鎖利銘 闞艷秋

摘 要：近年來隨著區(qū)域戰(zhàn)略的實施，我國陸續(xù)形成了合作區(qū)、城市群、都市圈等多重嵌套的區(qū)域治理格局，多個合作網絡之間如何銜接、影響以及結構如何變遷成為實踐和理論需要關切的重要問題。依據制度性集體行動和網絡治理的理論觀點，縱向戰(zhàn)略的實施和既有合作的累積，會改變地方政府的網絡策略，進而重塑網絡結構，并實現機制升級。泛珠三角和粵港澳大灣區(qū)是典型的多重嵌套區(qū)域格局，基于粵港澳三地在嵌套格局前后兩階段的角色差異及其合作結構特征的變遷與優(yōu)化，指出戰(zhàn)略賦能下區(qū)域網絡結構變遷邏輯：粵港澳從松散型網絡升級為協(xié)調型網絡，嵌入性不斷加強;在嵌套網絡的交互作用下，泛珠三角合作網絡也從分散-耦合型升級為中心-邊緣型結構，更利于中心輻射的戰(zhàn)略實施，進而為嵌套形態(tài)的區(qū)域合作網絡升級提供了解釋邏輯與路徑參考。

關鍵詞：戰(zhàn)略賦能;區(qū)域合作;結構嵌套;網絡重塑;合作升級

一、引言

近年來隨著我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的提出，區(qū)域空間規(guī)劃陸續(xù)出臺，對應的空間結構功能逐步優(yōu)化，區(qū)域治理能力持續(xù)提升。2018年11月，中共中央、國務院《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》（下文簡稱為“新機制”）中已經指出要“增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯動性、整體性”。進而，優(yōu)化區(qū)域間的聯動結構是新機制的內在要求?！笆奈濉睍r期中國強調構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，發(fā)揮不同空間范圍的結構性動能[1]，形成了以合作區(qū)、經濟帶、城市群、都市圈等為代表的不同層級、不同范圍、不同規(guī)模并具有相互關聯、重疊和包含關系的合作性治理區(qū)域[2]，呈現了彼此聯動和空間融合的區(qū)域嵌套結構[3]。2021年2月，國家發(fā)改委首次批復了都市圈規(guī)劃，即《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，標志著在長三角區(qū)域內形成了城市群與都市圈的多重嵌套區(qū)域治理格局。在戰(zhàn)略與政策的驅動下，城市群與都市圈之間重疊、嵌套成為我國新型城鎮(zhèn)化空間布局的重要特征[4]。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等戰(zhàn)略性區(qū)域內面臨著大量的多重嵌套區(qū)域合作格局，為現有的區(qū)域治理提出了新的挑戰(zhàn)。如何進一步突破行政邊界，處理好新舊合作在關系、機制和政策之間的銜接和協(xié)調問題，對合作網絡進行適應性結構變革成為重大的實踐命題。與此同時，在理論上，對于區(qū)域內部不同嵌套網絡結構的變遷和影響機理探索，以及破解區(qū)域聯動發(fā)展科學機理具有獨到的學術價值。

地方政府之間的互動關系反映出中國區(qū)域發(fā)展的階段特征，尤其是體現在地方政府的行為、制度及其效應的區(qū)域競合關系研究中。我國財政分權改革、政治晉升激勵等制度推行，有效激發(fā)了地方政府推進本地區(qū)經濟發(fā)展的積極性，也加劇了地區(qū)間的競爭[5][6]，而地方政府間的競爭有可能會增加地區(qū)之間貿易成本[7]。部分學者基于晉升錦標賽下的地方治理模式變遷，討論地區(qū)間的競爭問題[8];還有學者基于晉升博弈模型，討論區(qū)域之間“積極競爭，消極合作”的現象[9]。與此同時，隨著區(qū)域合作在國家乃至全球經濟運行中的重要性日益突出，區(qū)域內部的合作關系也受到學者們的關注，因為這不僅關系到地區(qū)間的良性互動，也關系到區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展[10]。地方政府之間的區(qū)域合作在經濟一體化、產業(yè)結構調整以及跨區(qū)域的公共物品和服務供給等領域發(fā)揮了積極的作用[11]。調查顯示，地方政府已經意識到發(fā)展中的彼此依賴關系，需要通過協(xié)調合作而不是競爭來尋求區(qū)域共贏的理想結果[12]。于是，區(qū)域合作的研究，總體上主張要通過加強區(qū)域內地方政府間的合作，才能夠突破既定的行政邊界和市場壁壘，進而實現區(qū)域經濟的互惠和共榮[13][14][15]。基于此，有學者提出了“國家戰(zhàn)略嵌入”的府際合作模式，剖析競爭型地方發(fā)展轉向合作的影響要素和演進過程[16]。

