政府購(gòu)買公共科技服務(wù)的“科技創(chuàng)新券”模式研究

科技創(chuàng)新券是政府對(duì)提供和接受特定科技服務(wù)的供需雙方以“后資助”的方式兌付科技服務(wù)所需的費(fèi)用，以此激發(fā)中小微企業(yè)科技創(chuàng)新能力，提高政府資助資金的使用效益，改善政府提供公共科技服務(wù)效果的一項(xiàng)政策。山西省科技創(chuàng)新券政策的實(shí)施取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，但該政策還需要從設(shè)置靈活的有效期限，取消“兌完為止”的要求，優(yōu)化政府以科技創(chuàng)新券方式所資助企業(yè)的科技服務(wù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)等多方面進(jìn)行完善，以取得更好的政策效果。

科技進(jìn)步是國(guó)家富強(qiáng)文明的最強(qiáng)有力支撐，政府購(gòu)買公共科技服務(wù)是政府創(chuàng)新公共科技服務(wù)供給方式、進(jìn)而推動(dòng)科技進(jìn)步的一種重要手段。本文對(duì)作為政府購(gòu)買公共科技服務(wù)實(shí)踐中的新模式科技創(chuàng)新券模式進(jìn)行研究，以期激發(fā)科技創(chuàng)新券政策的活力，通過(guò)科技創(chuàng)新券提升小微企業(yè)的科技創(chuàng)新能力，提高政府提供公共科技服務(wù)的水平。

科技創(chuàng)新券的興起和實(shí)踐

科技創(chuàng)新券政策源于荷蘭。2004年，荷蘭政府出于解決中小微企業(yè)創(chuàng)新困難的目的，開始向中小微企業(yè)發(fā)放科技創(chuàng)新券。隨后不久，意大利、比利時(shí)、愛爾蘭、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、奧地利等國(guó)家也相繼出臺(tái)了科技創(chuàng)新券政策川。

2012年，江蘇省宿遷市在全國(guó)率先開展科技創(chuàng)新券試點(diǎn)工作，向科技中小型企業(yè)發(fā)放科技創(chuàng)新券，至2014年4月，為399個(gè)項(xiàng)目?jī)冬F(xiàn)4348.4萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)新券，帶動(dòng)科技投入達(dá)5.95億元【2】。隨后，各地紛紛開始借鑒和探索科技創(chuàng)新券政策，上海、廣東、福建、北京、浙江、山西等省級(jí)政府相繼出臺(tái)文件推行科技創(chuàng)新券政策。

山西省委省政府于2015年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施科技創(chuàng)新的若干意見》明確提出：“實(shí)施科技創(chuàng)新券政策，每年安排一定金額的科技創(chuàng)新券，對(duì)科技型中小微企業(yè)購(gòu)買創(chuàng)新服務(wù)、開展技術(shù)合作等給予支持?！?016年1月山西省政府發(fā)布《山西省人民政府關(guān)于大型科研設(shè)施與儀器等科技資源向社會(huì)開放共享的實(shí)施意見》對(duì)科技創(chuàng)新券提出了更加明確的要求。為了貫徹落實(shí)省委省政府文件精神，省科技廳、省財(cái)政廳于2016年2月頒行《山西省科技創(chuàng)新券實(shí)施管理辦法（試行）》，在山西省開始實(shí)施科技創(chuàng)新券制度;經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐，該管理辦法進(jìn)行大幅度修改，并于2017年頒行新的《山西省科技創(chuàng)新券實(shí)施管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），《管理辦法》要求“各市根據(jù)本辦法制定創(chuàng)新券實(shí)施細(xì)則”，為了配合《管理辦法》的有效落地實(shí)施，各市相繼制定了實(shí)施細(xì)則?？萍紕?chuàng)新券制度已經(jīng)在山西省實(shí)施達(dá)五年，在激發(fā)中小微企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮了積極的作用。

山西科技創(chuàng)新券的申請(qǐng)、使用方法

支持對(duì)象

科技創(chuàng)新券主要用于主持科技型中小微企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中利用國(guó)家級(jí)或省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)及高等院校、科研院所的科研資源或進(jìn)行合作研發(fā)、委托研發(fā)的活動(dòng)。

