、捕捉鳥類、修繕傳舍、制作瓦器、做飯、擔任稟人。[14]這些工作的用工人數(shù)、累計用工人次、口糧的發(fā)放、工作成果等都要詳細記錄并上報。《工律》規(guī)定，官府要對官有的器物進行標記，并造冊登記。有借用官有器物的，歸還時，標記相符才能收還。[7]牲畜的信息則更詳細，其編號、種類、毛色、外貌以及健康狀況都有極為詳細的記載。 [15]《廄苑律》規(guī)定：官府每年數(shù)次進行對耕牛的考課，如果用牛耕田，牛的腰圍減瘦了，每減瘦一寸要笞打主事者十下。[7]這說明每頭牛的腰圍不僅有記錄，而且記錄會持續(xù)更新。秦代雖然沒有“物聯(lián)網”的提法，官府卻能掌握物品和牲畜詳細的、動態(tài)的信息。

戶籍、土地、糧食、倉儲、畜牧、經營、徭役等各個方面的工作都產生了很多文書檔案，這些文書檔案都要上報縣署?？h署以上的行政部門之間也有密切的公文傳送。為了完成大量的公文傳送，秦國建立了高效的公文郵送體系。其中有專門傳遞公文的機構“郵”，縣級行政部門可以方便地使用“郵”傳遞公文?？h與其下屬部門的公文傳遞采用“輕足行”等方式，鄉(xiāng)一級的官府也有專職的、經過嚴格審批的傳遞文書的“郵人”。據(jù)推測，啟陵鄉(xiāng)法定的郵人總數(shù)，可能是12個。[16]公文郵送體系的發(fā)達由此可見一斑。

各級官府設立專門的書府存放文書檔案。為了保證檔案的完整，秦代還設立了文書的正副本制度。例如：里耶秦簡大部分是對于發(fā)出的公文進行抄錄的副本，而且這些檔案是由縣署統(tǒng)一存儲的。在朝廷層面有法律規(guī)定：“法令皆副，置一副天子之殿中?！盵9]其檔案內容涉及面很廣，除了戶籍、統(tǒng)計、經營、徭役檔案外，秦國還建立了比較完善的官吏管理檔案、法律檔案、土地規(guī)劃檔案、軍工檔案等，使秦國的檔案建設和檔案管理形成了從中央到地方的完整體系。[17]

上面的分析表明：商鞅變法建立了統(tǒng)一采集、統(tǒng)一傳輸、統(tǒng)一存儲的完備的信息體系，統(tǒng)一為國家行政體系提供全面的信息支撐。

里耶秦簡的研究表明，縣署設置了專門的秘書班子管理檔案，秘書班子設有戶曹、倉曹、司空曹、金布曹、尉曹等不同的職位?？h署諸曹與外部諸官之間有一一對應的文書承接關系。[18]這說明文書檔案是按類別分工管理的，由于類別分得很細，掌管檔案的諸曹有可能對于自己分管的工作和有關法規(guī)非常精通，可以在應用中做出快速的反應。就像交通警察處理交通事故，并不需要現(xiàn)場查閱有關的法規(guī)，因為他們早已爛熟于心。把諸曹集合起來，就可以迅速、全面地了解各種法規(guī)的內容以及執(zhí)行中各種具體的情況。有研究者指出，秦帝國已建立了一個以縣為基本單位的不使用電腦而是通過文字資料來管理企業(yè)、國家機關等的人事、財務等的信息系統(tǒng)。[19]通俗地說就是，秦帝國以嚴密的信息治理體系為基礎，憑借竹簡和大腦相結合，使得信息的采集、傳輸、存儲、分析各個環(huán)節(jié)工作都實現(xiàn)了規(guī)范、準確、及時，成功地建立起了一個在計算機時代才得以命名的“決策支持系統(tǒng)”，縣級以上的官府都具備這種能夠迅速反應的“決策支持系統(tǒng)”。后來，漢軍攻入秦都咸陽，蕭何掌握了秦的文書檔案，于是漢軍“具知天下厄塞，戶口多少，強弱之處，民所疾苦者”[3]，而終于奪得天下。

