國家特殊公職人員：高校教師法律地位的時代界定與法治意蘊

摘要： 關(guān)于高校教師法律地位，公務(wù)員說、公務(wù)雇員說、專業(yè)人員說、事業(yè)單位工作人員說、勞動者說及特殊勞動者說等等，都無法從整體上讓高校教師的法律地位獲得符合法理的規(guī)范闡釋。高校教師自身的公務(wù)要素使其同《監(jiān)察法》中的“國家公職人員”身份相契合;同時，高校教師聘用合同中的勞動要素，以及高校教師的專業(yè)性特質(zhì)，決定了高校教師的法律地位可以被界定為“國家特殊公職人員”。這一身份定位，一方面要求明確高校教師聘用合同的性質(zhì)，推動高校教師聘用合同的規(guī)范化，并實現(xiàn)高校教師人事爭議的有限行政可訴性;另一方面，要求確保高校教師的教學(xué)自由與研究自由，并下放高校教師職稱評審權(quán)，形成完善的高校教師職稱評審機制。

關(guān)鍵詞：高校教師;國家特殊公職人員;公務(wù)要素;勞動要素;專業(yè)性

中圖分類號：G647 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2021）04-0078-08

教師的法律地位是教師立法乃至教育立法的核心領(lǐng)域，其法律地位的明確將直接決定教師的權(quán)利和義務(wù)范疇，決定教師與學(xué)校、學(xué)生等教育主體的法律關(guān)系及權(quán)利救濟形式，更決定著國家及學(xué)校針對教師的管理范式[1]。當前，《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）的修訂工作正在進行中，諸多教育法學(xué)者認為，明確教師的法律地位是本次修訂工作的重點任務(wù)[2]。2018年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《教師改革意見》）率先明確了公辦中小學(xué)教師“國家特殊公職人員”的法律地位。因之，明確界定公辦高等院校（以下簡稱“高?！保┙處煹姆傻匚痪惋@得愈加迫切。我國開展事業(yè)單位人事聘用制改革以來，高校教師的法律地位始終存有爭議，相關(guān)立法至今也未給出明確答案。這一爭議實際上內(nèi)嵌著高校教師地位屬性的“公私混同”或“公私不明”的深層法理問題，實踐中也進一步影響到了高校教師合法權(quán)益的保障與救濟工作。

本文認為，“國家特殊公職人員”的法律定位同樣可以適用于高校教師。這一定位能夠彰顯高校教師自身公私兼?zhèn)鋵傩缘姆ɡ硎聦崳饶軌蛞?guī)范相關(guān)教師的管理行為，也可以確保高校教師的專業(yè)素養(yǎng)被充分認可與尊重，從而促使高校教師與政府、高校間的法律關(guān)系趨向規(guī)范，張弛有度，實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與依法治教的有效平衡。

一、高校教師法律地位學(xué)術(shù)爭鳴的理論研判

本文所研究的高校教師是指高校聘任的、在專業(yè)技術(shù)崗位上的在編教師，即從事教學(xué)、科研任務(wù)的高校在編教師，高校自主聘用的從事教學(xué)或其他任務(wù)的編外人員則屬于《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）的保障主體，其法律地位明確，不列入本文的研究對象。

隨著20世紀80年代中央人事制度改革政策的推行，尤其是2002年原人事部頒布《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》（以下簡稱《聘用意見》）后，教師聘用制在我國高校中得以普遍實施，這促使高校教師與高校間的關(guān)系逐步由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。由此，學(xué)術(shù)界對于高校教師法律地位之認定發(fā)生了顯著分歧。對這些分歧展開回應(yīng)并凝練共識，是在中小學(xué)教師法律地位已然明朗的時代背景下進一步明確高校教師法律地位的法理前提。

（一）高校教師法律地位學(xué)術(shù)爭鳴的歷史回溯

公務(wù)員說。自2002年事業(yè)單位人事聘用制改革開啟之后，主張這一學(xué)說的學(xué)者認為，高校屬于法律法規(guī)授權(quán)組織并具備法人資格，承擔著法律授予的教育管理職權(quán)，身份等同于“準教育行政管理部門”。故而，作為高校的工作成員，高校教師自然應(yīng)為公務(wù)員[3]。甚至在當下，亦有論者仍主張高校教師就是純粹的公務(wù)員[4]。