使用方法

創(chuàng)新券的申領(lǐng)和使用以年度為周期。企業(yè)需要使用創(chuàng)新券管理系統(tǒng)平臺(tái)上各科研機(jī)構(gòu)提供的科研資源，或有合作開發(fā)、委托開發(fā)新方法、新技術(shù)、新產(chǎn)品的需求時(shí)，在管理系統(tǒng)平臺(tái)上提出申請(qǐng)，申請(qǐng)經(jīng)政府部門審核通過(guò)即獲得5萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)新券。創(chuàng)新活動(dòng)完成之后，企業(yè)把雙方訂立的服務(wù)或研發(fā)合同、支付憑證、檢驗(yàn)、檢測(cè)、查詢報(bào)告等有關(guān)材料上傳在創(chuàng)新券管理平臺(tái)申請(qǐng)兌現(xiàn)，并通知提供科研服務(wù)的機(jī)構(gòu)在平臺(tái)上予以確認(rèn)。各市負(fù)責(zé)對(duì)使用創(chuàng)新券的證明材料進(jìn)行審核并公示，企業(yè)持審核公示通過(guò)的材料申請(qǐng)兌現(xiàn)創(chuàng)新券。

創(chuàng)新券的兌現(xiàn)金額

根據(jù)山西省的《管理辦法》，企業(yè)使用創(chuàng)新券的科技服務(wù)支出，不足5萬(wàn)元的，按實(shí)際支出兌現(xiàn);超過(guò)5萬(wàn)元的，超出部分的兌現(xiàn)比例由各市規(guī)定;一家企業(yè)在一個(gè)實(shí)施年度之內(nèi)的創(chuàng)新券兌現(xiàn)總額不超過(guò)20萬(wàn)元。

科技創(chuàng)新券作為一種政府

購(gòu)買公共服務(wù)新模式的特點(diǎn)

需方直接選擇供方

通行的政府購(gòu)買服務(wù)模式是政府為需方挑選提供公共服務(wù)的供方。（如圖l）

而科技創(chuàng)新券是政府制定科技創(chuàng)新券政策，由需方自己挑選科技服務(wù)的供方，政府除了為該項(xiàng)科技服務(wù)付費(fèi)以外，還要承擔(dān)對(duì)供需雙方交易過(guò)程的審核、監(jiān)督、引導(dǎo)、評(píng)價(jià)職責(zé)。（如圖2）

資金和技術(shù)對(duì)于幾乎所有中小微企業(yè)來(lái)說(shuō)都是制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題?？萍紕?chuàng)新券政策正是基于降低中小微企業(yè)的創(chuàng)新成本，管理平臺(tái)上有很多科技服務(wù)的“賣方”，企業(yè)可以根據(jù)自己的需求選擇適合自己需求的“賣方”，接受“賣方”提供的科技服務(wù)之后，由政府全部買單或部分買單，以此解決中小微企業(yè)的資金和技術(shù)難題。

科技創(chuàng)新券本身既是權(quán)益憑證，可以降低中小微企業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新的投入成本;同時(shí)又是溝通科技服務(wù)需方和供方的橋梁紐帶，平臺(tái)提供的服務(wù)菜單大大降低了供需雙方的選擇成本和交易成本，使得中小微企業(yè)以最便捷的方式獲得所需的科技服務(wù)，為科研機(jī)構(gòu)所研發(fā)的新技術(shù)、新成果找到了推廣應(yīng)用和轉(zhuǎn)化的途徑，提高了科研機(jī)構(gòu)所擁有的大型儀器設(shè)備的利用效率，可謂各取所需，各得其所。

政府實(shí)行“后資助”方式

傳統(tǒng)的政府提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助方式對(duì)企業(yè)提供支持，其實(shí)是盲目的。企業(yè)獲得補(bǔ)助之后，是否真正用于所申請(qǐng)之用途，政府很難跟蹤監(jiān)管。而且補(bǔ)助對(duì)象是個(gè)別企業(yè)，政府向個(gè)別企業(yè)提供補(bǔ)助，難免受到破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的質(zhì)疑。科技創(chuàng)新券的使用是一種后資助方式，只有提供和接受了科技服務(wù)，才能要求政府兌付創(chuàng)新券，確保投入科技創(chuàng)新券的財(cái)政資金的預(yù)定用途，提高財(cái)政資金的使用效果。

申領(lǐng)使用和監(jiān)管審核流程更加規(guī)范化、公開化

目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境越來(lái)越健康，市場(chǎng)主體的不誠(chéng)信、不合法行為所帶來(lái)的巨大信用代價(jià)，使得中小微企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)都認(rèn)真遵守科技創(chuàng)新券使用流程，科技創(chuàng)新券在需方和供方產(chǎn)生實(shí)質(zhì)科技服務(wù)交易時(shí)才會(huì)發(fā)揮作用，這就是通過(guò)公開透明的流程監(jiān)督科技創(chuàng)新券的規(guī)范運(yùn)行。