在學者的相互繼承和創(chuàng)新中，地方政府關系的研究范式從單一競爭與合作兩種狀態(tài)的比較研究，拓展為多種關系相互交織的網絡結構研究。其中最具代表性的是以制度經濟學為基礎，基于網絡治理的相關模型研究區(qū)域結構，該理論指出地方政府是理性的機會參與者，任何一項行為決策都需要評估共同提供公共產品或服務時的成本利益以及交易風險[17][18][19]。基于此，區(qū)域合作問題需要在克服外部性的前提下考慮多個主體間跨行政區(qū)協(xié)作關系，而這類涉及多個主體間交流與合作構成的相互交織關系，表現為府際間的網絡關系[20]。近年來，有關我國區(qū)域合作的研究開始關注網絡的結構化路徑，指出合作區(qū)與合作網絡的區(qū)別在于，合作區(qū)是行政指令下的地理單元，而合作網絡是嵌套在這些合作區(qū)內部，各成員之間自愿結成的關系結構[21][22][23]。嵌套于合作區(qū)中的網絡關系是地方政府自組織的行為表現，這種網絡關系提供了識別地方政府合作行為和研究嵌套性區(qū)域結構的基礎[24]。

在我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展重大戰(zhàn)略的布局中，粵港澳大灣區(qū)建設已經和京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等一樣，成為戰(zhàn)略實施的重要引領之一?；浉郯娜卦谝苑褐槿菫榛A性框架下的合作開展已久，新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重心就是要通過大灣區(qū)的輻射帶動，惠及內陸省份，提升區(qū)域整體利益。那么，大灣區(qū)建設不僅擔負著區(qū)域協(xié)調的創(chuàng)新示范、建設世界級城市群和參與全球競爭的重任，而且在理論上，對破解區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯動性和整體性的科學機理具有獨到的研究價值，對其他新興戰(zhàn)略區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展提供區(qū)域示范意義。對粵港澳的內部合作關系的研究，主要聚焦在粵港澳地區(qū)知識空間網絡[25]、大氣污染協(xié)同治理[26]以及制度差異推動的改革[27]等方面，展現了粵港澳各領域的合作現狀。但現有研究依然將粵港澳作為單獨區(qū)域進行探討，這對于來自中央政府的戰(zhàn)略實施及其所在區(qū)域的歷史推進對其合作結構變遷的影響還有待進一步揭示。于是，要探索區(qū)域多重嵌套網絡結構的變遷與影響機理，以及破解區(qū)域聯動發(fā)展的理論命題，就得深入了解從泛珠三角到粵港澳大灣區(qū)的合作邊界內聚動態(tài)過程是如何形成的，兩層嵌套結構對原有合作又有何種作用。

正如張緊跟[28]指出，建設粵港澳大灣區(qū)必須改變“新瓶裝舊酒”的思維定勢，適時從功能性區(qū)域一體化轉向制度性區(qū)域一體化。因此，本文的研究將以網絡結構為視角，通過府際協(xié)議的文本量化分析，梳理2003年以來泛珠三角區(qū)域合作的變遷，研究不同合作階段的網絡結構特征，分析嵌套于其中的粵港澳在戰(zhàn)略賦能的新時代如何進行結構轉型與調整，并實現躍遷，以期為區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略賦能區(qū)域優(yōu)化發(fā)展的理論與實踐提供參考和示范。

