白智立 鄒昀瑾

摘 要：隨著時代變遷和經(jīng)濟社會環(huán)境變化，日本確立了國民至上的公務(wù)員基本規(guī)范和政治中立、公平公正行政的公務(wù)員基本職業(yè)能力要求。建立在民主價值和效率價值基礎(chǔ)之上的日本國家公務(wù)員能力建設(shè)，最為核心和基礎(chǔ)性的內(nèi)容為“標準職務(wù)遂行能力”的制定，以及為適應(yīng)“行政需求”的變化而完善人事行政。公務(wù)員能力建設(shè)被視為一項公務(wù)員隊伍的基礎(chǔ)建設(shè)，并應(yīng)用到多項公務(wù)員管理政策之中。在分析日本公務(wù)員能力建設(shè)發(fā)展歷程和當前公務(wù)員能力建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)日本國家公務(wù)員治理能力的總體特征和體系框架，進一步分析出日本公務(wù)員治理能力的未來發(fā)展趨勢，為中國的改革發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員管理;標準職務(wù)遂行能力;實績主義;人事評價

中圖分類號：D83/87??? 文獻標識碼：A??? 文章編號：1004-2458-（2021）03-0014-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.03.002

2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2019年中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會進一步提出要“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)”，由此可見，加強新時代公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)，促使公務(wù)員隊伍在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用，已經(jīng)成為今后中國公務(wù)員制度改革的重要方向。文中通過對日本國家公務(wù)員制度改革進程中的公務(wù)員能力建設(shè)的研究，嘗試分析出日本公務(wù)員治理能力建設(shè)的趨向，以期為中國當前的改革實踐提供參考。

中日兩國由于政治體制等基本國情不同，公務(wù)員制度以及公務(wù)員能力要求等存在諸多不同，而且在現(xiàn)今日本的公務(wù)員管理中，還未出現(xiàn)“公務(wù)員治理能力”的相關(guān)用詞和概念。不過，日本與中國一樣，“治理”（governance）已經(jīng)成為行政學(xué)等社會科學(xué)思索社會變革的核心概念，而且作為理論也在指導(dǎo)具體的改革實踐。也就是說，圍繞日本公務(wù)員治理能力的探討，其治理能力的得出，首先可以從“治理”一詞或概念的日本理解中加以總結(jié)，同時還可以從日本公務(wù)員制度改革以及公務(wù)員能力建設(shè)的實踐中發(fā)現(xiàn)。

日本的相關(guān)研究認為，日語中，英語的治理還被翻譯為“統(tǒng)治”“治理”，一般被理解為“組織有效統(tǒng)治自己”[1]，那么關(guān)于日本公務(wù)員的治理能力的理解，則首先可以體現(xiàn)在這一點上。日本在探討“治理”概念時，參考了世界銀行1992年提出的概念，即“管理、運營一個國家的經(jīng)濟、社會資源所行使的權(quán)限的樣態(tài)”，而“善治”則包含“可預(yù)測、開放、有啟發(fā)的政策設(shè)計，有專業(yè)倫理的官僚制，對其行為負責的執(zhí)政府，積極參與公共問題的市民社會，遵從法律的行為”等要素。日本學(xué)者在總結(jié)世界銀行、OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）等國際組織及相關(guān)國外學(xué)者關(guān)于治理的相關(guān)提案和指標基礎(chǔ)之上，就分析和評判日本政策過程的治理，提出了以下幾項指標：（1）政府組織內(nèi)部：有效率的決策、領(lǐng)導(dǎo)力與協(xié)調(diào)、合作與共識、專業(yè)性分析、實證評價、透明性與公正的程序、順利實施;（2）政府組織外部：多樣化建議、議會監(jiān)督與監(jiān)測、國民的參與與開放性。并將政策形成過程的治理，定義為“具備能有效率的決策，與相關(guān)方形成共識并協(xié)調(diào)，進行科學(xué)分析和驗證、評價的機制這三項的狀態(tài)與結(jié)構(gòu)”[2]。

同時，既然公務(wù)員的能力，根本上說就是公務(wù)員履行責任的能力，那么從日本行政學(xué)關(guān)于公務(wù)員現(xiàn)代行政責任的論述來看，新時代更強調(diào)公務(wù)員應(yīng)共有使命感、責任感等體現(xiàn)回應(yīng)性、主體性、能動性以及積極性的責任日本行政學(xué)者西尾勝，還特別強調(diào)了行政官、行政人員應(yīng)該具備洞察力和熱情等自律的責任。，這些也應(yīng)該成為日本公務(wù)員治理能力的基本內(nèi)容。因此，可以嘗試提出，日本國家公務(wù)員治理能力，應(yīng)該主要來源于新時代的要求、對治理理念的理解以及現(xiàn)代行政責任之使然。

以上日本關(guān)于治理概念以及現(xiàn)代行政責任的理解和闡述，為探討日本公務(wù)員治理能力建設(shè)開辟了可觀察的途徑。文章在分析日本公務(wù)員能力建設(shè)發(fā)展歷程和當前公務(wù)員能力建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)日本國家公務(wù)員治理能力的總體特征和體系框架，進一步分析日本公務(wù)員治理能力的未來發(fā)展趨勢，為中國的改革發(fā)展提供參考。

