基層民警如何規(guī)范行政處罰前告知

李?yuàn)^軍

一、案情簡(jiǎn)介

2019年5月8日18時(shí)許，在某派出所轄區(qū)某村耕地上，楊某與張某因澆水次序發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，楊某拿鐵锨在張某身上拍了一下，隨即張某還手在楊某面部打了兩下，接著二人廝打在一起，被在場(chǎng)群眾拉開(kāi)。經(jīng)當(dāng)?shù)嘏沙鏊诋?dāng)日受案查處。經(jīng)鑒定楊某與張某的傷情均為輕微傷。民警在處罰前對(duì)二人告知了擬作出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)。楊某未提出陳述和申辯，但張某在簽署處罰前告知時(shí)陳述稱，其行為屬于正當(dāng)防衛(wèi)，要求派出所不予處罰。民警對(duì)張某的陳述口頭答復(fù)稱，其不構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)，在調(diào)解未果的情況下，分別根據(jù)《治安管理處罰法》四十三條第一款之規(guī)定，以毆打他人對(duì)二人處罰款500元。張某不服提起行政訴訟，某人民法院以“案件材料中沒(méi)有對(duì)行為人書面陳述進(jìn)行復(fù)核的證據(jù)為由”確認(rèn)行政處罰決定違法并撤銷了行政處罰決定。

二、案例評(píng)析

派出所民警對(duì)張某進(jìn)行處罰前雖然告知了其違法的事實(shí)、理由和依據(jù)，但因張某提出陳述，只對(duì)張某陳述的理由進(jìn)行了口頭答復(fù)，未進(jìn)行書面陳述復(fù)核，導(dǎo)致行政處罰決定被撤銷，教訓(xùn)十分深刻。

行政訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置規(guī)則，當(dāng)事人提出主張，公安機(jī)關(guān)要舉證證明處罰決定行為的合法性必須提供證據(jù)證明，無(wú)證據(jù)證明可能會(huì)承擔(dān)敗訴的責(zé)任。在行政復(fù)議或行政訴訟中，公安機(jī)關(guān)不僅要提供實(shí)體性的案件事實(shí)的證據(jù)，也要為程序性事項(xiàng)提供證據(jù)。執(zhí)法實(shí)務(wù)中一些派出所民警受“重實(shí)體、輕程序”的慣性思維的影響，對(duì)案件辦理中的程序性事項(xiàng)的證據(jù)材料收集不力，影響了案件訴訟的效果。特別是行政處罰前告知作為法定程序，一旦進(jìn)行不到位，直接影響行政處罰的效力?；鶎用窬凑?qǐng)?zhí)法規(guī)范化的要求，全面收集辦案程序的證據(jù)材料，以防止因舉證不力導(dǎo)致案件敗訴，影響執(zhí)法效果。

三、規(guī)范行政處罰前告知要注意的事項(xiàng)

1.規(guī)范處罰前告知的形式。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在作出處罰前必須履行告知義務(wù)，具體可以分為書面告知、口頭告知、公告告知三種形式。對(duì)于當(dāng)場(chǎng)處罰案件、快速辦理案件辦案民警可以采用口頭形式進(jìn)行告知，但必須記錄在案，可以采用執(zhí)法記錄儀進(jìn)行記錄;根據(jù)《程序規(guī)定》第一百六十七條的規(guī)定，適用一般程序辦理的案件，必須采用書面形式或筆錄形式告知，不得采用口頭形式告知;公告告知必須滿足兩個(gè)條件：一是違法行為事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，二是行為人逃跑等原因無(wú)法履行告知義務(wù)，特別是案件事實(shí)不清的情況下不得以公告形式告知。

執(zhí)法實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題是部分違法行為人因抵觸行政處罰，拒絕配合公安機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)。這種情況下對(duì)違法行為人履行告知義務(wù)時(shí)也必須采用書面告知的形式，且必須做好見(jiàn)證以及錄音錄像等取證工作，違法行為人拒絕簽字的情況下，在筆錄中注明即可。不能因?yàn)檫`法行為人拒絕簽字而不履行告知義務(wù)。

處罰前告知義務(wù)是行政處罰的必經(jīng)程序，不論采取何種形式都必須注意留存告知過(guò)程的證據(jù)。無(wú)論口頭告知還是書面告知，都必須將告知情況記錄在案，并由執(zhí)行告知程序的民警和違法行為人簽字、蓋章或者捺指印，防止違法行為人不認(rèn)可辦案部門已履行處罰前告知程序時(shí)無(wú)法證明程序合法。

2.規(guī)范處罰前告知的內(nèi)容。

2021年7月15日施行的新《行政處罰法》對(duì)行政處罰前告知增加了新的內(nèi)容。根據(jù)該法第四十四條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)一是要告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，二是要告知當(dāng)事人陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利。

執(zhí)法實(shí)務(wù)中特別要重視告知處罰的內(nèi)容，處罰內(nèi)容最主要的問(wèn)題是處罰的種類和幅度，直接影響違法行為人的利益的減損。以常見(jiàn)的毆打他人為例，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十三條的規(guī)定，處罰的內(nèi)容從罰款到行政拘留跨度很大，一般情況下違法行為人可能對(duì)處以罰款不會(huì)提出申辯，但若處以拘留，當(dāng)事人可能會(huì)提出申辯，告知處罰的內(nèi)容要求辦案民警不能濫用行政自由裁量權(quán)，必須結(jié)合案件事實(shí)、違法情節(jié)做到量罰公平。辦案民警不僅要告知事實(shí)、理由、依據(jù)，而且要告知處罰的內(nèi)容是拘留、罰款或者警告等何種類型的處罰，如若直接告知依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十三條處罰可能僅告知了處罰的依據(jù)，但未告知處罰的內(nèi)容，一旦引發(fā)行政訴訟或行政復(fù)議，可能因告知不全面影響行政處罰的效力。