二、戰(zhàn)略賦能與區(qū)域多重嵌套格局

泛珠三角合作區(qū)與粵港澳大灣區(qū)構成了一個典型的相互嵌套的區(qū)域格局。泛珠三角是在2003年開始提出，包含了福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南等九省區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)，構成了省級合作的“9+2”平臺，粵港澳大灣區(qū)在空間上完全嵌套在泛珠之中，由港澳加上珠三角的9個城市，構成了城市之間的“9+2”平臺。

1.案例背景與數據選取

泛珠三角區(qū)域在地域范圍和經濟總量上都有明顯規(guī)模特征的同時，也體現出“一國兩制”下的合作特點，具有較強的開放性和包容性?；浉郯拇鬄硡^(qū)對區(qū)域合作發(fā)展采取“分類對接”與“跨層協(xié)調”相結合的運作機制，在保證不同層級政府有效貫徹中央政府戰(zhàn)略意圖的同時，地方政府間協(xié)調合作具有一定靈活性和自主性[29]。

對泛珠三角而言，其區(qū)域合作具備兩個重要特點：其一，是第一個連接港澳地區(qū)與內陸欠發(fā)達省份的協(xié)調發(fā)展區(qū)域;其二，是由省級地方政府牽頭提議并實施、體制機制完備的橫向政府間區(qū)域經濟社會合作平臺。從2003年開始，香港和澳門通過廣東的橋梁作用[30]，拓展了與內陸各省區(qū)的合作，體現出我國區(qū)域發(fā)展中多層級、多領域、多中心交互融合的特點[31]，也說明城市群逐漸成為經濟發(fā)展與創(chuàng)新活力的主要形態(tài)[32]。據統(tǒng)計，16年間泛珠三角政府間各領域簽署合作協(xié)議近800項，有效地加深了港澳地區(qū)與廣東以及內陸欠發(fā)達地區(qū)的聯系與合作。

本文采取文本量化的分析方法，引入“府際協(xié)議”（Interlocal Agreements，ILAs）[33]進行分析。任何一項府際協(xié)議都是二元或多元關系的體現，是協(xié)議各方自愿互惠的行為結果。府際協(xié)議刻畫了區(qū)域合作關系，同時也形式化了地方政府的網絡連接;各省區(qū)在府際協(xié)議中揭示了其采取合作行為的傾向，反映著區(qū)域合作的實際動向[34]。府際協(xié)議數據可以在一定程度刻畫地方政府主體之間的“府際關系”，即不同地區(qū)政府之間在垂直和水平上的復雜連接關系，包括各地區(qū)政府之間、各層級政府之間、各政府部門之間的關系[35]。地方政府在不同領域的合作決策都是在自身利益的驅使下形成的自組織網絡關系，府際協(xié)議實現了自組織網絡關系的形式化和結構化，揭示了不同地方政府的合作行為和合作特征。

本研究數據系作者從“9+2”合作區(qū)官方網站（泛珠三角合作信息網www.pprd.org.cn）的官方文本中提取，對2003年-2018年包含2個及以上省區(qū)關系的協(xié)議數據進行人工篩選并編碼，累計獲得有效協(xié)議745項。從總體數量來看，粵港澳三地內部的合作協(xié)議達到223項（見圖1），占據了泛珠區(qū)域合作中較大比例（30%），也反映了粵港澳三地子網絡自身合作的豐富性及其在整個合作區(qū)的重要意義?；浉郯牡貐^(qū)的合作協(xié)議數量波動情況與泛珠三角地區(qū)整體合作的曲線大致吻合。在合作前期，粵港澳三地之間的內部合作較少，香港和澳門主要參與了11個省區(qū)的全域合作。隨著合作的推進，香港和澳門通過以廣東為橋梁參與到內陸其他地區(qū)的廣泛交流中。

早期泛珠三角的合作主要集中在環(huán)保、旅游、交通、科技文化、勞務、公共衛(wèi)生及貿易等七個領域。2012年以后，各領域繼續(xù)深化的同時，泛珠各省加強了與港澳在更多領域的合作，為大灣區(qū)的建設積累了很好的基礎。2015年，國家發(fā)改委、外交部、商務部提出《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，為大灣區(qū)的發(fā)展指明了新的方向。在已有合作積累的基礎上，這一年為對接大灣區(qū)，泛珠各地積極采取了各種行動。從圖1看出，2015年在粵港澳的帶動下各地之間的往來活動頻繁，府際協(xié)議出現了大規(guī)模的增長，圍繞經濟、技術，尤其是各地自貿區(qū)的建設，11個成員在貿易、科技創(chuàng)新及知識產權等相關領域簽署了106項協(xié)議，而粵港澳內部簽署的89項重點圍繞自貿區(qū)建設展開。