公務(wù)雇員說。該主張指出，高校教師實施學(xué)生管理、學(xué)分判定的行為屬于教育行政權(quán)力的行使，這給予了其一定公權(quán)屬性;同時，高校教師還應(yīng)具備強大的學(xué)術(shù)自由權(quán)，因而其不能像傳統(tǒng)國家雇員一樣完全受行政機關(guān)的支配。所以，其法律地位應(yīng)為公務(wù)員與雇員的結(jié)合，即“公務(wù)雇員”：一方面，公務(wù)員的屬性有助于提升高校教師的地位，確保其順利行使教育管理職權(quán);另一方面，雇員的屬性則有助于保障高校教師在學(xué)術(shù)、薪酬等方面的權(quán)利[5]。亦有論者指出，同義務(wù)教育階段的教師相比，高校教師具有較大的自主性和較弱的公共性，因而義務(wù)教育階段的教師是純粹的公務(wù)員，而高校教師則屬于公務(wù)雇員[6]。

專業(yè)人員說。這一學(xué)說認為，《教師法》第3條明確了“專業(yè)人員”是教師的基本屬性之一。作為專業(yè)人員，高校教師既要從事人才培養(yǎng)、文明傳承等工作，也要承擔科學(xué)研究、發(fā)明創(chuàng)造等科研任務(wù)，這決定了高校教師相比于其他職業(yè)需要更為專業(yè)的技術(shù)與素養(yǎng)，這亦是為何高校聘用合同尤為注重對教師專業(yè)能力的考核（如合同中的“非升即走”條款）。

事業(yè)單位工作人員說。自《聘用意見》以及2014年的《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《人事條例》）頒布以來，事業(yè)單位已經(jīng)成為了與國家機關(guān)、企業(yè)等市場主體相并列的具有中國特色的人事管理制度實體。該觀點認為，既然高校屬于事業(yè)單位，那么高校教師自然就屬于《人事條例》規(guī)定的專門的事業(yè)單位工作人員[7]。

勞動者說。這一觀點認為，在高校教師聘用制背景下，高校聘用合同的簽訂雙方較為平等，合同內(nèi)容亦與普通勞動合同相似，故而在本質(zhì)上屬于勞動合同[8]，教師在法理上就是勞動者[9]。如在“陳**訴南京**大學(xué)案”中，法院即認為：“原告陳**與被告南京**大學(xué)的勞動關(guān)系，受我國勞動法律法規(guī)調(diào)整?！盵10]當然，部分論者由于注意到了高校教師地位屬性公私交融的特質(zhì)，因而在“勞動者說”的基礎(chǔ)上形成了“特殊勞動者說”。該學(xué)說融合了公法與私法的法律關(guān)系要素，使高校教師的法律地位既接近于勞動者，又能夠有效結(jié)合社會公益等因素，成為公私法益交融下的特殊勞動者[11];亦有學(xué)者認為，在當前國家放權(quán)、高校分權(quán)以及教師增權(quán)的轉(zhuǎn)型期，高校教師的法律地位既要凸顯其勞動者的身份，也要充分重視高等教育的公務(wù)、公益特質(zhì)，因此高校教師應(yīng)被界定為特殊勞動者[12]。

（二）高校教師法律地位學(xué)術(shù)爭鳴的法理回應(yīng)

不難看出，上述關(guān)于高校教師法律地位的種種學(xué)術(shù)主張始終無法從整體上讓高校教師的法律地位獲得符合法理的規(guī)范闡釋。

“公務(wù)員說”既與我國事業(yè)單位人事聘用制改革走向不相符合，也與立法產(chǎn)生了明顯沖突。一方面，盡管在《教師法》實施之前，高校教師是作為國家干部的身份而存在的[13]，但隨著《教師法》《聘用意見》《人事條例》的頒布，高校教師聘用制在我國得以廣泛推行，這一改革的走向表明教師不再是國家干部，其與政府間的隸屬性任命關(guān)系也開始向趨于平權(quán)性的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變（盡管不徹底）;另一方面，《中華人民共和國公務(wù)員法》第2條規(guī)定，公務(wù)員是納入國家行政編制的工作人員，而當前高校教師屬于事業(yè)單位編制，因此高校教師自然就被排除在了公務(wù)員的隊伍之外。

盡管“公務(wù)雇員說”已經(jīng)近乎可以規(guī)范地描述高校教師的法律地位，但其依然存有兩個難以克服的邏輯與事實缺陷：第一，“公務(wù)雇員說”源自美國，美國高校教師內(nèi)含公務(wù)員與雇員雙重身份，基于公務(wù)員的身份可以適用美國公務(wù)員法律的各項規(guī)定[14]。因而，“公務(wù)雇員說”雖然認可高校教師地位屬性公私兼?zhèn)涞奶刭|(zhì)，但其將高校教師“公”的屬性定位于公務(wù)員，這顯然有悖于我國現(xiàn)有改革趨勢和立法制度。第二，對高校教師法律地位的定性需要立足于中國法律體系的現(xiàn)有框架，即盡可能地在現(xiàn)有法律制度中尋求條文依托，避免引入我國立法中尚不存在的法律概念，尤其是在中國特色社會主義法律體系日趨成熟的當下，更應(yīng)避免外來概念的直接引用，從而確保理論主張的可行性及我國法律體系的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