一、時代變遷中的國家發(fā)展與公務(wù)員能力

日本公務(wù)員的分類，首先基于《國家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》，大體區(qū)分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員，本研究主要圍繞國家公務(wù)員展開。而依據(jù)公務(wù)員法的適用程度，公務(wù)員又分為特別職和一般職：特別職主要指基本不適用公務(wù)員法而適用其他專項法律（如《法院職員臨時措置法》《國會職員法》《自衛(wèi)隊法》等）管理的人員，最具代表性的是政務(wù)官、自衛(wèi)隊員，特別職公務(wù)員不屬于本文研究的對象;一般職公務(wù)員為完全適用公務(wù)員法管理的人員，即通常所說的事務(wù)官或業(yè)務(wù)官、文官。一般行政職種的國家公務(wù)員，為本文分析的對象。

具體而言，日本國家公務(wù)員的能力建設(shè)，是由三方人事行政主體共同推進的。一是公務(wù)員法規(guī)定的“中央人事行政機關(guān)”人事院，從規(guī)則制定、保障功績制原則實現(xiàn)等方面，參與公務(wù)員能力建設(shè)。人事院負責與公務(wù)員能力建設(shè)相關(guān)的錄用、工資、申訴、培訓(xùn)等，具有較強的獨立性，擁有準立法權(quán)和準司法權(quán)，其定位為第三方機關(guān)[3]。人事院2019年度具體推進的人事行政課題中，重點提出了要推進基于能力的人事管理，能力建設(shè)已成為日本人事行政的主攻課題[4]。二是直接隸屬首相的內(nèi)閣官房內(nèi)閣人事局，負責制定公務(wù)員能力以及能力建設(shè)的相關(guān)標準，并推動各府省即各部委具體實施。其定位與中國中組部類似，具體在“國家公務(wù)員的人事行政”“國家行政組織”以及領(lǐng)導(dǎo)“干部人事的一元化管理”三個方面[5]。三是各府省中的如人事課（“課”相當于中國部委中的處）等，具體負責行政部門內(nèi)部的公務(wù)員能力建設(shè)。

（一）憲法與公務(wù)員能力建設(shè)

1946年新憲法即《日本國憲法》頒布，日本告別舊的《大日本帝國憲法》。新憲法對公務(wù)員進行重新定位，從根本上規(guī)定公務(wù)員管理的基本制度規(guī)范，這對之后的公務(wù)員能力建設(shè)產(chǎn)生了重要影響且延續(xù)至今。具體而言，新憲法第三章“國民的義務(wù)和權(quán)利”，首先明確了“選舉和罷免公務(wù)員是國民固有的權(quán)利”，體現(xiàn)了主權(quán)在民即國民主權(quán)的憲法精神，從而確立了國民至上的公務(wù)員基本規(guī)范，以及公務(wù)員的從屬規(guī)范。其次，提出“一切公務(wù)員都是為全體服務(wù)，而不是為一部分人服務(wù)”，明確了公務(wù)員為國民全體服務(wù)的憲法原則，進而引出了政治中立、公平公正行政等公務(wù)員行為規(guī)范。而且這些行為規(guī)范，現(xiàn)在更成為其基本職業(yè)能力的要求和評價標準，被具體應(yīng)用到公務(wù)員能力建設(shè)實踐中，成為公務(wù)員“治理能力”的基本內(nèi)涵。

（二）公務(wù)員法與公務(wù)員能力建設(shè)

1947年根據(jù)新憲法日本頒布了《國家公務(wù)員法》，進一步明確了國家公務(wù)員的基本規(guī)范，成為二戰(zhàn)后日本公務(wù)員能力建設(shè)的基本前提。第一章總則中，明確規(guī)定要確立適用國家公務(wù)員管理的各種“根本基準”，保障國家公務(wù)員面向國民要以實現(xiàn)“公務(wù)的民主的且效率的運營為目的”（第一條），從而使日本國家公務(wù)員的能力建設(shè)建立在了民主價值和效率價值基礎(chǔ)之上。因此，公務(wù)員法對國家公務(wù)員能力建設(shè)的根本要求，就是這里所說的實現(xiàn)民主行政以及效率行政的基本能力，特別是民主行政的能力，應(yīng)該說是戰(zhàn)后日本政治社會變革的產(chǎn)物，更具日本國家公務(wù)員“治理能力”建設(shè)的意涵。

就公務(wù)員能力建設(shè)而言，如本文后述進一步闡述的那樣，《國家公務(wù)員法》第十八條內(nèi)閣總理大臣即首相的相關(guān)職權(quán)中明確規(guī)定，首相根據(jù)法律規(guī)定掌管公務(wù)員的“標準職務(wù)遂行能力”“錄用晉升等基本方針”“干部職員這里的公務(wù)員法中的“職員”，即公務(wù)員;“干部”則為領(lǐng)導(dǎo)干部。的任用等相關(guān)特例及干部候補育成課程相關(guān)事務(wù)”。由此，日本國家公務(wù)員的能力建設(shè)，主要為首相負責的人事管理事務(wù)，即內(nèi)閣直接管理的事務(wù)，具體由內(nèi)閣官房內(nèi)閣人事局承擔。

與公務(wù)員能力建設(shè)實踐相關(guān)的事務(wù)，包括任用、工資、研修（培訓(xùn)）以及考核等，其中最為核心和基礎(chǔ)性的能力建設(shè)事務(wù)為“標準職務(wù)遂行能力”的制定，以及為適應(yīng)“行政需求”的變化而完善人事行政，推進公務(wù)員能力建設(shè)發(fā)展。這里的“行政需求”，是指隨著時代變遷和經(jīng)濟社會環(huán)境變化，社會公眾對政府行政和公務(wù)員提出的新的政策調(diào)整和管理變革的要求，直接影響如何界定和定義公務(wù)員的能力，會對公務(wù)員能力提出新的要求，進而適時修正日本公務(wù)員的“標準職務(wù)遂行能力”。

