近年來，我國銀行業(yè)飛速發(fā)展，參與主體增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展，創(chuàng)新性、交叉性金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，立法和監(jiān)管面臨很多新情況，《商業(yè)銀行法》中的部分條款已不適應(yīng)實(shí)際需求。修改《商業(yè)銀行法》是支持我國銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的客觀需要，有利于引導(dǎo)銀行業(yè)回歸本源、服務(wù)實(shí)體，也是堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，維護(hù)市場公平競爭的現(xiàn)實(shí)需要。

2020年10月16日，中國人民銀行發(fā)布《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》（以下稱《修改建議稿》），并向全社會(huì)公開征求意見?！缎薷慕ㄗh稿》條目由95條增至127條，新設(shè)商業(yè)銀行的公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)等章節(jié)，修改幅度較大。修改《商業(yè)銀行法》是支持我國銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的客觀需要，有利于引導(dǎo)銀行業(yè)回歸本源、服務(wù)實(shí)體，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定;是堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，建立完善多層次銀行，維護(hù)市場公平競爭的現(xiàn)實(shí)需要。

《商業(yè)銀行法》修訂的背景

經(jīng)過多年發(fā)展，我國形成了以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《中國人民銀行法》等為核心，其他銀行業(yè)監(jiān)管行政法規(guī)、國務(wù)院文件、銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件為主體，金融司法解釋為補(bǔ)充的銀行業(yè)法律法規(guī)體系。在該體系中，《商業(yè)銀行法》位階較高，具有十分重要的地位和影響。

1995年5月，第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過《中華人民共和國商業(yè)銀行法》。2003年12月第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議和2015年8月第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議兩次通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國商業(yè)銀行法〉的決定》。近年來，我國銀行業(yè)飛速發(fā)展，參與主體增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展，創(chuàng)新性、交叉性金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，立法和監(jiān)管面臨很多新情況，《商業(yè)銀行法》中的部分條款已不適應(yīng)實(shí)際需求，需要全面修訂。

2020年10月16日，中國人民銀行發(fā)布《修改建議稿》，并向社會(huì)公開征求意見。《修改建議稿》修訂完善后，將提交全國人大審議，并最終產(chǎn)生法律效力。

《修改建議稿》的主要變化

此次《修改建議稿》的法律條目由95條增至127條，新設(shè)商業(yè)銀行的公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場退出章節(jié)。相較上兩次修訂，此次修改的幅度較大，主要變化可歸納為以下方面。

一是銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上升，差異化監(jiān)管格局日漸明朗?！缎薷慕ㄗh稿》提高了不同類型銀行設(shè)立的注冊資本金要求，并在設(shè)立條件中增加對股東資質(zhì)、金融科技和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的新要求，并對超過5%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓提出審批要求，銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有所提升。在此基礎(chǔ)上，對銀行業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了拓展，將托管、衍生品、貴金屬、離岸銀行業(yè)務(wù)納入銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍;維持了銀行分業(yè)經(jīng)營的原則，規(guī)定商業(yè)銀行不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)或非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，不允許承銷交易所市場證券。此外，針對城商行、農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行重申了不得跨區(qū)經(jīng)營的原則?！缎薷慕ㄗh稿》針對系統(tǒng)重要性銀行提出并表、附加資本、壓力測試、恢復(fù)與處置計(jì)劃、數(shù)據(jù)管理與報(bào)送等要求。同時(shí)，提出根據(jù)商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)水平、系統(tǒng)重要性等因素差異，就各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)、公司治理要求、信息披露事項(xiàng)等具體要求進(jìn)行差異化監(jiān)管。

二是提高公司治理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)銀行業(yè)建立高效公司治理機(jī)制?！缎薷慕ㄗh稿》新增14條銀行公司治理要求，涉及股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等方面，這些要求大多在《商業(yè)銀行公司治理指引》《商業(yè)銀行股權(quán)管理辦法》等監(jiān)管法規(guī)和規(guī)章中體現(xiàn)。一些值得關(guān)注的新要點(diǎn)包括“股東會(huì)或股東大會(huì)選舉董事、監(jiān)事決議應(yīng)實(shí)行累積投票制”。累積投票制是一種更有利于中小股東的表決方式，目前《公司法》對“累積投票制”使用“可以采用”的表述?！缎薷慕ㄗh稿》強(qiáng)化了“累積投票制”的使用，增強(qiáng)了對銀行中小股東權(quán)益的保護(hù)。此外，根據(jù)附則對法律適用機(jī)構(gòu)的界定，《修改建議稿》公司治理要求將適用于其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，而這些機(jī)構(gòu)要滿足相關(guān)的公司治理標(biāo)準(zhǔn)整體面臨較大壓力，如村鎮(zhèn)銀行。