“專業(yè)人員”與“事業(yè)單位工作人員”不是規(guī)范的權(quán)利、義務(wù)主體概念，無法有效調(diào)整高校教師與學(xué)校、政府間的關(guān)系?！皩I(yè)人員”僅僅是立法對教師職業(yè)的簡單描述或象征性宣示，缺乏規(guī)范的法律價值[15]，不屬于嚴肅的法律身份界定[16]。這一定位既不能排除高校教師具備其他資格的可能，也無法為權(quán)益受到侵害的高校教師確定權(quán)利救濟方式。同樣，“事業(yè)單位工作人員”的定位亦不能排除高校教師具備其他身份的可能，也無法明確高校教師在現(xiàn)有教育法律體系中的權(quán)利與義務(wù)。

“勞動者說”及“特殊勞動者說”都無法充分彰顯高校教師從事公務(wù)的實踐內(nèi)容。一方面，人事聘用制改革不等于徹底剝離高校教師所具備的行政管理特質(zhì)，高校教師從事高等教育、行使國家教育權(quán)的事實決定了高校教師不可能與普通勞動者相等同，實踐中高校教師也仍然在接受著教育行政部門和高校的管理與監(jiān)督。另一方面，高校教師的聘用合同也不能完全等同于勞動合同?！度耸聴l例》所規(guī)定的人事聘用合同與勞動合同在概念、期限、解除事由等方面都存在諸多不同，二者分屬行政法和勞動法的領(lǐng)域。在人事爭議解決方面，只有當《人事條例》沒有規(guī)定時，才能適用《勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）。所以，“勞動者說”顯然窄化了高校教師的屬性范疇。至于“特殊勞動者說”，其屬性界定的落腳點終究在于勞動者，無法充分照顧到高校教師在職業(yè)性質(zhì)、工資定級、管理制度方面與普通勞動者的差異，未能充分體現(xiàn)高校教師的公務(wù)要素，例如無法解釋高校教師為何可能接受行政處分這一事實。因而，“特殊勞動者說”亦不是高校教師的合理定位。

二、高校教師“國家特殊公職人員”屬性定位的法治邏輯

《教師改革意見》率先將公辦中小學(xué)教師的法律地位明確界定為“國家特殊公職人員”，因此我們“似乎”也可以將高校教師的法律地位界定為“國家特殊公職人員”。本文認為，基于教師身份的一致性以及法律體系的統(tǒng)一性，可以先行假定高校教師“國家特殊公職人員”的法律定位，進而探尋這一定位是否具備堅實的立法與法理支撐。事實證明，高校教師首先與“國家公職人員”具備立法上的契合性;同時，高校教師聘用合同中的勞動要素以及高校教師的專業(yè)性特質(zhì)，則肯定了高校教師國家公職人員屬性“特殊”面向的存在。

（一）國家公職人員與高校教師的身份相契合

國家公職人員是與公務(wù)員相聯(lián)系但互有區(qū)別的概念。公職人員的外延比公務(wù)員要大，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第3條之規(guī)定，公職人員是“行使公權(quán)力”的人員。究竟哪些人員屬于公職人員，《監(jiān)察法》第15條有詳細列明，其中第2款規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”直接與高校教師有關(guān)。因此，問題便聚焦于高校是否屬于該款所說的被授權(quán)或被委托的組織，高校教師是否屬于高校中從事公務(wù)的人員？

一方面，行政法學(xué)通說已認可了我國高校法律法規(guī)授權(quán)組織的地位[17]。司法實務(wù)中，“王**訴**大學(xué)案”的判決書亦指出，《中華人民共和國教育法》第29條“賦予學(xué)校教育行政管理的職能”[18]?？傊咝５墓芾頇?quán)在現(xiàn)代社會是政府逐漸下放其教育管理職權(quán)給各大高校而形成的[19]。離開了高校的管理活動，國家的教育目標將難以實現(xiàn)，這使得國家必須賦予高校部分教育行政權(quán)力。