商鞅變法建立的由國家統(tǒng)一掌控的完備的信息體系，全面支撐制度建設，有效避免了信息孤島、信息不完整等問題。例如，要完成統(tǒng)一度量衡這個標準化過程中的系統(tǒng)分析工作，只要依托完備的信息體系，就能及時發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一度量衡過程中存在的各種突出問題，提出對于實現(xiàn)統(tǒng)一度量衡的目標有重要作用的、需要制修訂的法規(guī);也能保障形成相互配合的成套法規(guī)，這和交通法規(guī)的制修訂過程是類似的。因此，完備的信息體系既為秦國實施綜合標準化，實現(xiàn)制度建設的制度化、體系化奠定了基礎，也保障了制度建設的完備性、合理性、協(xié)調性。

五、商鞅變法的監(jiān)管體系

商鞅變法建立了嚴密的監(jiān)管體系，以確保法規(guī)的執(zhí)行。例如，在咸陽及地方的郡、都、縣之上均有相應的執(zhí)法，執(zhí)法為中央垂直管理的監(jiān)察體系。地方“執(zhí)法”設有相應屬官機構，與都、縣級同級，并有丞、卒史等屬官，是獨立成系統(tǒng)的官署。[20]縣級執(zhí)法、郡級執(zhí)法、中央級執(zhí)法構成一套嚴密高效的監(jiān)管體系。[21]在現(xiàn)代，由交通警察構成的監(jiān)管體系對于保障交通法規(guī)的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了重要作用。然而，商鞅變法面對的社會運行體系遠比道路交通復雜得多，僅有“執(zhí)法”構成的監(jiān)管體系是遠遠不夠的。秦的監(jiān)管體系的組成和措施是多方面、多層次的。

秦國的管理分工很細，相應的官吏設置較多。商鞅變法或許建立了古代農業(yè)社會中最為精密、高效能的管理體系。這對于法規(guī)的監(jiān)管落實具有重要的意義。

例如，秦國設置了分管技術的農官體系，農業(yè)事務由農官機構提供技術支持，行政機構提供人力、物力支持，兩者分工協(xié)作，這樣可以更好地管理農業(yè)生產。[13]同時，秦國也對農官的職責進行了分工：有的負責分配土地，有的負責修建和維護農田水利設施，有的指導耕作，有的管理馬牛，還有的負責監(jiān)督、考核。[13]對于不同職位的官員，還有專門的法規(guī)明確其崗位職責。例如，對于負責農業(yè)生產的農官有《田律》，對于負責牛馬管理的農官有《廄苑律》等。這些法規(guī)對于官員的工作要求、獎罰、任用等許多方面都有明確的規(guī)定，這為依法行政奠定了基礎。另一方面，行政機構依法行政中的許多工作是監(jiān)管法規(guī)的貫徹執(zhí)行。因此，商鞅變法建立的行政體系本身也是監(jiān)管體系的重要的組成部分。

秦的管理體系是分工協(xié)作的。對于分工協(xié)作的研究表明：這樣的分工協(xié)作的管理體系既能大為提高效能，也能夠在實際運作中不斷吸納知識，持續(xù)改進。[22]這不僅為秦的機構設置能夠根據(jù)工作目標、任務的變化進行相應調整創(chuàng)造了條件，也為持續(xù)、嚴格依法行政創(chuàng)造了條件。

對行政組織進行監(jiān)管，使之能夠嚴格依法行政，這是確保秦法得以嚴格貫徹執(zhí)行的基礎。為此，由郡負責組織實施對縣進行巡視，監(jiān)督法規(guī)的執(zhí)行，檢舉不服從法令的人，依法論處，對不服從法令的令、丞也要進行處分，還要考核各縣官吏，哪一縣官吏多有犯令而令、丞沒有查處的，要將令、丞上報處理。[7]此外，秦國還通過考核、抽查、離任審計等多種方式檢查行政組織執(zhí)行法規(guī)的情況。秦國能為行政法規(guī)的執(zhí)行建立起強有力的監(jiān)管體系，在于這些法規(guī)并不局限于某個單位，而是像現(xiàn)代社會的交通法規(guī)一樣，是通用的，已經實現(xiàn)了體系化。這使得秦國建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系成為可能。