而關(guān)于“標準職務(wù)遂行能力”，在公務(wù)員法第三十四條中規(guī)定：“是作為遂行職制上的階段的標準官職之職務(wù)所要求發(fā)揮的能力，由內(nèi)閣總理大臣規(guī)定之”《國家公務(wù)員法》第七十條之二，規(guī)定“公正”是“人事評價的根本基準”，即對公務(wù)員的考核必須公正。因而在第七十條之三第二款規(guī)定，“人事評價的基準及方法相關(guān)事項，其他人事評價相關(guān)必要事項，要聽取人事院意見，以政令規(guī)定”。也就是說，與國家公務(wù)員能力直接關(guān)聯(lián)的“人事評價”，相關(guān)標準和方法的確定雖然屬于內(nèi)閣權(quán)限范圍，以制定政令即行政法規(guī)的方式實現(xiàn)，但需要第三方機構(gòu)人事院參與、監(jiān)督是否公正，來確保功績制原則最終實現(xiàn)?？梢哉f，人事院也較多地介入國家公務(wù)員的能力建設(shè)之中。。這里雖然沒有對“能力”的概念具體界定，但包含了以下幾項構(gòu)成要素：（1）公務(wù)員“能力”劃定的決策者為首相;（2）公務(wù)員“能力”具有相應(yīng)的標準;（3）公務(wù)員“能力”的標準，根據(jù)不同職階的標準官職所要求的能力不同而不同;（4）公務(wù)員“能力”，最終是指“職務(wù)遂行能力”——即在完成相應(yīng)職務(wù)（工作）過程中所發(fā)揮的能力。因而公務(wù)員“能力”或 “職務(wù)遂行的能力”是在現(xiàn)實工作中表現(xiàn)出來的，且具有一定的標準，因而是可以測量的。

另外，與公務(wù)員能力建設(shè)密切相關(guān)的“人事評價的實施”，該法第七十條中規(guī)定：“人事評價的基準、方法及相關(guān)事項，其他人事評價相關(guān)必要事項，要聽取人事院的意見，以政令規(guī)定之”。由此，日本制定《關(guān)于人事評價的基準、方法等的政令》，與公務(wù)員法等共同構(gòu)成國家公務(wù)員能力建設(shè)的制度體系。

同時，正如前述公務(wù)員法第十八條的規(guī)定，“職務(wù)遂行的能力”為“職員的人事評價”即公務(wù)員考核的根本前提，而基于“職務(wù)遂行的能力”的“職員的人事評價”則被“作為任用、工資、分限其他人事管理的基礎(chǔ)”，而作為基礎(chǔ)的人事制度應(yīng)用到公務(wù)員管理實踐之中。可見，日本是將公務(wù)員能力建設(shè)看作是一項公務(wù)員隊伍的基礎(chǔ)建設(shè)，并將其具體應(yīng)用到多項公務(wù)員管理政策之中。

二、公務(wù)員標準職務(wù)遂行能力：能力主義體系與標準

（一）“能力主義”國家公務(wù)員管理

日本通過修訂《國家公務(wù)員法》（2007年），于2009年正式實施了“能力、實績主義”人事行政改革計劃，以推進國家公務(wù)員的能力建設(shè)[6]。

2009年日本公務(wù)員制度改革后出現(xiàn)的國家公務(wù)員“能力主義”的人事管理即能力建設(shè)，主要由三個部分構(gòu)成：一是改革國家公務(wù)員任用制度，建立新的任用制度，在確定標準官職的基礎(chǔ)之上，由首相根據(jù)不同官職決定所有一般職國家公務(wù)員的標準職務(wù)遂行能力[7];二是基于已確定的標準職務(wù)遂行能力構(gòu)建人事評價制度即考核制度，該制度由能力評價和業(yè)績評價兩部分構(gòu)成，對除了非常勤和臨時人員之外的所有一般職國家公務(wù)員實施人事評價日本國家公務(wù)員的管理中，之前一般使用“人事考課”一詞實施了公務(wù)員考核，因此，“人事評價”作為一項全新的人事考核制度出現(xiàn)，不再使用“人事考課”，從歷史發(fā)展以及考核內(nèi)容和方式來看，對于日本較具變革性。同時，日本中央和地方自20世紀90年代之后，受財政危機和新公共管理運動的影響，也擁有較多的非常勤和臨時人員，并引發(fā)了種種問題。實施人事評價制度過程中，日本認為難以將此類人員的人事評價結(jié)果反映到薪酬等中，故而未將其納入到人事評價制度之中。;三是將人事評價的實施結(jié)果運用到國家公務(wù)員的任用、工資、人才培養(yǎng)即培訓(xùn)管理等中，使人事管理全面建立在人事評價的基礎(chǔ)之上。

（二）“標準職務(wù)遂行能力”體系的建構(gòu)

根據(jù)內(nèi)閣官房內(nèi)閣人事局公開的資料，“標準職務(wù)遂行能力”即“對應(yīng)職務(wù)的種類及職制上的階段而定的，作為遂行系員、系長、課長輔佐、課長等標準官職的職務(wù)上要求發(fā)揮的能力，內(nèi)閣總理大臣決定之”[8]。這里所說的標準官職，是本府省即中央國家行政機關(guān)中一般職的一般行政職務(wù)種類，包括系員、系長、課長輔佐、室長、課長、部長、局長、事務(wù)次官等8個官職，即從一般科員到一般職國家公務(wù)員的最高職位——事務(wù)次官，覆蓋了所有一般職國家公務(wù)員。從現(xiàn)有規(guī)定中的日本中央政府本部一般行政職種標準官職的標準職務(wù)遂行能力即相關(guān)官職應(yīng)具有的“標準職務(wù)遂行能力”來加以觀察，如表1所示。