圖2以早期合作的七個主要領域對比分析了2003年-2014年以及2015年-2018年兩個階段粵港澳三地以及泛珠三角的合作領域分布。可以看出，一方面大灣區(qū)建設凸顯了粵港澳在泛珠區(qū)域合作中的地位，三地的合作為泛珠三角區(qū)域合作做出了更大的貢獻;另一方面圍繞自貿區(qū)建設的貿易、科技文化和交通三大基礎領域的合作快速增強，構建了新時代泛珠區(qū)域合作的核心領域與發(fā)展趨勢。

2.戰(zhàn)略賦能的機制、方向與路徑

自2015年提出大灣區(qū)建設的提議開始，泛珠三角開始實現內向聚集與外向拓展的雙向區(qū)域發(fā)展路徑。所謂內向聚集，就是將原有11個省區(qū)合作聚焦于粵港澳，將粵港澳城市群合作規(guī)劃嵌套于泛珠三角合作規(guī)劃之內;而外向拓展是以粵港澳城市群為中心引領泛珠助力“一帶一路”實現開放的發(fā)展格局。泛珠三角合作進入了由大小兩個“泛珠+大灣區(qū)”相互嵌套的合作模式，大灣區(qū)是“9+2”個城市間的小合作平臺，泛珠是一個“9+2”個省區(qū)間的大合作平臺。兩個平臺相互關聯，相互支撐，經過內向聚集和外向拓展，實現合作轉型升級的整個過程稱為“躍遷”。躍遷是通過國家一系列發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略推進，戰(zhàn)略賦能是大灣區(qū)合作躍遷的動力機制;內向集聚和外向拓展是躍遷的實現路徑。在合作模式的躍遷中粵港澳三地之間以及泛珠三角其他各省之間的連接結構也發(fā)生了變遷，泛珠合作網絡正在經歷結構重塑。

改革開放以來，從珠三角一體化到泛珠三角區(qū)域合作，再到粵港澳大灣區(qū)建設，廣東、香港和澳門經歷了我國城市發(fā)展戰(zhàn)略的不同階段和多種狀態(tài)的演變[36]。1994年10月，中共廣東省委七屆三次全會決定制定建設珠江三角洲經濟區(qū)現代化的整體發(fā)展戰(zhàn)略，開始了珠三角地區(qū)協(xié)調發(fā)展的道路。1995年6月，廣東有關部門根據珠三角經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，完成了《珠江三角洲經濟區(qū)城市群規(guī)劃》的制定工作。2004年，“9+2”政府領導共同簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，強調建立泛珠三角合作區(qū)域，帶動港澳發(fā)展，促進內陸開放。由此，廣東成為連接港澳和內陸協(xié)調發(fā)展的重要橋梁，開始探索“一國兩制”下的區(qū)域發(fā)展模式。2014年，“9+2”各方簽署《泛珠三角區(qū)域深化合作共同宣言（2015年-2025年）》，合作機制進一步完善，標志著在廣東帶動下內陸各省區(qū)進一步緊密連接港澳，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。經過10年的發(fā)展積累，泛珠三角區(qū)域取得了較大的成績，11個省區(qū)成功召開了11次泛珠三角區(qū)域行政首長聯席會議，在交通、旅游、科技文化、公共衛(wèi)生、經貿等領域進行了深入合作，成果十分豐碩。2016年3月，深化泛珠合作被寫入《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，國務院正式發(fā)布了《關于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導意見》，泛珠三角區(qū)域合作全面上升為國家戰(zhàn)略。