另一方面，“高校教師是否屬于從事公務(wù)的人員，高校教師是否是國家公職人員”的問題可從如下三方面得出肯定答案：

其一，高等教育的公共性決定了教師的教育權(quán)屬于教育公務(wù)的范疇。判斷教師“是否從事公務(wù)”不能僅從教師“是否擔任管理職務(wù)”本身來推演，否則，不承擔管理職務(wù)的教師在國家考試中濫用評價權(quán)或在科研經(jīng)費問題上違規(guī)套取資金的行為就難以被規(guī)制，但這些行為顯然應(yīng)當受到懲處。因此，合理的判斷路徑應(yīng)當采用“是否行使了公權(quán)力”這一綜合標準[20]。從這一視角來看，高校教師身負的教育管理職責(zé)顯然屬于教育公共事務(wù)，因為教育的開展與普及將會令個人及廣大社會同時受益，這在客觀上必然決定教育具備公共性特質(zhì)[21]，政府有義務(wù)為教育事業(yè)的開展提供便利。而政府對教育事業(yè)的管理促進權(quán)力就表現(xiàn)為國家教育權(quán)，國家教育權(quán)的實施顯然需要依靠具體的教職人員。所以，無論是中小學(xué)教師還是高校教師，他們肩負的教育職責(zé)都屬于教育公務(wù)的范疇，《教師改革意見》對此亦進行了確認。

其二，高校教師聘用合同的特質(zhì)決定了教師與高校間的管理秩序以行政主導(dǎo)為主，存在科層制的從屬關(guān)系[22]，因而高校教師必然掌握一定的教育公權(quán)力。高校在教師聘用合同的簽訂、履行過程中與教師的地位并不對等，諸如“非升即走”的標準、工資數(shù)額、職稱評定等內(nèi)容，高校教師都無法享有民事合同訂立過程中平等協(xié)商的權(quán)利，無法充分自主選擇崗位。甚至，高校還可以根據(jù)各類規(guī)劃、政策而自主單方變更合同內(nèi)容[23]。所以，盡管立法將平等原則作為高校教師聘任的重要原則，但在具體實踐中這一原則很難獲得貫徹落實[24]，而主體地位的不平等就決定了其訂立合同的行政屬性[25]。此外，高校聘用合同的最終目的不是為教師謀求經(jīng)濟利益，而是為社會提供優(yōu)質(zhì)的高等教育這類“準公共產(chǎn)品”[26]，這也促使其在法理上具備了行政合同的屬性。事實上，法國就采用這一界定標準。在法國，凡是為了公共目的而締結(jié)的合同都被視為是行政協(xié)議而非民事合同[27]。

其三，盡管立法未有明確指出高校教師是國家公職人員，但是反向來看，現(xiàn)行教育立法針對教師的違規(guī)行為設(shè)置了諸多行政處分，可能受到行政處分的事實也說明了教師具備公職人員的法律身份[28]。

（二）國家公職人員屬性“特殊”面向分析

高校聘用合同中的勞動要素，以及高校教師本身較為濃郁的專業(yè)性特質(zhì)，促使高校教師的法律地位應(yīng)當是“特殊”的國家公職人員。

一方面，《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》相繼規(guī)定，事業(yè)單位人員與聘用單位的合同糾紛適用國務(wù)院人事方面的法律規(guī)定，人事法律規(guī)定沒有明確規(guī)定時，則適用《勞動法》相關(guān)條款;《勞動合同法》第96條亦規(guī)定該類糾紛首先適用國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院未作規(guī)定的，則適用該法。因此，盡管高校教師聘用合同具備行政合同的屬性底色，但現(xiàn)行立法為其適用勞動法律規(guī)范留下了適當空間。所以，高校教師與學(xué)校的法律關(guān)系同時具備公勤與勞動的屬性[29]，這種雙重屬性只能被統(tǒng)攝到國家特殊公職人員的身份范疇中。因為高校教師所簽訂的聘用合同本身即包含勞動關(guān)系要素，因此“國家特殊公職人員”的身份可以涵括高校教師的部分勞動者屬性。但反過來，無論是“勞動者”抑或是“特殊勞動者”的身份，都無法反向包容公職人員的屬性，因為勞動合同自身并不包含公務(wù)要素。

另一方面，高校教師在入職前需要經(jīng)過系統(tǒng)而專業(yè)的學(xué)術(shù)培養(yǎng)，這使得高校教師同一般的國家公職人員相比，他們還具有顯著的專業(yè)性、學(xué)術(shù)性特質(zhì)，體現(xiàn)著高度的創(chuàng)造力和主體性價值[30]，享有一般公職人員所不具備的從事教育教學(xué)、科學(xué)研究的權(quán)利與自由：在教學(xué)過程中，高校教師在課程設(shè)計、教材編排以及教學(xué)實驗等方面都有著顯著的自主性;在學(xué)術(shù)研究方面，高校教師更享有進行學(xué)術(shù)探索、參與學(xué)術(shù)活動、發(fā)表學(xué)術(shù)觀點、進行學(xué)術(shù)爭鳴的自由。專業(yè)性與學(xué)術(shù)性也再次烘托了高校教師“國家公職人員”的特殊面向。