結(jié)合日本《國家公務(wù)員法》關(guān)于“標準職務(wù)遂行能力”的定義，可以進一步將公務(wù)員的標準職務(wù)遂行能力即日本國家公務(wù)員能力界定為：在實際工作中，為完成工作，國家公務(wù)員應(yīng)該能夠發(fā)揮的所任官職客觀要求的倫理等能力。如果以此概念界定闡釋的話，首先，日本國家公務(wù)員的標準職務(wù)遂行能力則與具體的職務(wù)活動即具體實際工作相關(guān)，相關(guān)規(guī)定中的“職務(wù)”即官職內(nèi)的工作，而“遂行”即具體推進和完成工作，除此之外不應(yīng)該屬于國家公務(wù)員能力建設(shè)范疇;其次，之所以為“標準職務(wù)遂行能力”，是因為不同官職應(yīng)該具有的職務(wù)遂行能力都具有相應(yīng)的客觀標準，且明文化、正式化以及標準化，要求國家公務(wù)員根據(jù)這些標準“遂行”職務(wù)即工作，除此之外，不屬于公務(wù)員能力建設(shè)范疇;再次，標準職務(wù)遂行能力是根據(jù)職種和官職來區(qū)分不同的;最后，工作中發(fā)揮公務(wù)員官職所要求的能力，達到相關(guān)能力標準，是日本國家公務(wù)員能力建設(shè)的基本要求。

（三）“標準職務(wù)遂行能力”與公務(wù)員治理能力

日本國家公務(wù)員的標準職務(wù)遂行能力，根據(jù)不同官職，有6項至4項不等，具體表現(xiàn)為：事務(wù)次官、局長、部長、課長、室長、課長輔佐為6項，而系長為5項，最少是系員為4項（表1）?？梢?，官職越低相關(guān)能力要求則越少，官職越高則相關(guān)能力要求越多且標準越高。而從能力內(nèi)容來看，無論官職高低，都存在不同程度的共同項?？梢园l(fā)現(xiàn)，所有官職的能力要求中都有“倫理”，且位列第一，是最首要和最根本要求。課長之上的各高級領(lǐng)導(dǎo)干部所要求的標準職務(wù)遂行能力完全一致。而中層領(lǐng)導(dǎo)干部課長之下的官職則逐漸出現(xiàn)差異，區(qū)分了不同的能力要求，如室長同課長相比多了“設(shè)計”能力，而課長輔佐較室長則多了“事務(wù)事業(yè)的實施”以及“業(yè)務(wù)運營”變?yōu)椤澳芰λ煨小钡?。這表明，中層領(lǐng)導(dǎo)干部之后的官職，越來越多地向具體實施即“遂行”變化，從而也可以使標準職務(wù)遂行能力區(qū)分為決策和實施兩大類。而人才培養(yǎng)、部下培養(yǎng)的能力要求，則僅適用于課長、室長以及課長輔佐這些直接面對眾多部下的中層領(lǐng)導(dǎo)干部。至于“知識技術(shù)”的能力要求，僅適用于系員即普通公務(wù)員。最后需要關(guān)注的是，“說明”“協(xié)調(diào)”能力要求幾乎適用所有公務(wù)員，特別是后者適用范圍更廣，這不僅是日本重視“共識”平等主義行政文化的表現(xiàn)[9]，而且課長輔佐以上官職的“協(xié)調(diào)”能力應(yīng)該包含了同利益相關(guān)方間的協(xié)調(diào)，同“說明”一樣，與日本20世紀90年代以來社會公眾要求政府行政擔負起“說明責任”（回應(yīng)責任）的強烈訴求密切相關(guān)，可以看作是公務(wù)員治理能力的一個重要表現(xiàn)[10]。

日本國家公務(wù)員標準職務(wù)遂行能力中，雖然不同官職之間不同程度地存在相關(guān)能力的共同項，但是涉及具體內(nèi)容和要求則還是根據(jù)標準官職的不同而出現(xiàn)了能力標準的不同。以“倫理”為例，所有公務(wù)員在“為全體國民服務(wù)”“遵守紀律”以及“公正行政”方面完全一致，可以說是最為基本的能力要求。事實上，“倫理”是日本國家公務(wù)員能力建設(shè)中尤為重視的內(nèi)容。早在1980年人事院就創(chuàng)立了公務(wù)員倫理研修研究部會，該會以報告形式闡述了公務(wù)員倫理的道德項目;2000年，日本公務(wù)員《倫理法》及基于《倫理法》制定的《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》開始全面施行[11]。其次，對高級領(lǐng)導(dǎo)干部提出了“高倫理”能力要求，這些領(lǐng)導(dǎo)干部處于民選政治家即政務(wù)官和利益集團與下級公務(wù)員之間，更多地與利益相關(guān)方交集。再次，根據(jù)不同官職職務(wù)范圍的不同，如事務(wù)次官為跨部局或府省內(nèi)、局長為局內(nèi)、部長為“擔當領(lǐng)域”即政策領(lǐng)域、課長為課內(nèi)等，具體劃定了能力發(fā)揮的空間范圍。雖然所處標準官職不同，但各項標準職務(wù)遂行能力中都不同程度地包含了新時代要求的能力指標，如“構(gòu)想”中的前瞻性、大局觀、國民視角等，應(yīng)該說是日本對公務(wù)員治理能力的建構(gòu)。