2015年開始，改革的戰(zhàn)略意圖更加強調將區(qū)域協(xié)調發(fā)展推向更大的空間和維度，泛珠三角到大灣區(qū)的躍遷（提升）過程主要基于國家一系列戰(zhàn)略政策的推動。2015年的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出打造粵港澳大灣區(qū)，積極參與和助力“一帶一路”建設。2016年，國務院發(fā)布的《關于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導意見》，強調深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化內地與港澳更緊密合作。2017年，國務院《政府工作報告》提出研究制定大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃;7月1日，國家發(fā)改委及粵港澳四方共同簽署《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》，標志著大灣區(qū)建設正式成為國家戰(zhàn)略。按照協(xié)議，粵港澳三地將在中央有關部門支持下，“完善創(chuàng)新合作機制，促進互利共贏合作關系，共同將粵港澳大灣區(qū)建設成為更具活力的經濟區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈和內地與港澳深度合作的示范區(qū)，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”。基于此，明確了粵港澳城市群的發(fā)展目標和功能定位，也提出港澳帶動內地對接國際合作的思路。2018年“新機制”發(fā)布，提出“以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區(qū)建設，帶動珠江-西江經濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展”。2019年2月18日，中共中央、國務院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調構建極點帶動、軸帶支撐的網絡化空間格局，加強大灣區(qū)對泛珠三角區(qū)域的輻射帶動作用。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中，指出推動粵港澳大灣區(qū)建設國家重大創(chuàng)新平臺、開拓引領高質量發(fā)展的動力源，深化內地與港澳的合作關系，打造共建“一帶一路”功能平臺。相關戰(zhàn)略政策一方面通過制定發(fā)展框架與指導意見明晰粵港澳與泛珠三角區(qū)域之間的關系，另一方面通過發(fā)展規(guī)劃與目標突出了粵港澳在整體泛珠合作網絡中日益重要的作用。

戰(zhàn)略賦能的方向是對合作網絡的積累與優(yōu)化的過程。從制度性集體行動框架的視角來看，合作網絡是影響區(qū)域合作交易成本的重要因素之一[37]。相關文獻表明，合作網絡對交易成本的影響主要表現在過去合作中搭建起來的合作網絡積累以及合作網絡主體結構的優(yōu)化。一方面，在潛在成員之間過去或現有其他領域中結成的合作網絡，可以作為未來合作的平臺，成為降低交易成本的因素;另一方面，在合作網絡中有新的主體加入，或現有主體成員的能力、權力、資源等發(fā)生變化，則合作網絡的協(xié)調能力被進一步優(yōu)化，交易成本會隨之下降。進而網絡效應逐步出現，表現為增強內部結點之間連接強度的內聚功能和增強外部連接結點多樣化程度的拓展功能[38]。

對泛珠三角背景中的粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略而言，戰(zhàn)略賦能對合作網絡主要通過提升“區(qū)域定位、領導人地位和協(xié)調能力”的優(yōu)化來實現。一是中央政府的功能加強，表現為2015年-2021年與粵港澳相關的有關政策制定主體從國家部委逐步升級到中共中央，中央政府加強港澳同內地聯系的協(xié)調功能是一個逐步加強的過程;二是港澳行政協(xié)調地位進一步上升，2018年成立的“粵港澳大灣區(qū)建設領導小組”中，國務院副總理擔任組長，香港和澳門行政首腦任成員，港澳地區(qū)領導人在任期間進入了中央層面的組織實施體系;三是區(qū)域合作的政策工具從自發(fā)橫向協(xié)議，升格到中央文件和實施政策規(guī)劃，其約束力越來越強。