商鞅變法還采取了許多成本低、效果好的監(jiān)管措施。例如，商鞅變法伊始即實行“不告奸者腰斬”[3]等連坐制度。連坐是零成本的、兼職性的監(jiān)管，并以“腰斬”這種極為嚴苛的手段督促實施，在這樣的高壓之下，恐怕極少有人膽敢嘗試“不告”，在全體民眾都知奸必告的大背景下，作奸犯科會極其困難。后來連坐制度在許多方面相繼推廣應用。例如，公務連坐、舉官連坐、貪贓連坐等。逐步使連坐制度構成了強有力的監(jiān)管體系。在軍糧供應上的連坐制度尤其詳細：不應自軍中領糧而領取的，皆罰二甲，撤職永不敘用;如不是官吏，罰戍邊二年。一起吃軍糧的軍人、屯長和仆射不報告，罰戍邊一年;縣令、縣尉、士吏沒有察覺，罰一甲。[7]這不僅僅是對于弄虛作假、損公肥私行為的懲罰，而且形成了一套相應的監(jiān)督、糾察和舉報的機制。這對于法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行、實現(xiàn)法規(guī)要實現(xiàn)的目標都具有重要的意義。

通過上面的事例和分析可以看出：商鞅在推進制度建設的過程中，多種措施并舉，形成了多方面、多層次、嚴密的監(jiān)管體系，這樣既確保了制度建設中執(zhí)行環(huán)節(jié)的完整性，也確保了知識吸納的完整性。

六、商鞅變法與大規(guī)模設縣

商鞅變法建立了完備的信息體系，在此基礎上，圍繞強國目標建立起完備的制度體系，并以嚴密的監(jiān)管體系確保制度的貫徹落實，逐步實現(xiàn)強國目標。這個過程用控制論的觀點來說，就是通過運用有關的信息并施加控制作用以影響系統(tǒng)運行行為，使之達到預定的目標。[23]控制論是著眼于系統(tǒng)的，不是從物質、能量的角度觀察系統(tǒng)，而是把系統(tǒng)當作是信息系統(tǒng)加以觀察，并運用信息控制系統(tǒng)的方法。在只能用竹簡記事的戰(zhàn)國中期，貧弱的秦國卻能把信息當作國家的核心資源，通過全面的知識（信息）吸納體系，逐步建立起完備的制度體系，從而實現(xiàn)了高效能的社會控制。秦人對信息的認識和利用竟能達到如此高的水準，這是很令人稱奇的。然而，建立和使用信息體系的做法源遠流長，并非商鞅首創(chuàng)。早在商鞅之前，在社會治理中使用信息體系的水平已經達到很高的程度。

西周的采風有專門的組織負責，其內容涉及社會的各個方面，調查所獲的情況需及時從鄉(xiāng)野逐級上報至天子，這已是完備的信息調查體系。明智的統(tǒng)治者可以從這些第一手材料中“知天下”，覺察到隱伏著的危機，制定出相應的政策來緩和社會矛盾、安定社會秩序、鞏固統(tǒng)治。[24]中國歷史上豐富的治理經驗和利用信息的經驗，為商鞅變法提供了極為重要的借鑒。

前350年，商鞅第二次變法，“集?。ǘ迹┼l(xiāng)邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣”[3]。大規(guī)模設縣，設立郡、縣、鄉(xiāng)行政機構，奠定了秦國行政體系的基礎，也對商鞅變法產生了重要影響。

1.大規(guī)模設縣，要在多個地方同時設立郡、縣、鄉(xiāng)等個各級行政機構，并要開展任命官員、任用辦事人員、部署工作、制定工作法規(guī)、發(fā)現(xiàn)并解決問題等許多工作。這些工作的開展并非一切都要從零開始，而是有豐富的治理經驗和利用信息體系的經驗可以借鑒。

在科技不發(fā)達的戰(zhàn)國時期，社會活動的內容遠不如現(xiàn)代社會豐富，也沒有艱深的專業(yè)分工。正是由于沒有專業(yè)領域的局限，才容易從全局著眼，避免使制度建設僅僅局限在各自的專業(yè)領域內，形成相互之間缺乏聯(lián)系的制度孤島，這有利于對制度建設實施全方位的統(tǒng)一管理。因此，決意要通過制度建設實現(xiàn)中央集權統(tǒng)一管理的商鞅，自然會對于所有的這些工作從整體著眼，統(tǒng)一組織，并借鑒歷史經驗，建立起更加嚴密、統(tǒng)一的信息體系和監(jiān)管體系，從而實現(xiàn)了制度建設的制度化、體系化。這在當時是一個簡樸的、自然而然的事件，卻為商鞅變法取得舉世罕見的成就奠定了堅實的基礎。