要注意的問(wèn)題是，公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，告知擬作出行政處罰的種類和幅度時(shí)，違法嫌疑人提出陳述和申辯，經(jīng)過(guò)審核、審批之后最終的行政處罰結(jié)果就不能重于辦案部門提出的處罰意見(jiàn)，否則又違反了不得因違法嫌疑人的陳述、申辯而加重處罰的法律規(guī)定。

3.規(guī)范處罰前告知的時(shí)間。

根據(jù)《程序規(guī)定》第一百六十七條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在“在作出行政處罰決定前”履行告知義務(wù)。法律只是原則規(guī)定在行政處罰前履行告知義務(wù)。結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐存在的問(wèn)題是，部分辦案民警調(diào)查尚未終結(jié)，在對(duì)違法行為人傳喚詢問(wèn)之后即處罰前告知，收集的其他證據(jù)材料在處罰前告知之后，公安機(jī)關(guān)在未調(diào)查結(jié)束的情況下進(jìn)行處罰前告知違反“先調(diào)查，后裁決”的基本原則，在調(diào)查取證未結(jié)束進(jìn)行處罰前告知影響違法行為人陳述、申辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

在執(zhí)法實(shí)踐中，有的民警向違法行為人同一天送達(dá)行政處罰告知書與處罰決定書，如果違法行為人口頭提出陳述和申辯，但辦案人員未能如實(shí)記錄，導(dǎo)致同時(shí)告知、同時(shí)處罰，違反了“在作出行政處罰決定前”進(jìn)行告知的法定義務(wù)。陳述和申辯權(quán)是基本程序權(quán)利。公安機(jī)關(guān)對(duì)被處罰人作出行政處罰的法定程序應(yīng)首先告知，然后聽(tīng)取陳述和申辯，針對(duì)被處罰人的陳述和申辯進(jìn)行復(fù)核，若陳述和申辯成立，應(yīng)當(dāng)重新調(diào)查核實(shí)，聽(tīng)取陳述和申辯理由;若證據(jù)不成立不能下達(dá)處罰決定書。如果被處罰人沒(méi)有放棄陳述和申辯權(quán)利，公安機(jī)關(guān)在同一天下達(dá)行政處罰告知書與處罰決定書，明顯違反法定程序。除非行為人放棄陳述權(quán)和申辯權(quán)，否則影響行政處罰的效力。

從規(guī)范執(zhí)法的要求出發(fā)，辦案民警應(yīng)在調(diào)查終結(jié)后作出處罰決定并對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰前告知，在案件尚未調(diào)查終結(jié)的情況下不宜處罰前告知，除非違法行為人放棄陳述和申辯，辦案民警在處罰前告知時(shí)，對(duì)違法行為人應(yīng)該給予足夠的時(shí)間進(jìn)行陳述和申辯，對(duì)違法行為人的陳述和申辯應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，并留存證據(jù)，在充分聽(tīng)取違法行為人意見(jiàn)之后作出行政處罰。

4.規(guī)范處罰前告知的復(fù)核。

處罰告知程序是依法行政原則的必然要求。對(duì)違法行為人的陳述與申辯辦案民警必須進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。公安機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

執(zhí)法實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題主要是對(duì)違法行為人的陳述與申辯不予復(fù)核或者復(fù)核不全面，或者處罰前告知的事實(shí)與處罰決定認(rèn)定的案件事實(shí)不一致都可能影響行政處罰的效力。如某派出所2018年3月在辦理張某尋釁滋事一案中，某派出所以張某無(wú)事生非、強(qiáng)拿硬要公共財(cái)物為由，依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第二十六條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，決定對(duì)張某裁決行政拘留十五日，并處罰款1000元。張某不服向法院提起行政訴訟，要求撤銷某公安局作出的行政處罰決定，并賠償其損失。一審、二審及再審法院均認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條、第四十一條規(guī)定，某公安局行政處罰告知筆錄認(rèn)定的事實(shí)與處罰決定認(rèn)定的事實(shí)不一致，屬于未提前告知行政相對(duì)人行政處罰的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政處罰決定不能成立。

針對(duì)處罰前告知內(nèi)容與處罰決定不一致的問(wèn)題，行為人提出陳述與申辯，公安機(jī)關(guān)改變定性的問(wèn)題的情況下必須做到事實(shí)清楚、量罰公平，要根據(jù)擬作出處罰決定確定的行為對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰前告知，要防止處罰前告知與處罰決定“兩張皮”的問(wèn)題，盡量要做到處罰告知與處罰決定相一致。

5.重視處罰前告知的效力。

根據(jù)新《行政處罰法》第六十二條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)必須向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，以及行為人的陳述權(quán)或申辯權(quán)。未履行處罰前告知義務(wù)或拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，公安機(jī)關(guān)不得作出行政處罰決定，即使作出處罰決定會(huì)因?yàn)檫`反法定程序?qū)е滦姓幜P的無(wú)效，充分體現(xiàn)了程序正確的價(jià)值。

一般情況下，公安機(jī)關(guān)大多都履行了行政處罰的告知義務(wù)，執(zhí)法實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題是告知不全面、告知不到位或?qū)`法行為人的陳述與申辯置之不理，都會(huì)影響行政處罰的法律效力，導(dǎo)致行政處罰前功盡棄。

辦案民警應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)行政處罰前告知的程序價(jià)值，重視處罰前告知義務(wù)的履行。規(guī)范進(jìn)行處罰前告知，防止因程序履行不到位導(dǎo)致案件敗訴的后果。