戰(zhàn)略賦能的路徑是通過內向集聚與外向拓展來實現粵港澳的合作升級轉型。第一是內向集聚，即結點連接性增強。從省級合作具化到城市群合作，以更暢通的要素流動和更便捷的交通互聯為基礎，發(fā)揮粵港澳三地的區(qū)域引擎功能，通過城市群的外溢效應，輻射帶動泛珠三角區(qū)域。早期的泛珠三角更強調領域合作，主要通過廣東的橋梁作用以要素稟賦差異連接港澳與內陸在單一領域的合作，再通過單一領域向其他領域過渡和延伸。這種合作方式在一定程度上限制了不同成員之間合作的連接可能，也局限了合作的領域。具體而言，港澳與內陸的合作主要集中在環(huán)境、旅游等依托于自然資源稟賦的領域，而能夠與港澳建立合作的通常是在這些領域與之互補的省份。例如，貴州與香港首先通過交通連接，再拓展旅游、環(huán)境等領域的合作。因此，在內向集聚的過程中，粵港澳城市群的發(fā)展已經從單一的區(qū)域層次發(fā)展為網絡化的空間格局。第二是外向拓展，即結點的多樣性。大灣區(qū)的一項重要建設內容是構建世界級城市群，這意味著整個泛珠三角將借助粵港澳的發(fā)展帶動構建更為開放的高水平合作平臺，區(qū)域外向拓展的方向是融入“一帶一路”，建設構筑絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路對接融匯的重要支撐區(qū)，進一步推進完善港澳融入國家發(fā)展大局，同內地優(yōu)勢互補的協(xié)同發(fā)展機制。更為開放的網絡空間中，泛珠合作格局從最早的單一層次（?。┑姆忾]式結構拓展為包含三個層次的開放式結構，即粵港澳城市群-泛珠三角合作區(qū)-“一帶一路”，三者層層嵌套，相互嵌入，粵港澳成為網絡空間中的重要節(jié)點。

3.嵌套格局的結構、特征與重塑

粵港澳與泛珠的嵌套格局，突出了多方向、多結構共存的特征，強調地方政策、區(qū)域政策與宏觀政策的疊加配合，以及不同領域之間的協(xié)同。同時，粵港澳大灣區(qū)還承擔了助力“一帶一路”建設的重任，將帶領泛珠三角區(qū)域走向更加開放協(xié)調的局面。由此可見，重塑后的粵港澳合作網絡結構實現了粵港澳三地之間的高連接性（Interconnectedness），以及泛珠其他地區(qū)與港澳的可達性（Accessibility）。這種網絡結構將不同節(jié)點的不同領域連接在一起，力求多領域相互聯動與多地區(qū)相互關聯。

區(qū)域合作的網絡結構，包含了規(guī)模、邊界以及行動者等多方面的特征。對于一個合作網絡而言，具有雙邊與多邊的規(guī)模性結構[39][40]，參與者數量反映了行動者之間的網絡動機與需求。雙邊關系具有較低的建立成本和較高的維護風險，多邊關系則相反，而三邊關系是互相制約、彼此信任的穩(wěn)定關系，展現了參與行動者的規(guī)?；蚓W絡邊界對于形成合作結構的影響。網絡結構來自動態(tài)互動頻率產生的結構特征，主要是中心性特征和密度特征。于是，網絡的重塑就表現為在一定時期內在網絡邊界、角色分工與互動頻率三個方面的變化。

基于制度性集體行動框架，上級政府的政治規(guī)則是影響合作交易成本的重要因素，這種政治規(guī)則表現為政策倡導和規(guī)劃，這使得在同一目標下合作者協(xié)調成本和信息成本會降低，而出現違約風險的可能也會降低，則合作方之間更容易達成合作一致[41]，不僅如此，網絡結構會隨著上級政府介入，而產生新的分工結構。粵港澳大灣區(qū)在上升為國家戰(zhàn)略后，其影響和輻射是全國性的，國家對其發(fā)展做出明確定位與規(guī)劃，也就是戰(zhàn)略賦能。由于上級政府的介入，粵港澳大灣區(qū)在網絡上表現為泛珠三角合作網絡中一部分節(jié)點的關系結構，因為其成員皆是泛珠三角成員，但是與前期泛珠三角內地方政府自組織橫向合作有兩點重要不同。一是新的區(qū)域功能是國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，其協(xié)調者從地方政府間自發(fā)橫向協(xié)作，升級為由中共中央政治局常委擔任組長的“粵港澳大灣區(qū)建設領導小組”，協(xié)調合作中的事權及其反映的中央政府意圖，具有國家戰(zhàn)略意義。二是粵港澳可能作為一個一體化的整體單元出現在新的網絡之中，也就是說即使是成員不變，但成員內部可能出現凝聚子群?；浉郯淖鳛樾碌恼w，其個體成員在與泛珠其他省區(qū)合作中，在合作對象和領域選擇中都可能體現出與此前不同的傾向。這種結構轉變可能帶來的影響就是隨著合作的深入，合作各方之間的了解程度和信任程度會隨之增加，行動者在不同領域的多方合作也使得行動者之間的嵌入性不斷增強，其違約的可能性也會隨之降低，進而在既有合作方之間的合作會變得更加緊密，領域更為拓展。