2.秦代統(tǒng)計工作的一個突出特點是把統(tǒng)計報告制度、管理體制和違章處理等都用法治的形式確定下來。[12]統(tǒng)一度量衡也有類似特點。這說明在商鞅變法過程中，將包括機構設置在內的各種制度建設都作為“標準綜合體”的組成部分，根據(jù)實際需要協(xié)同推進。也就是說，其制度建設過程是從整體著眼的，是體系化的。

3.商鞅變法是在大規(guī)模設縣后新的郡、縣、鄉(xiāng)行政體系上建立新的制度體系的，新的制度體系在原來分封制的環(huán)境中是不能推行的。就是說，郡、縣、鄉(xiāng)行政體系是商鞅變法制度體系的骨架。

在戰(zhàn)國變法的熱潮中，設縣之舉并非商鞅所創(chuàng)，然而大規(guī)模設縣僅僅在秦國出現(xiàn)過一次，這次機會被商鞅緊緊抓住，使得制度建設能以新的郡縣行政體系為骨架，得以全面展開。

商鞅變法實現(xiàn)了高效能的社會控制，在這一點上堪稱典范。然而只圖功利，忽視文化根基。尤其是在統(tǒng)一六國之后，被勝利沖昏頭腦，務實的秦人竟然嚴重透支國力，大搞阿房宮、秦始皇帝陵等面子工程。屢屢設定錯誤的目標，并用更加嚴苛的法規(guī)去實現(xiàn)，其結果，不僅致其迅速敗亡，還留下了“暴秦”的千古罵名。商鞅變法建立的制度體系最后演變成使秦敗亡的強有力的工具，這是商鞅所始料不及的。

七、結束語

商鞅變法“是一個以政治行政為統(tǒng)帥的，將國家政治行政、社會經濟生產、精神文化、乃至于軍事等一體化的系統(tǒng)工程。”[2]這個變法過程不僅是制度文本的不斷完善，而且是行政管理機構、管理方式、工作方式、精神面貌等多個方面協(xié)同演進，這使得整個社會的協(xié)同性不斷增強，效能穩(wěn)步提高。為實施這個波瀾壯闊的偉大工程，商鞅采取的方法是極為簡樸的：在實行郡縣制的改革過程中，逐步建立并完善了統(tǒng)一的信息體系和監(jiān)管體系，以此為基礎，統(tǒng)一組織、協(xié)同推進包括新的行政體系在內的各方面的制度建設，實現(xiàn)了制度建設的制度化、體系化。這不僅保障了制度建設能夠緊緊圍繞強國目標，也保障了制度建設的完備性、合理性、協(xié)調性，并使之得到嚴格執(zhí)行。由此，使秦國在各個方面的戰(zhàn)略目標得以實現(xiàn)，使國力持續(xù)增強，形成了良性循環(huán)，保障了變法過程的持續(xù)推進。這種制度化、體系化的制度建設方法是極為簡樸的，也是極為有效的，值得深入研究、借鑒。

商鞅變法是治理信息的典范。在當今“信息時代”，信息化建設經過數(shù)十年的高速發(fā)展之后，人們認識到數(shù)據(jù)已經成為當今社會的核心資源[25]，認識到要把信息當作治理的對象。然而，早在先秦時期，不僅已經有了這樣的認識，而且取得了非凡的成就，這是尚未引起足夠關注的、極其寶貴的文化遺產?，F(xiàn)代社會的內容極為豐富，分工協(xié)作是現(xiàn)代化的基本形式。[22]現(xiàn)代社會的信息采集、處理需要復雜的分工，比秦時依托官府機構、單一渠道的信息采集、處理要復雜得多。從實際出發(fā)，借鑒歷史經驗，建立與現(xiàn)代社會相適應的、治理信息的體系，這也是一個重要的研究課題。

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