總之，從以上日本國家公務(wù)員標準官職的標準職務(wù)遂行能力中，看到多項日本國家公務(wù)員的“治理能力”要求，可以提煉的治理能力為：判斷（冷靜、迅速）;說明協(xié)調(diào)（準確、邏輯性、簡明說明，高次元、高難度、耐心協(xié)調(diào)相關(guān)方，形成共識，建構(gòu)合作關(guān)系，溝通）;業(yè)務(wù)運營（國民視點，持續(xù)、領(lǐng)先、節(jié)約、高效改進）;組織統(tǒng)帥（強領(lǐng)導(dǎo)力，提高組織成員士氣，引領(lǐng)組織，合理分配工作，進度管理）;人才培養(yǎng)（指導(dǎo)、培養(yǎng)部下）;業(yè)務(wù)遂行（有序、扎實、高效、積極主動地推進工作，全面檢視自身工作）。而以上這些則多與本文前述看到的日本關(guān)于治理概念和理論的理解、現(xiàn)代行政責任的要求以及我們討論的憲法、公務(wù)員法中的公務(wù)員規(guī)范密切相關(guān)。

三、實績主義的人事評價：兼顧公務(wù)員活力與效率

（一）引入人事評價制度的背景、目標

具體確定“標準職務(wù)遂行能力”之后，日本國家公務(wù)員能力建設(shè)則進入人事評價過程之中。日本國家公務(wù)員的人事評價制度始于《國家公務(wù)員法》的頒布，半個多世紀以來多次改進，其中變動最大的要數(shù)從21世紀開始啟動的，代替原先以勤務(wù)評價為中心的新評價制度——以工作能力和實際業(yè)績?yōu)闇y評內(nèi)容的新公務(wù)員人事評價制度[12]。根據(jù)內(nèi)閣官房內(nèi)閣人事局公開的資料，日本推進基于能力、實績主義的人事評價的目的或目標則包含以下內(nèi)容[13]。

《國家公務(wù)員法》將“人事評價”定義為“把握職員遂行其職務(wù)時發(fā)揮的能力及做出的業(yè)績的條件下所進行的勤務(wù)成績的評價”。其目的在于，首先使人事評價成為國家公務(wù)員管理的“基礎(chǔ)性工具”，推進科學(xué)的人事管理;其次通過有效的人事評價，積極作用于人才的培養(yǎng);再次通過評價過程中的溝通，促進行政組織協(xié)同發(fā)展，使政府行政更加完善;最終“實現(xiàn)富有活力的公務(wù)組織和有效率的行政運營”，由此改革的最終目的落在了行政“活力”和“效率”上。

日本之所以如此推進人事評價制度改革和積極實施人事評價，有三方面背景和原因：其一，社會公眾層面，由于行政需求日益復(fù)雜高度化、多樣化，“為回應(yīng)國民期待、持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)且高效的行政服務(wù)，要求公務(wù)員的定位及培養(yǎng)方式也要變革”。其二，國家公務(wù)員層面，當今時代公務(wù)員的價值觀、工作意識以及職業(yè)發(fā)展取向等都發(fā)生了變化，需要適應(yīng)變化，適時作出調(diào)整。其三，人事行政層面，引入人事評價制度，作為日本改革傳統(tǒng)人事行政的突破口，推進新的能力主義人事管理[14]。這些內(nèi)容之后都被寫入新修訂的《國家公務(wù)員法》之中?？傊捎谝陨先毡旧鐣约肮珓?wù)員隊伍的變化，因而對先前的人事管理帶來了很大挑戰(zhàn)，為應(yīng)對挑戰(zhàn)，日本進行了強化公務(wù)員能力或能力主義的人事評價制度改革。

（二）人事評價過程與公務(wù)員能力建設(shè)

就人事評價的內(nèi)容和過程而言，其主要為涵蓋“能力評價”和“業(yè)績評價”兩項內(nèi)容的定期評價[15]。前者是“在把握職員遂行其職務(wù)時發(fā)揮的能力之上”進行的評價;而后者則是“在把握職員遂行其職務(wù)時取得的業(yè)績之上”進行[16]。具體地，“能力評價”中所說的能力，不是“潛在能力、保有能力”，而是具體工作中表現(xiàn)或發(fā)揮的“顯在能力”，具體實施一一對照“標準職務(wù)遂行能力”標準。每個項目的評價為5個等級，最終整體評價也為五等，即S、A、B、C、D[17]。

“定期”自每年10月為期首，到下一年9月為期末，整個過程為一年時間。其中，能力評價一年中僅實施一次，即第二年9月的期末。除了定期評價外，僅采用“能力評價”方式的還有“特別評價”，這主要是針對“有條件錄用·升任期間中的職員”，類似我國干部晉升或轉(zhuǎn)正前的考察。評價等級描述[18]4如表2所示。

與能力評價不同，業(yè)績評價每年實施兩次（10月至次年3月、4月至次年9月），而且短期的業(yè)績評價直接作用于公務(wù)員獎金即勤勉津貼的發(fā)放。而其中的面談環(huán)節(jié)是較大的制度變動。面談環(huán)節(jié)共兩次，首先是人事評價啟動時的“期首面談”，上級（評價人）與部下（被評價人）面談設(shè)定人事評價要達成的目標（“職員應(yīng)發(fā)揮的作用，以目標的形式在期首設(shè)定”），之后在人事評價期末進行二次面談，就評價結(jié)果（目標的實現(xiàn)程度），提出改進完善建議進行指導(dǎo)這里需要注意的是，日本政府認為，“期首設(shè)定的目標，不是對所有擔當業(yè)務(wù)逐一分別設(shè)定的，不過是大體代表業(yè)務(wù)的主要部分而已”，而且“期首設(shè)定的目標之外業(yè)務(wù)推進狀況，也是評價的對象”。因此，這是在要求公務(wù)員“自始至終作為組織的一員，基于組織目標等來遂行職務(wù)”，這就排除了公務(wù)員僅為完成期首目標而工作的狀況。。