三是強(qiáng)化資本和風(fēng)險(xiǎn)管理，完善銀行業(yè)市場化退出機(jī)制。《修改建議稿》新增資本與風(fēng)險(xiǎn)管理章節(jié)，細(xì)化了資本監(jiān)管要求，將“全球系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)當(dāng)符合人民銀行規(guī)定的總損失吸收能力要求”“逆周期資本緩沖”等最新出臺的監(jiān)管政策納入;強(qiáng)調(diào)人民銀行的宏觀審慎管理和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能;就風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理策略及跨境風(fēng)險(xiǎn)管理等方面提出新要求。同時(shí)，《修改建議稿》新增風(fēng)險(xiǎn)處置與市場退出章節(jié)，從重組、接管條件、接管組織職責(zé)、終止凈額結(jié)算、破產(chǎn)清償順序、系統(tǒng)重要性銀行的恢復(fù)和處置等方面作出具體要求，為商業(yè)銀行市場化退出、緩解道德風(fēng)險(xiǎn)奠定了制度基礎(chǔ)。《修改建議稿》強(qiáng)化了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在早期糾正、接管、建立過橋商業(yè)銀行及破產(chǎn)清算過程中的職能與作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場化處置機(jī)制。《修改建議稿》在法律層面明確終止凈額結(jié)算制度的有效性與可執(zhí)行性，使商業(yè)銀行未來在金融衍生品交易中完成凈額結(jié)算有據(jù)可循，有利于非違約方提前終止并快速清理相關(guān)交易合約，及時(shí)鎖定風(fēng)險(xiǎn)敞口，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四是客戶權(quán)益保護(hù)明顯強(qiáng)化?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》僅對存款人保護(hù)做出原則性的規(guī)定。《修改建議稿》用一章的篇幅強(qiáng)化客戶權(quán)益保護(hù)，擴(kuò)大了保護(hù)對象及覆蓋產(chǎn)品范圍。與《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》的要求一致，《修改建議稿》對銀行營銷宣傳、信息披露、收費(fèi)、催收行為等作出具體規(guī)定;結(jié)合《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》，增加了銀行適當(dāng)性管理義務(wù);結(jié)合近年來《網(wǎng)絡(luò)安全法》的相關(guān)變化，增加對客戶個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全的規(guī)定。

五是違法違規(guī)處罰力度明顯加大，建立整改承諾機(jī)制。《修改建議稿》加大了對侵犯客戶財(cái)產(chǎn)權(quán)、違反業(yè)務(wù)經(jīng)營原則、違反檢查和報(bào)送資料規(guī)則、違反人民銀行業(yè)務(wù)規(guī)則、直接責(zé)任人員、其他人員、騙貸、擅自設(shè)立商業(yè)銀行以及商業(yè)銀行工作人員違規(guī)等行為的處罰力度。新增股東懲罰、妨礙風(fēng)險(xiǎn)處置與市場退出懲罰、違規(guī)收費(fèi)和損害客戶權(quán)益懲罰要求，顯著提高了違法違規(guī)成本。同時(shí)，《修改建議稿》新增整改承諾規(guī)定，規(guī)定銀保監(jiān)會(huì)、人民銀行做出行政處罰前，當(dāng)事人提出符合要求的書面整改承諾的，經(jīng)銀保監(jiān)會(huì)、人民銀行同意，可以暫緩實(shí)施行政處罰;當(dāng)事人按承諾期限完成整改的，銀保監(jiān)會(huì)、人民銀行可以依法減輕、從輕處罰;逾期未完成整改的，依法從重處罰。