三、區(qū)域合作網絡結構變遷與機制升級

從上文的機制分析得到，粵港澳大灣區(qū)和泛珠三角是結構化的嵌套網絡，對每個參與者的角色及連接分析，可以從微觀行為分析宏觀結構的機理。網絡是一種能夠協(xié)調彼此行為，提升分散決策者整體利益的有效機制[42]。網絡分析在實踐中有利于實現多層次協(xié)調問題的連通，在不同發(fā)展程度、不同類型、不同行政層級的區(qū)域之間實現協(xié)調。以單一關系為基礎的研究，注重以固定地理邊界和行政區(qū)劃為研究空間，而網絡視角重新審視多向、多結構和動態(tài)演變的特征，更能凸顯戰(zhàn)略意圖，從而更能科學刻畫區(qū)域協(xié)調關系結構與行動策略。本文以下部分將應用隸屬網絡（簡稱二模網絡）的結構分析方法，便于研究“省區(qū)-協(xié)議”之間的對偶關系，為行動者之間兩兩關系的形成以及網絡結構特征提供解釋條件。

1.區(qū)域合作網絡結構的分類與變遷

以2015年為分界點，本文刻畫了泛珠三角網絡及粵港澳子網絡的二模結構關系（見圖3）。從網絡圖的可視化結果并結合圖2來看，2015年之前的泛珠合作是以廣東為網絡代理人的封閉性網絡，港澳的參與度較低，主要表現為試探性的全域合作，廣東的代理人角色主要體現為港澳連接的間接性及其作為橋梁的中介性[43][44]。香港和澳門不通過廣東直接與其他各省區(qū)建立的合作較少，可達性和連通性都較低。這一階段強調的是封閉區(qū)域內部的整體性合作，因而沒有任何特定地區(qū)之間的合作關系被凸顯出來。2015年之后的第二階段，雖然時間跨度小于第一階段，但是整個網絡的連接程度得到大幅度提升?；浉郯男纬删o密的“鐵三角”，新的發(fā)展格局下構建了三角區(qū)的核心地位，以整個三角區(qū)帶動內陸其他省的發(fā)展，并期望帶領泛珠融入國際合作。這一變化使得三角區(qū)成為一個整體單元，任何與之連接的節(jié)點都連接了粵港澳三地，暢通了可達性和連接性。與此同時，這一階段的網絡注重開放性，粵港澳內部的關系累積，尤其是自貿區(qū)建設的意義在于帶領其他各省區(qū)融入國際市場，因此這一時間的網絡結構中凸顯出了粵港澳三地的三邊關系。

為進一步揭示網絡特征，本文采用中心度（Centrality）與密度（Density）兩個指標對網絡關系及締結的網絡結構形態(tài)進行分析。其中，中心度是用于測度行動者網絡權力的指標，主要通過判定該行動者在整個網絡中的影響力，分析其他成員的行為在多大程度上受到該行動者的影響。如果將研究單元從網絡節(jié)點轉向整個網絡，中心度指標就轉化為中心勢，測度網絡向其中某個行動者集聚的趨勢。一般而言，中心勢較高的網絡，表明網絡高度依賴其中的某（幾）個行動者，整個網絡也呈現為集權式的權力結構。中心勢較低的網絡則表明網絡中的權力分配比較平均，去中心化程度較高，行動者之間沒有明顯的地位差別。因此，網絡中心勢是測量網絡中“權力分配”情況的指標。對于一模網絡而言，“密度”是網絡中實際存在的關系數量與所有理論上可能存在的關系數量之比?！懊芏取笔且粋€網絡中“關系”分布密集狀況的描述性指標，衡量的是網絡中行動者之間聯系的緊密程度。對于隸屬網絡而言，密度是成對聯系的平均值，賦值網絡的密度是這個圖中線的值的平均數。假定一個隸屬網絡由g個行動者和h個事件構成， x N ij表示兩個行動者i和j所屬事件的數目，上標N是在N中行動者在這個關系上的聯系。取值范圍是0到h，當行動者i和j不屬于任何事件時，取值為0;當行動者i和j同屬于所有事件時，取值為h。以△ （N）表示密度（下標N表明它是N中行動者間聯系的密度），則