科技創(chuàng)新券政策的完善建議

科技創(chuàng)新券政策在我省實(shí)施五年，政策內(nèi)容細(xì)節(jié)有許多亟需完善之處，同時(shí)全國(guó)很多省市的科技創(chuàng)新券政策細(xì)節(jié)也有值得借鑒之處，以下對(duì)我省科技創(chuàng)新券政策提出幾點(diǎn)完善建議。

簡(jiǎn)化科技創(chuàng)新券的兌現(xiàn)程序

從前述內(nèi)容可以看出，科技創(chuàng)新券的申領(lǐng)使用需要經(jīng)過(guò)一系列的步驟，一些必要的申領(lǐng)使用步驟是不能簡(jiǎn)化的，因?yàn)檫@些步驟涉及到科技創(chuàng)新券的使用行為接受必要的監(jiān)督和審核，以確?？萍紕?chuàng)新券政策運(yùn)行的合法性和有效性。

在確保政策運(yùn)行合法性和有效性的前提下，究竟是由供方，還是需方，或是雙方均可申請(qǐng)政府兌現(xiàn)科技創(chuàng)新券，供需雙方對(duì)科技創(chuàng)新券政策的信任度是關(guān)鍵考量因素。山西省《管理辦法》規(guī)定，最終是由需方，即中小微企業(yè)向政府申請(qǐng)兌現(xiàn)。從全國(guó)其他多個(gè)省市實(shí)施的科技創(chuàng)新券政策內(nèi)容來(lái)看，申請(qǐng)兌現(xiàn)的主體既可以是接受服務(wù)的中小微企業(yè)，也可以是提供服務(wù)的科研機(jī)構(gòu)。不論是哪個(gè)主體向政府申請(qǐng)兌現(xiàn)，兌付金額是相同的，只是視交易過(guò)程中哪一方申請(qǐng)兌付更便利，就由這一方來(lái)完成兌付程序。但任何一方都可以向政府申請(qǐng)兌現(xiàn)的前提是，科技創(chuàng)新券政策是完全值得信任的。假如兌現(xiàn)條件苛刻，不合理，兌現(xiàn)程序繁冗，兌現(xiàn)充滿不確定性，負(fù)責(zé)兌現(xiàn)的一方不僅耗費(fèi)時(shí)間人力，還需要承擔(dān)不能兌現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，，必然會(huì)增加雙方的交易成本，最終也會(huì)影響到科技創(chuàng)新券政策的實(shí)施效果。政府應(yīng)當(dāng)恪守政策約束，簡(jiǎn)化申領(lǐng)、使用、兌現(xiàn)程序，激發(fā)科技創(chuàng)新券政策的效能。

建議取消“兌完為止”的限定

兌完為止可以產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)效果，讓中小微企業(yè)產(chǎn)生緊迫感。創(chuàng)新券份額是有限的，如果不及早爭(zhēng)取就會(huì)失去機(jī)會(huì)。但創(chuàng)新意識(shí)的價(jià)值，時(shí)間早晚并不是唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，甚至不是主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。提供公共科技服務(wù)是政府的應(yīng)盡之責(zé)，即便是通過(guò)購(gòu)買科研機(jī)構(gòu)的公共科技服務(wù)，也不應(yīng)把時(shí)間先后作為衡量企業(yè)申請(qǐng)資格的標(biāo)準(zhǔn)，因此建議取消“兌完為止”的限制，只要符合科技創(chuàng)新券的使用要求，企業(yè)均可按照規(guī)定流程申請(qǐng)使用。

建議分類別靈活確定使用期限

目前我省《管理辦法》和各市實(shí)施細(xì)則對(duì)于創(chuàng)新券使用期限均采用“有效期管理制”，企業(yè)在創(chuàng)新券的有效期內(nèi)并未實(shí)施相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)，創(chuàng)新券自動(dòng)失效。這幾年的創(chuàng)新券實(shí)踐中，我省各地一般都實(shí)行一年有效期。有效期管理制可以督促企業(yè)抓住難得的創(chuàng)新機(jī)會(huì)，提高創(chuàng)新效率;但是技術(shù)創(chuàng)新具有復(fù)雜性和不確定性，需要付出時(shí)間。越是根本性、關(guān)鍵性的創(chuàng)新越需要時(shí)間，一律執(zhí)行一年有效期可能會(huì)導(dǎo)致阻礙了耗時(shí)較長(zhǎng)的關(guān)鍵性技術(shù)創(chuàng)新。因此，建議在科技創(chuàng)新券的有效期上實(shí)行一般期限和特殊期限相結(jié)合的做法，對(duì)于合作研發(fā)或委托研發(fā)的關(guān)鍵性技術(shù)，經(jīng)過(guò)相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)創(chuàng)新券的有效期限。為了防止企業(yè)的懈怠，可以在延長(zhǎng)期限內(nèi)規(guī)定接受主管部門或聘請(qǐng)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