六是對部分業(yè)務(wù)經(jīng)營原則進(jìn)行了調(diào)整。《修改建議稿》刪除了現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》中按照“人民銀行規(guī)定的存貸款利率上下限確定存貸款利率”的相關(guān)要求，修改為“商業(yè)銀行按照中國人民銀行有關(guān)規(guī)定，可以與客戶自主協(xié)商確定存貸款利率”，順應(yīng)了我國利率市場化改革的整體方向?！缎薷慕ㄗh稿》刪除了“商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)對保證人償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價(jià)值及實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進(jìn)行嚴(yán)格審查”的相關(guān)表述，有利于引導(dǎo)商業(yè)銀行調(diào)整“抵押”思維，更多地投放信用貸款。此外，將貸款業(yè)務(wù)中行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或股權(quán)處置時(shí)間由兩年延長至五年?！缎薷慕ㄗh稿》還增加了貸款用途、賬戶業(yè)務(wù)及衍生品交易等方面的規(guī)定。

對銀行業(yè)潛在影響

針對近年來銀行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新情況，《修改建議稿》對現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》進(jìn)行了全面修訂，有利于引導(dǎo)銀行業(yè)回歸本源、穩(wěn)健發(fā)展。《修改建議稿》目前尚處于討論修訂階段，部分政策條款還會(huì)面臨調(diào)整，其最終影響還應(yīng)以最終修訂的法律版本為準(zhǔn)。目前來看，《修改建議稿》實(shí)施可能將對銀行業(yè)產(chǎn)生以下影響。

一是行業(yè)集中度提升，部分業(yè)務(wù)面臨調(diào)整。10年來，中國銀行業(yè)競爭不斷強(qiáng)度上升，市場集中度快速下降?！缎薷慕ㄗh稿》強(qiáng)化銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有利于促進(jìn)行業(yè)集中度提升。《修改建議稿》繼續(xù)維持了目前分業(yè)經(jīng)營的模式，有利于促進(jìn)各金融子行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。大銀行和中小銀行的監(jiān)管成本進(jìn)一步拉大，銀行將考慮規(guī)模擴(kuò)張帶來的監(jiān)管成本，采取更理性的發(fā)展策略。《修改建議稿》擴(kuò)大了銀行業(yè)務(wù)范圍，將有更多銀行申請托管、衍生品、貴金屬、離岸銀行業(yè)務(wù)牌照，特別是牌照資源相對稀缺的離岸金融和托管業(yè)務(wù)。同時(shí)，強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展定位對城商行、農(nóng)商行以及村鎮(zhèn)銀行部分業(yè)務(wù)將產(chǎn)生明顯影響，如聯(lián)合貸款、線上存款業(yè)務(wù)。

二是中小銀行公司治理機(jī)制得到優(yōu)化。恒豐、錦州和包商銀行事件暴露出中小銀行公司治理存在的嚴(yán)重問題。《修改建議稿》有利于促進(jìn)中小銀行完善公司治理架構(gòu)、厘清和優(yōu)化股東資質(zhì)、加強(qiáng)內(nèi)部人及關(guān)聯(lián)交易管理，有利于中小銀行風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解。累積投票制主要運(yùn)用于董事和監(jiān)事的選舉，該機(jī)制實(shí)施對銀行董事和監(jiān)事選聘將產(chǎn)生一定影響，能夠在一定程度維護(hù)中小股東權(quán)益。部分銀行特別是村鎮(zhèn)銀行完全滿足《修改建議稿》公司治理要求的難度較大，如按照《修改建議稿》執(zhí)行，相關(guān)成本將大幅提升。大型銀行已建立了相對完善的公司治理體系，受《修改建議稿》影響較小?！缎薷慕ㄗh稿》提出，商業(yè)銀行應(yīng)建立科學(xué)合理的薪酬、績效考核等激勵(lì)約束機(jī)制，確保薪酬水平和結(jié)構(gòu)與本銀行長期經(jīng)營業(yè)績相匹配，并建立與本銀行風(fēng)險(xiǎn)水平相適應(yīng)的薪酬延期支付和追索扣回機(jī)制。與國際同業(yè)相比，我國大型銀行在薪酬水平、結(jié)構(gòu)及追索扣回機(jī)制設(shè)計(jì)方面仍存在提升的空間。