最后值得指出的是，盡管本文將高校教師的法律地位界定為“國家特殊公職人員”，但高校教師同當前立法明確賦予這一身份的公辦中小學(xué)教師之間仍存有一定差異。這種差異首先表現(xiàn)在高校教師的自由度、學(xué)術(shù)性與科研性更為明顯。事實上，千年歷史的博洛尼亞大學(xué)在其誕生伊始就是學(xué)生與教師針對神學(xué)、醫(yī)學(xué)以及法學(xué)這三門最古老的學(xué)科展開自由學(xué)術(shù)探討的場所，當代大學(xué)的這一特質(zhì)則更為明顯，這與中小學(xué)教師單向度講授學(xué)術(shù)性較為薄弱的基礎(chǔ)知識、須嚴格執(zhí)行國家教育計劃目標有著顯著區(qū)別。同時，自德國的洪堡提出了研究型大學(xué)的理念之后，大學(xué)在傳授知識的同時也肩負著科研的任務(wù)，甚至在當代出現(xiàn)了純粹的研究型大學(xué)，高校教師的這種科研屬性亦是中小學(xué)教師所不具備的。此外，在制度安排方面，中小學(xué)與高校分屬公益一類和二類事業(yè)單位，中小學(xué)教師的薪資由財政全額保障，編制數(shù)額較為穩(wěn)定;而高校的部分資源由市場配置，高校教師的薪資由國家和學(xué)校共同承擔，其編制則采取備案制，定崗不定人。

三、高校教師“國家特殊公職人員”屬性定位的實踐意義

高校教師“國家特殊公職人員”的屬性定位并不是一種單純的理論推演，它一方面可以為國家部分教育管理行為提供合法性支撐，如《新時代高校教師職業(yè)行為十項準則》《教育部關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》都可以從這一身份定位中獲得更強的合法性根基;另一方面，它對我國高校教育管理法治化、營造良好的教師學(xué)術(shù)發(fā)展環(huán)境亦具有基礎(chǔ)性的指導(dǎo)與保障功用，這亦是該身份定位的實踐意義所在。

（一）促進高校教師管理制度的法治化

長期以來，高校教師法律地位的模糊性導(dǎo)致行政層面高校教師的管理制度存在不規(guī)范的現(xiàn)象，侵害了高校教師的特定利益。國家特殊公職人員的公務(wù)屬性底色意味著教師管理制度須踐行行政法的基本原則;同時，該身份定位內(nèi)含的特殊面向即勞動要素，則有助于提升教師管理制度的靈活性。

首先，明確高校教師聘用合同的“新型行政勞動合同”性質(zhì)。高校教師聘用合同性質(zhì)的明確有助于完善高校教師聘用法律體系，保障教師權(quán)益。但正如高校教師法律地位存有上述爭議一樣，高校教師聘用合同的性質(zhì)自上世紀90年代起也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛討論[31]，并出現(xiàn)了行政合同說、公法合同說、勞動合同說、部分汲取行政合同說合理成分的“特殊勞動合同說”以及兼具行政與民事雙重特點的“特殊合同說”[32-36]。筆者認為，鑒于高校教師國家特殊公職人員“以公務(wù)關(guān)系為底色兼?zhèn)鋭趧雨P(guān)系”的特質(zhì)，高校教師聘用合同的屬性應(yīng)界定為“新型行政勞動合同”。除《教師法》簡要規(guī)定外，國家可以制定專門的法規(guī)或規(guī)章，對高校教師聘用合同的訂立、履行、變更、解除以及法律責(zé)任等內(nèi)容進行規(guī)定，并確保這一新型行政勞動合同得以同《教師法》《勞動法》《勞動合同法》《人事條例》等規(guī)范性法律文件相銜接。