面談環(huán)節(jié)的引入避免了以往領(lǐng)導(dǎo)對部下單方面評價的人事考核不足，提高了公務(wù)員群體的參與力度，對于促進人事行政和公務(wù)員管理的民主化具有一定的積極意義，是日本國家公務(wù)員人事考核制度即人事評價制度發(fā)生的重大變化日本公務(wù)員多認為，同過去相比，除了每年能見到上級面談兩次之外，實際變化不大;同時，即便評價結(jié)果會反映到年終獎（“勤勉津貼”）上，但是公務(wù)員間差距并不大，體現(xiàn)了日本國家公務(wù)員的平等主義行政文化特點。以上說明，新的人事評價制度在日本真正貫徹落實，發(fā)生效應(yīng)，并非易事，需要考慮到行政文化的影響（北村朋生（日本國自治體國際化協(xié)會北京事務(wù)所所長）：《日本的行政體制與公務(wù)員制度》，北京大學(xué)政府管理學(xué)院講座，2018年6月2日）。。與此同時，日本政府還期待“通過評價過程中的雙方溝通，以促進組織內(nèi)部的意識共有化和組織績效的提升”。更為重要的是，面談使被評價者發(fā)現(xiàn)“今后自主能力開發(fā)的方向，從人才培養(yǎng)的角度來看也非常重要”[18]1，6。因此，業(yè)績評價制度同公務(wù)員能力建設(shè)，關(guān)系非常密切。包括能力評價在內(nèi)的定期人事評價的結(jié)果，將“活用”即反映到工資晉升等上。

另外，日本國家公務(wù)員人事評價過程之中，還包含了對評價過程的監(jiān)督、控制環(huán)節(jié)，這主要是為了保證人事評價實施的公正和公平，最終保障現(xiàn)代公務(wù)員制的重要原則即功績制原則得以真正實現(xiàn)[19]。具體而言，一是評價過程中的多個評價主體（主要為3個）參與的“調(diào)整”環(huán)節(jié)，即直接上級、上級的上級、更高一級的上級3個級別，確定不同權(quán)重來保障公正性。二是各府省設(shè)立專門的申訴窗口（評價結(jié)果開示后的一周以內(nèi)，以書面形式提出）[18]5以及第三方人事機構(gòu)人事院參與的公務(wù)員救濟環(huán)節(jié)，即“苦情應(yīng)對機制”。當國家公務(wù)員就人事評價提出申訴、表達“苦情”時，在制度上人事院積極介入，從而確保公務(wù)員權(quán)利不受侵害，得到救濟。最終，通過以上各環(huán)節(jié)的連續(xù)循環(huán)，保證人事評價過程持續(xù)展開。

（三）人事評價中的能力評價指標體系

在具體的人事評價活動中，日本專門制定了《人事評價手冊》，指導(dǎo)人事評價合理、公正、有效開展。從中可以觀察到關(guān)于中央國家機關(guān)的課長、室長、課長輔佐、系長、系員的具體能力評價指標體系，具體如圖1所示。

根據(jù)日本政府發(fā)布的《關(guān)于人事評價的基準、方法》的規(guī)定[20]，日本國家公務(wù)員人事評價中課長級以下人員的具體的能力評價，首先需要“確定能力評價的評價項目及該項目相關(guān)行為”，圖1中“評價項目”指“任命權(quán)者關(guān)于職員，能夠判斷是否具有其官職所屬職制上的階段的標準官職相關(guān)標準職務(wù)遂行能力的事項”，這些均包含在標準職務(wù)遂行能力之中（表1），即對應(yīng)不同職種的不同官職的標準職務(wù)遂行能力。不同的是，這里將“標準職務(wù)遂行能力”具體分解，進一步加入“著眼點”及多個等級的“評語”。因此，人事評價制度中的能力評價體系則主要由“評價項目”“著眼點”“評語”3項內(nèi)容構(gòu)成;而“評價項目”則可以視為能力評價的一級指標，“著眼點”可以視為能力評價的二級指標，“評語”就可以視為能力評價的三級指標，即日本國家公務(wù)員能力評價制度，主要由“評價項目”“著眼點”“評語”指標體系構(gòu)成。

此處的二級指標“著眼點”，是“針對每個評價項目即行為，為助于其評價，而作為著眼點所設(shè)定的具體的行為類型”，如“倫理”及其“行為”之下設(shè)定了“責任感”和“公正性”這兩種行為類型，以利于能力評價的實施。而“對照這一著眼點，根據(jù)評語之解說，當被要求的行為確實被采取則為A，而大體被采取則為B，最低限度被采取則付與C”。總之，如《關(guān)于人事評價的基準、方法》所言，“著眼點”作為其評價時應(yīng)該著眼的具體行為類型所要求的行為整理而成，為高水準遂行該職位之職務(wù)而希望掌握的能力的發(fā)揮程度之標準。