政府積極發(fā)揮購(gòu)買公共科技服務(wù)中的引導(dǎo)者作用

通過(guò)購(gòu)買的方式來(lái)提供公共科技服務(wù)時(shí)，政府從公共科技服務(wù)的直接提供者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榱藢?duì)購(gòu)買而來(lái)的公共科技服務(wù)的監(jiān)督者、引導(dǎo)者。政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)適度地發(fā)揮對(duì)購(gòu)買的公共科技服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、效益、結(jié)構(gòu)合理性的引導(dǎo)作用。

以下以我省某國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的科技創(chuàng)新券使用情況為例，來(lái)分析政府在科技創(chuàng)新券政策實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的指導(dǎo)引導(dǎo)作用。

以2019年，該區(qū)共有48家企業(yè)的52個(gè)項(xiàng)目?jī)冬F(xiàn)了科技創(chuàng)新券，其中有12項(xiàng)是委托研發(fā)項(xiàng)目，8項(xiàng)是合作研發(fā)項(xiàng)目，其余的32項(xiàng)均為咨詢、檢測(cè)、代理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)等服務(wù)項(xiàng)目。2020年，該區(qū)54家企業(yè)的54個(gè)項(xiàng)目?jī)冬F(xiàn)了科技創(chuàng)新券，其中23項(xiàng)是委托研發(fā)項(xiàng)目，31項(xiàng)是科技查新、產(chǎn)品測(cè)試檢測(cè)、知產(chǎn)代理等服務(wù)項(xiàng)目。雖然咨詢、查新、檢測(cè)、代理等項(xiàng)目可以為企業(yè)提供諸多便利，但畢竟科技創(chuàng)新更主要的還是需要通過(guò)新技術(shù)、新成果的研發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn);且從研發(fā)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)上說(shuō)，2019年的20項(xiàng)研發(fā)項(xiàng)目中，12項(xiàng)是委托研發(fā)，2020年的23項(xiàng)研發(fā)項(xiàng)目均為委托研發(fā)。委托研發(fā)是企業(yè)將研發(fā)任務(wù)委托于科研機(jī)構(gòu)，而合作研發(fā)則是企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)共同研發(fā)的過(guò)程，也是企業(yè)自身的研發(fā)能力得以提升的過(guò)程。從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和資金使用結(jié)構(gòu)上均可以看出，該區(qū)的中小微企業(yè)實(shí)質(zhì)技術(shù)創(chuàng)新還有待提高。

從各市公示的資料看，科技創(chuàng)新券的推廣和普及程度也是有待提高。政府作為購(gòu)買服務(wù)方，應(yīng)當(dāng)對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)上的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，及時(shí)跟進(jìn)指導(dǎo)、修正政策，以規(guī)制、引導(dǎo)公共科技服務(wù)的供需雙方，與時(shí)俱進(jìn)提升政策合理性，從而讓科技創(chuàng)新券的政策動(dòng)能釋放出來(lái)，進(jìn)而提升政府提供公共科技服務(wù)的實(shí)效。

科技創(chuàng)新券是一項(xiàng)旨在解決中小微企業(yè)科技創(chuàng)新動(dòng)力和能力不足的政策，好的政策初衷輔之以不斷修正完善的運(yùn)行機(jī)制，科技創(chuàng)新券政策一定可以在激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力方面發(fā)揮積極的作用。

參考文獻(xiàn)：

【1】葉托，周婷，呂杰.政府購(gòu)買公共科技服務(wù)研究——基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析【M】.華南理工大學(xué)出版社，2017.

【2】陳法玉.地方政府施行科技創(chuàng)新券政策探析【J】.行政管理改革，2014（5）

作者簡(jiǎn)介：

楊建華（1972-），女，山西長(zhǎng)治人，法學(xué)博士，太原理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究方向：行政法學(xué)。

【課題項(xiàng)目：本文為山西省科技廳軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目《政府購(gòu)買科技公共服務(wù)模式與政策研究》 （2016041006-1）的階段性研究成果】

（作者單位：太原理工大學(xué)文法學(xué)院）