其次，推動高校教師聘用合同的規(guī)范化。當前，我國高校教師聘用合同普遍存在如下問題：一是關(guān)涉教師的重要權(quán)益內(nèi)容被變相隱藏。諸多高校將應(yīng)聘人員了解聘用合同的重要載體即招聘公告的重要事項設(shè)置為內(nèi)部公開，相關(guān)重要內(nèi)容僅可通過校內(nèi)網(wǎng)絡(luò)查詢，校外人員無從得知，如實踐中很少有高校會將目前較為普遍的“非升即走”條款主動明確地列入招聘公告中。二是違背信賴保護原則。信賴保護原則要求公權(quán)力部門須言而有信，不得隨意變更已做出的承諾[37]。高校作為被授權(quán)組織，應(yīng)盡量保證合同內(nèi)容的穩(wěn)定性以及變更內(nèi)容的非溯及既往，但實踐中部分高校聘用合同內(nèi)容的變化（如關(guān)于職稱評審標準的變化）則溯及到了合同變更前已入職的教師身上，這顯然違背了基本的行政法理。三是聘用合同簽訂過程中缺乏必要的協(xié)商。實踐中，我國高校教師聘用合同的簽訂經(jīng)常缺乏切實的談判機制與有效的制約[38]，往往是核心條款由校方單方事先擬定，體現(xiàn)為一種人事部門主導(dǎo)、學(xué)校職能部門的利益或意志持續(xù)注入的單方合同體系[39]。

對此，高校應(yīng)采取措施進一步促進高校教師聘用合同的規(guī)范性。一方面，借助行政法治原則促進聘用合同的規(guī)范性。一是要提升聘用合同制定修改中教職員工的參與度。注重教師群體的治理參與是英美法系國家高校的通行做法[40]，我國應(yīng)借鑒這一理念，在聘用合同制定修改的進程中廣泛吸納本校教職員工的意見與建議，提升聘用合同的合理性與權(quán)威性。二是要進行信息公開。信息公開是行政法的基本原則，高校應(yīng)按照《高等學(xué)校信息公開辦法》的有關(guān)規(guī)定將聘用合同的重要事項通過學(xué)校官網(wǎng)、公眾號等大眾媒體渠道予以公開，提升信息的透明度。三是要確保聘用合同的制定與修改須遵循信賴保護原則。任意變更決策，無視先前的承諾，都會導(dǎo)致相對人合理的正當信賴遭受嚴重損害[41]，故而高校須確保聘用合同內(nèi)容的穩(wěn)定性，同時更要防止合同內(nèi)容變更后的溯及既往，需維護合同的規(guī)范性以及高校作為被授權(quán)組織的權(quán)威性。另一方面，借助勞動法理念實現(xiàn)教師與高校的平等協(xié)商。教師與高校在地位上的不對等可以通過盡可能的平等協(xié)商程序予以緩和，從而實現(xiàn)雙方在權(quán)利、義務(wù)方面的盡量對等。更重要的是，新型行政勞動合同本身就含有勞動要素，因此作為被授權(quán)組織的高校亦應(yīng)尊重《勞動法》第17條關(guān)于平等協(xié)商的規(guī)定。例如高校聘用合同中普遍存在的考核期條款就帶有顯著的單方性和強制性色彩，教師并沒有進行選擇的權(quán)利。這一條款類似于勞動合同中的試用期，而現(xiàn)行立法指出，試用期應(yīng)當由合同雙方協(xié)商約定，用人單位不得單方強制規(guī)定[42]。借鑒《勞動法》的規(guī)定，高校在考核期等方面應(yīng)當與教師進行充分協(xié)商，允許教師發(fā)表意見，至少應(yīng)給予其考慮的時間。實踐中，高校教師的入職日期往往即為合同簽訂日期，新入職教師當天才知曉考核期條款的內(nèi)容，難以有效提出意見，這顯然不利于對高校教師權(quán)益的平等保護。

最后，實現(xiàn)高校教師人事爭議的有限行政可訴性。高校教師同學(xué)校之間的人事爭議與高校教師的發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。但長期以來由于事業(yè)單位聘用合同缺乏立法的明確規(guī)制，導(dǎo)致高校教師人事爭議案件始終存有法律適用的爭議?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第3條第2項將“行政機關(guān)與其工作人員訂立的勞動人事協(xié)議”排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外，這一規(guī)定間接阻礙了高校教師人事爭議接受行政司法審查的可能性。而根據(jù)《勞動法》《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》《人事條例》的規(guī)定，當前高校教師人事爭議主要通過調(diào)解、仲裁或民事訴訟的方式予以解決，但這類方式無法像行政訴訟那樣可以較為有力地平衡高校與教師的利益。而如若徹底排除高校教師人事爭議的行政訴訟救濟路徑，則顯然難以全面維護高校教師權(quán)益，也無法對高校的權(quán)力形成有效監(jiān)督。