進一步觀察日本國家公務(wù)員能力評價中的二級指標即著眼點所表現(xiàn)出的公務(wù)員“治理能力”，可以印證這些二級指標是對前述關(guān)于“標準職務(wù)遂行能力”探討中的“評價項目”和“行為”所體現(xiàn)的“治理能力”的強化，即二級指標進一步強調(diào)的公務(wù)員治理能力應(yīng)該是：“責任感”“公正性”“狀況的結(jié)構(gòu)性把握”“明確基本方針、成果”“及時、有效應(yīng)對風險”等。

四、日本公務(wù)員治理能力的思考：內(nèi)容體系與評價體系

（一）公務(wù)員治理能力的核心內(nèi)涵

自20世紀90年代以來日本在大力推進公務(wù)員能力建設(shè)。而當前在國家公務(wù)員范疇或地方公務(wù)員范疇，通過修訂《國家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》都以“標準職務(wù)遂行能力”的形式出現(xiàn)。其前提是“成績主義”原則，它包括“能力主義”和“實績主義”兩大內(nèi)容，具體通過人事評價中的“能力評價”和“實績評價”表現(xiàn)出來。因此，日本的公務(wù)員能力建設(shè)是基于成績主義大原則之下的能力主義的推進來實現(xiàn)的。

日本國家公務(wù)員層面的公務(wù)員能力概念，為《國家公務(wù)員法》規(guī)定的概念，即最高行政長官內(nèi)閣總理大臣（首相）確定的能力為公務(wù)員能力，具體表現(xiàn)則是首相制定的“標準職務(wù)遂行能力”。關(guān)于日本公務(wù)員治理能力的概念，結(jié)合本文討論和相關(guān)研究可以界定為：日本國家公務(wù)員“標準職務(wù)遂行能力”中，為適應(yīng)20世紀90年代以來的行政環(huán)境和日本社會對政府行政需求的變化，積極應(yīng)對相關(guān)行政課題，提出和建設(shè)的相關(guān)公務(wù)員能力。此外，如本文所述，相關(guān)治理能力的得出，還受到了世界規(guī)模的治理運動影響以及現(xiàn)代行政責任研究成果的影響。

日本公務(wù)員治理能力，可以從具體規(guī)定的“標準職務(wù)遂行能力”得出，以下為日本公務(wù)員治理能力的內(nèi)容體系、評價體系以及新的發(fā)展趨勢。

（二）公務(wù)員治理能力的內(nèi)容體系

從日本國家公務(wù)員“標準職務(wù)遂行能力”來看，公務(wù)員能力即職務(wù)遂行（完成）的能力，其內(nèi)容體系主要由以下內(nèi)容組成：倫理;構(gòu)想;判斷;說明;協(xié)調(diào);業(yè)務(wù)運營;組織統(tǒng)帥;人才培養(yǎng);企劃;設(shè)計;事務(wù)事業(yè)實施;業(yè)務(wù)遂行;課題應(yīng)對;協(xié)調(diào)性;知識;技術(shù);溝通;部下的活用、培養(yǎng)。

如果依照以上界定的日本國家公務(wù)員治理能力的概念，那么，可以從“標準職務(wù)遂行能力”中提煉出以下日本公務(wù)員的治理能力內(nèi)容：（1）倫理;（2）構(gòu)想;（3）判斷;（4）說明;（5）協(xié)調(diào);（6）組織統(tǒng)帥;（7）人才培養(yǎng);（8）課題應(yīng)對。這些能力主要出現(xiàn)在管理職務(wù)公務(wù)員的“標準職務(wù)遂行能力”，而且集中出現(xiàn)在中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)員的相關(guān)能力要求之中，可以看作是日本的公務(wù)員治理能力內(nèi)容體系，更多體現(xiàn)的是加強公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。

之所以將以上能力要求視為日本公務(wù)員的治理能力內(nèi)容體系，主要由于以下原因：其一，倫理，源于20世紀90年代大量出現(xiàn)的公務(wù)員腐敗等倫理問題，之后日本推進了相關(guān)制度建設(shè)，而且在當前公務(wù)員能力建設(shè)中，倫理建設(shè)仍然首當其沖，今后還將持續(xù)下去。當然，這得益于日本目前已經(jīng)建立的、相對完善的倫理立法體系，《憲法》《國家公務(wù)員法》《國家公務(wù)員倫理法》《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》《人事院規(guī)則》《刑法》等，均對公務(wù)員的倫理指向做出了要求[21]。從日本經(jīng)驗來看，公務(wù)員倫理法制化成為了保障其遵循職業(yè)倫理、恪守職業(yè)操守的有效途徑[22]。其二，構(gòu)想、判斷、組織統(tǒng)帥、課題應(yīng)對，源于20世紀90年代以來的日本不確定性增強，老齡化、財政危機、全球化、國際化等新形勢和新的行政課題涌現(xiàn)，需準確迅速判斷和積極應(yīng)對。其三，說明、協(xié)調(diào)，源于20世紀80年代以來日本社會不斷成熟、社會公眾政治參與加強、利益多元化等，當前這些趨勢在進一步深化，更需要公務(wù)員積極應(yīng)對社會公眾監(jiān)督，傾聽不同利益相關(guān)方的訴求，并積極回應(yīng)。其四，培養(yǎng)人才、培養(yǎng)部下，源于日本較為發(fā)達的OJT（On-Job-Training）等政府部門職場培訓(xùn)、工作中學(xué)習(xí)培養(yǎng)的人事行政傳統(tǒng)，先輩通過OJT將不能完全用工作手冊進行規(guī)范傳承的工作中，那些“只可意會”的內(nèi)容傳授給后輩，這是傳授技能的有效方式[23]。同時，更在于日本國家公務(wù)員“標準職務(wù)遂行能力”中，確定了課長、室長等應(yīng)該具備的培養(yǎng)人才、培養(yǎng)部下的能力，非常具有日本特色。當然，新時代學(xué)習(xí)能力應(yīng)該是公務(wù)員必備的重要能力。