三是法律次級TLAC債券具備了發(fā)行條件，問題銀行將遵循市場化退出機(jī)制?！缎薷慕ㄗh稿》在法律層面厘清銀行清算時(shí)的償付順序，規(guī)定“損失吸收條款債務(wù)工具、資本債券等按照合同約定在普通破產(chǎn)債權(quán)之后依次清償”，規(guī)定了總損失吸收能力（Total Loss-absorbing Capacity，簡稱TLAC）債券清償順序，為法律次級TLAC工具發(fā)行奠定基礎(chǔ)?！缎薷慕ㄗh稿》將宏觀審慎評估體系（Macro Prudential Assessment，簡稱MPA）納入法律框架，明確指出商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)遵守MPA要求，MPA考核規(guī)則將可能作為行政規(guī)章正式發(fā)布，并明確相應(yīng)處罰標(biāo)準(zhǔn)。《修改建議稿》強(qiáng)化存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置各環(huán)節(jié)的作用和功能。未來，無論從儲(chǔ)戶還是銀行，都愿意將更多存款處于存款保險(xiǎn)的覆蓋范圍內(nèi)?！缎薷慕ㄗh稿》進(jìn)一步完善了問題銀行市場化退出機(jī)制，更多銀行可能會(huì)遵循市場化退出方式。早期糾正條款中提出“商業(yè)銀行資本充足率低于最低要求的，可強(qiáng)制要求各級資本工具及其他損失吸收工具進(jìn)行減記或者轉(zhuǎn)為普通股”，從法律上打破了銀行資本工具的“剛性兌付”。

四是銀行將更加重視客戶權(quán)益保護(hù)，經(jīng)營合規(guī)成本將有所提高?！缎薷慕ㄗh稿》強(qiáng)化了客戶權(quán)益保護(hù)內(nèi)容，將引導(dǎo)銀行更加重視“以客戶為中心”經(jīng)營理念的培育?！缎薷慕ㄗh稿》規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)履行客戶適當(dāng)性管理義務(wù)，但未區(qū)分個(gè)人客戶和機(jī)構(gòu)客戶、普通個(gè)人投資者和專業(yè)個(gè)人投資者，也未區(qū)分資管產(chǎn)品、衍生品等風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)品和其他銀行產(chǎn)品，將在一定程度提高銀行經(jīng)營的合規(guī)成本。

五是銀行業(yè)違法違規(guī)成本不斷提高，可爭取減輕、從輕處罰機(jī)會(huì)?！缎薷慕ㄗh稿》加大了對違法違規(guī)的懲罰范圍和力度，針對銀行業(yè)發(fā)展存在的“亂象”提出了更嚴(yán)格的懲罰措施，銀行業(yè)罰單數(shù)量和規(guī)?？赡艹尸F(xiàn)上升趨勢。商業(yè)銀行應(yīng)關(guān)注監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定整改承諾辦法，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰決定前，商業(yè)銀行可積極與監(jiān)管機(jī)構(gòu)就整改事項(xiàng)展開溝通，針對違規(guī)經(jīng)營行為按照監(jiān)管要求做出相應(yīng)整改承諾，并嚴(yán)格按照整改期限完成整改，爭取減輕、從輕處罰。

六是部分業(yè)務(wù)原則將受到一定程度影響。《修改建議稿》鼓勵(lì)商業(yè)銀行按照市場化方式與客戶自行決定存貸款利率，尊重銀行自主經(jīng)營權(quán)利，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放信用貸款，解決小微企業(yè)、個(gè)體工商戶貸款缺乏擔(dān)保的痛點(diǎn)。將房地產(chǎn)和股權(quán)處置時(shí)間延長，有助于緩解商業(yè)銀行資產(chǎn)處置壓力，提升處置效率。允許商業(yè)銀行為企事業(yè)單位客戶開立多個(gè)基本賬戶，一定程度增加了銀行賬戶管理難度。對貸款用途進(jìn)行明確要求，有利于加強(qiáng)貸款用途監(jiān)控。將“審貸分離、分級審批”的規(guī)定細(xì)化為“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一授信、審貸分離、全流程管理的制度，合理確定授信方式、額度、利率和期限”，有利于完善授信審查責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，提高授信審查審批人員的工作積極性。

（熊啟躍為中國銀行研究院高級研究員。本文編輯/王曄君）