既然高校教師在理論上可以被界定為“國家特殊公職人員”，筆者認為，這種“特殊”面向不僅在內(nèi)容上指代高校教師的勞動要素及專業(yè)性、學(xué)術(shù)性特質(zhì)，也在價值導(dǎo)向方面蘊含著教師權(quán)利本位觀。故此，立法完全可以根據(jù)這種“特殊性”——如勞動要素、新型行政勞動合同的屬性定位——而突破行政類人事爭議不可訴的限制，賦予高校教師人事爭議的行政可訴性。當然，鑒于大學(xué)自治的核心在于學(xué)術(shù)自由，為了不與大學(xué)自治產(chǎn)生實質(zhì)性沖突，行政審查應(yīng)堅守“學(xué)術(shù)遵從”（Academic Deference）的原則，即法院針對高校教師人事爭議中非學(xué)術(shù)性內(nèi)容可以采取合法性與合理性審查，但對學(xué)術(shù)性內(nèi)容僅可采取合法性審查。譬如，針對涉及學(xué)術(shù)性內(nèi)容的爭議問題，法院僅應(yīng)審查高校是否遵守了法定程序，如相關(guān)內(nèi)容是否公開、是否同教師展開了平等協(xié)商、是否充分說明了理由，等等。同時，根據(jù)行政訴訟附帶審查機制，法院亦可對人事爭議背后涉及的校內(nèi)文件展開司法審查，但該種審查同樣應(yīng)遵循“學(xué)術(shù)遵從”原則。

（二）實現(xiàn)高校教師學(xué)術(shù)發(fā)展機制的規(guī)范化

學(xué)術(shù)性是高校教師國家特殊公職人員屬性的重要面向之一，也是高校教師區(qū)別于中小學(xué)教師的重要特質(zhì)。高校教師國家特殊公職人員的屬性地位必然在邏輯上要求立法尊重高校教師的這一特質(zhì)，為其打造適合于學(xué)術(shù)自由發(fā)展的規(guī)范機制與學(xué)術(shù)場域。

一方面，誠如上文所述，現(xiàn)代大學(xué)的教師肩負教學(xué)與科研的雙重任務(wù)，從釋義學(xué)角度來看，《中華人民共和國憲法》第47條亦確認了教師的教學(xué)與科研自由的權(quán)利。立法機關(guān)應(yīng)通過細化既有法律，或通過出臺專門的規(guī)范性法律文件等方式來對高校教師的教學(xué)、科研權(quán)利進行細致劃分列舉，確保教師行使相關(guān)權(quán)利有章可循，處理相關(guān)矛盾有法可依。教學(xué)自由應(yīng)包括：課程設(shè)置自由，教師在遵守教育行政機關(guān)及高校的基礎(chǔ)規(guī)定之基礎(chǔ)上可以自主設(shè)置課程;教材選擇自由，《中華人民共和國高等教育法》第34條賦予高?！白灾鬟x編教材”的權(quán)利，這一權(quán)利最終需要落實在教師身上。不過，高校是否使用指定或推薦的教材可能影響到一些評估，這就需要立法在教育管理與教學(xué)自由之間做出有效平衡;教學(xué)內(nèi)容自由，教師在法律法規(guī)許可范圍內(nèi)有權(quán)自主制定教學(xué)計劃與大綱、安排教學(xué)內(nèi)容、決定教學(xué)方式;考試自由，在服從高校規(guī)定的前提下，教師有權(quán)根據(jù)課程內(nèi)容自主決定考試的內(nèi)容與方式;參與教學(xué)研討的自由。這一自由主要呈現(xiàn)為一種積極權(quán)利，即高校有義務(wù)為教師參與各類教學(xué)研討提供機會與平臺，促進教師教學(xué)技巧的提升。研究自由應(yīng)包括：科學(xué)研究自由，教師在法律許可范圍內(nèi)有權(quán)就其感興趣的內(nèi)容或受委托的項目展開自主研究，包括同國外機構(gòu)展開協(xié)作研究;項目申請自由，教師有權(quán)根據(jù)興趣專長在符合要求的情況下自由申請項目或基金;成果發(fā)表自由，教師有權(quán)將其非涉密的研究成果通過期刊、著作等各種方式公之于眾;信息傳播自由，作為知識分子，教師有權(quán)利也有義務(wù)通過各種方式傳播其正當?shù)膶W(xué)術(shù)研究內(nèi)容，服務(wù)社會發(fā)展;提升技能自由，該項自由亦體現(xiàn)為一種積極權(quán)利，高校有義務(wù)為教師的訪學(xué)、培訓(xùn)、出國交流提供各類渠道，不斷提升教師的知識儲備與科研素養(yǎng)。