（三）公務(wù)員治理能力的評價體系

如果按照以上對日本國家公務(wù)員治理能力概念的界定和具體治理能力內(nèi)容體系的提煉進行探討，那么，日本公務(wù)員治理能力的評價體系則為人事評價中的能力評價體系。其具體內(nèi)容如下：

一方面，以文章探討的一般行政職種國家公務(wù)員為例，日本國家公務(wù)員治理能力評價體系應(yīng)該是就事務(wù)次官、局長、部長、課長、室長、課長輔佐、系長、系員等不同官職，圍繞具體的治理能力內(nèi)容，對應(yīng)不同標準官職要求的職務(wù)遂行能力，對照公務(wù)員個人具體實施的行為而進行的評價。

另一方面，公務(wù)員具體治理能力評價的結(jié)果與實績評價的結(jié)果組合，一起作為日本國家公務(wù)員升薪、升格（晉級）、升任（職務(wù)晉升）以及降任、免職等的依據(jù)，以實現(xiàn)能力主義的公務(wù)員人事管理。特別是在職務(wù)晉升上，對公務(wù)員能力要求更為嚴格，而且較實績評價結(jié)果，更為重視能力評價的結(jié)果。日本力圖通過公務(wù)員能力建設(shè)和能力評價建設(shè)，使其人事管理更加公平公正，改革以往封閉型人事管理的傳統(tǒng)，而達到可視化、標準化、正式化、制度化、公開化、透明化，以激勵公務(wù)員推進公務(wù)員能力開發(fā)，從而有效應(yīng)對當前復(fù)雜多樣的行政課題。

結(jié) 語

一個國家的治理體系和治理能力的發(fā)揮，離不開公務(wù)員的治理能力建設(shè)，公務(wù)員的治理能力建設(shè)受到國家治理體系與治理能力的方向引導(dǎo)，同時良好的公務(wù)員治理能力建設(shè)將更好地服務(wù)于國家治理體系和治理能力的發(fā)展。日本當前最為嚴重的行政課題，即為人口的老齡化、少子化以及深重的財政危機和經(jīng)濟發(fā)展問題，這些問題對日本而言都是結(jié)構(gòu)性問題，今后也將長期存在。關(guān)于全球化引發(fā)的新的行政課題，從當前新冠肺炎疫情以及逆全球化趨勢來看，有可能各國會在后疫情時代不同程度地修正全球化政策，可能由此降低該行政課題的緊迫程度。但是，作為貿(mào)易立國和資源欠缺的日本，以及老齡化社會的深化而使人力資源需求加大，都使其很難關(guān)閉國門，而大幅度修正國際化政策。同時，日本社會還將繼續(xù)成熟發(fā)展，公眾的政治參與以及政治能力還將繼續(xù)提升，這些都要求政府行政以及公務(wù)員群體不斷接受和回應(yīng)公眾監(jiān)督而及時有效應(yīng)對國內(nèi)外的各種課題。

從以上觀察來看，日本當前形勢不僅會長期存在，同時因新冠肺炎疫情的發(fā)生和逆全球化趨勢的出現(xiàn)，相反不確定因素在進一步增多，更需要總結(jié)提煉出的日本公務(wù)員治理能力不斷得以建設(shè)和提升。因此，為適應(yīng)今后的變化，日本未來國家公務(wù)員治理能力的發(fā)展趨勢在于公務(wù)員回應(yīng)、應(yīng)對能力的進一步增強，以及促進能力的多樣化建設(shè)，并將其活用于公務(wù)員管理實踐當中。

未來，我們將進一步觀察日本如何通過促進能力的多樣化來強化公務(wù)員能力建設(shè)，從以下四方面拓展分析：一是多樣化的能力建設(shè)在公務(wù)員任用中的運用，聚焦其如何作用于升任等公務(wù)員的選拔任用管理;二是多樣化的能力建設(shè)在公務(wù)員激勵保障中的運用，剖析其如何運用到公務(wù)員工資晉升管理之中的;三是多樣化的能力建設(shè)在公務(wù)員倫理道德中的運用;四是多樣化的能力建設(shè)在公務(wù)員教育培訓(xùn)中的運用，例如，女性公務(wù)員的能力開發(fā)和能力建設(shè)，在日本被重視的程度較高，這與日本當前的國家戰(zhàn)略密切相關(guān)，同時也促進了公務(wù)員能力的多樣化發(fā)展[24-25]。

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[責任編輯 王雅坤]

Construction of the Standard Job Execution and Governance Capacity of Japanese National Civil Service

BAI Zhi-li，ZOU Yun-jin

（School of Government， Peking University， Beijing， 100871，China）

Abstract：? In response to changes in the times and the economic and social environment， Japan has established the basic norms for civil servants which “put the nation first”， and the basic professional competencies for civil servants that are politically neutral， fair and impartial in administration. Based on the values of democracy and efficiency， the core and fundamental elements of the national civil service capacity construction in Japan are the development of the so-called “standard job performance capabilities”and the improvement of personnel administration to meet the changes in administrative needs. Civil service capacity construction is regarded as fundamental in civil service， and has been applied to many civil service management policies. Based on the analysis of the development and current practice of civil service capacity construction in Japan， this paper summarizes the general characteristics and system framework of the national civil service governance capacity in Japan， and further analyzes its future development trend to provide reference for the reform and development in China.

Key words：? civil service management; standard job execution capability; realism; personnel evaluation