另一方面，應(yīng)進一步推進政府簡政放權(quán)與“放管服”的結(jié)合，下放高校教師職稱評審權(quán)，形成完善的高校教師職稱評審機制。職稱不僅與高校教師的薪資待遇密切相關(guān)，它更是對高校教師專業(yè)學(xué)術(shù)素養(yǎng)的認可。因之，公平的職稱評審機會對于高校教師的學(xué)術(shù)活動有著顯著的積極推動功用，是確保高校教師國家特殊公職人員學(xué)術(shù)特質(zhì)的重要保障。國家特殊公職人員的法律地位對于高校教師學(xué)術(shù)素養(yǎng)的強調(diào)必然要求通過立法來實現(xiàn)公平公正的職稱評審機制。長期以來，我國高校的教師職稱評審權(quán)主要集中在省級教育行政部門，過于集中的評審權(quán)一定程度上對高校教師的職稱晉升提出了嚴苛的要求[43]。對此，在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》和《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》先后出臺之基礎(chǔ)上，2021年1月，人社部與教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等學(xué)校教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，提出要將高校教師的職稱評審權(quán)下放給高校，由高校自主決定本校的職稱評審事宜。教師職稱評審權(quán)下放給高校的工作應(yīng)首先打破職稱評審的指標分配機制，實行高校自主決定、政府審核備案制度。同時，高校自身應(yīng)利用這一機會確保評審標準貼近本校教師的實際學(xué)術(shù)素養(yǎng)，破除審計文化背景下的“數(shù)字崇拜”，避免“五唯”的實踐誤區(qū)[44]，并在此基礎(chǔ)上，逐步形成以校外同行評議為核心、綜合采用結(jié)構(gòu)化的專業(yè)同行評議得分與科學(xué)計量分析結(jié)果作為依據(jù)的學(xué)術(shù)代表作評價機制[45]，從而給予高校教師合理而不嚴苛、公正而不失競爭的職稱評審標準，激勵教師學(xué)術(shù)水平的自我提升。

四、結(jié)語

高校教師“國家特殊公職人員”的身份定位不是事業(yè)單位人事聘用制改革的倒退，這一定位并不意味著恢復(fù)高校教師“國家干部”的身份，也不是同公辦中小學(xué)教師法律地位的強行統(tǒng)一。這一界定是在高校教師身份屬性公私混合、法律地位缺乏明確立法規(guī)定的背景下，在發(fā)揮國家教育管理職能與貫徹事業(yè)單位人事聘用制改革相結(jié)合的基礎(chǔ)上形成的，以維護高校教師公益本位、尊重聘用合同的勞動要素及教師的專業(yè)性為核心的身份定位。這一身份界定的法治意蘊在于，通過對高校教師公職人員的身份屬性及該身份“特殊”面向的強調(diào)來促使高校乃至政府的教師管理行為的法治化與靈活化，并為高校教師學(xué)術(shù)活動的開展提供自由的實踐場域，從而實現(xiàn)政府、高校、教師之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的動態(tài)平衡。當前，《教師法》的修訂工作應(yīng)當對高校教師的法律地位予以明確界定，并有效區(qū)分同為國家特殊公職人員的高校教師與中小學(xué)教師的差異所在，以進一步促進我國新時期教育法律體系的翔實完備。

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National Special Public Officials： The Current Definition and Legal Implications of the University Teachers Legal Status

LIU Xu-dong

Abstract： The view that university teachers are civil servants， public employees， professionals， public institutions staff， labors， and special labors cannot describe the legal status of university teachers practically. The official elements of university teachers make it compatible with the national public officials in the Supervision Law. At the same time， the labor elements in the employment contract of university teachers and the professional characteristics of university teachers determine the legal status of university teachers， which can be defined as national special public officials. This identity positioning requires on the one hand to clarify the nature of the employment contract of university teachers， promote the standardization of the employment contract， and realize the limited administrative litigability of the personnel disputes of university teachers. However， on the other hand， it requires ensuring the freedom of teaching and research of university teachers， decentralize the evaluation power of university teachers' professional titles， and form a complete evaluation mechanism for university teachers' professional titles.

Key words： university teachers; national special public officials; official elements; labor elements; professionalism

（責(zé)任編輯 ?陳劍光）

收稿日期：2021-02-11

基金項目：2020年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“教師教育懲戒權(quán)的立法規(guī)制研究”（20YJC880058）。

作者簡介：劉旭東（1990-），男，江蘇徐州人，法學(xué)博士，南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，主要從事教育法學(xué)研究;南京，210023。