（1）

這里i≠j，共同成員關系的密度值可以解釋為行動者對所屬事件的平均值，△ （N）值范圍從0到h變化。網絡密度源于成員互動關系，成員互動聯系越多、越頻繁，網絡密度越大。兩個指標的組合判斷可以識別網絡的基本結構形態(tài)，借鑒已有研究的分類[45][46]，可以采用密度和中心勢兩個維度將網絡分為四種類型（見圖4）。

從分類結果來看（表1），2003年-2014年泛珠三角的府際協(xié)議總量為437，較高的密度值和低中心勢刻畫出分散-耦合型的網絡結構，說明這一個12年的周期里，網絡成員共同參與協(xié)議的數量較高，同時互利互惠的連接關系使得網絡權力分配相對平均和分散。11個行動者聯系緊密，責任相當，共同推進泛珠三角區(qū)域的合作，這也正是一體化發(fā)展策略下的封閉網絡特征，注重網絡節(jié)點的泛連接，不凸顯某些地區(qū)之間的子關系。在這一時期，粵港澳三地之間的府際協(xié)議數量為83，占泛珠協(xié)議量的19%，沒有表現出三地在泛珠中有何突出作用。網絡密度和中心勢都不高，形成了松散型的網絡結構，從圖3中也可以看出這一時期的粵港澳之間僅僅保持了松散的聯盟關系，整體特征并不明顯。

2015年-2018年的升級轉型階段，從協(xié)議數量來看，泛珠區(qū)域，尤其是粵港澳三地之間的增長十分迅速。泛珠三角區(qū)域4年的府際協(xié)議總量為308項，而粵港澳三地的內部協(xié)議貢獻了45%。相比于前一階段，這一時期泛珠三角協(xié)議網絡中心勢較高，而密度較低，形成了以粵港澳三角節(jié)點為核心的中心-邊緣型網絡結構，體現了新時期的戰(zhàn)略轉型。與此同時，這一階段粵港澳內部連接更為頻繁，網絡中心勢較高，密度也較高。三地之間構建了以廣東為核心主體，具有較高凝聚力的協(xié)調型網絡，成為整個泛珠網絡中的重要子群。因此，這一階段強調的是粵港澳的一體化，泛珠內部也從宏觀的聯盟關系具化成特定領域的合作關系。由于篇幅限制，文章沒有刻畫粵港澳網絡的外部連接關系，但從戰(zhàn)略部署和合作領域的聚焦上，可以看出粵港澳網絡嵌套于泛珠網絡之內，同時又拓展到了更為廣泛的地理空間，實現了網絡開放的功能。因此，從泛珠到大灣區(qū)的躍遷過程實現了網絡邊界的拓展、互動頻率的變化，以及成員角色的轉換，從而重塑了整個網絡結構。

府際協(xié)議的內容和實踐驗證了網絡特征。2015年以來，粵港澳明確了新的發(fā)展方向與目標，在向更大空間范圍拓展的同時，進一步細化并深化了與內地各省區(qū)在特定領域的合作。以交通領域為例，近年來泛珠內地9省區(qū)把握粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機遇，著力完善互聯互動的基礎設施網絡：港珠澳大橋是“一國兩制”框架下，粵港澳三地首次合作共建的超大型跨海通道;廣深港高鐵拉近了香港與內地城市之間的時空距離;貴廣、南廣高鐵打造了粵桂黔“四小時經濟生活圈”等等。再例如，扶貧協(xié)作：粵桂落實對口幫扶，從2019年9月開始兩年多的時間里，廣東省及深圳市各級財政共落實8.22億元幫扶資金，在河池落實，惠及貧困群眾13.26萬多人;澳門與湖南對接勞務扶貧，2017年以來開展了湘澳勞務合作精準扶貧對接，推動湖南10個貧困縣與10家職業(yè)介紹所簽署對口合作協(xié)議;香港定點捐助，2018年5月，香港各界扶貧促進會與該會內地首個精準扶貧點巴中市南江縣簽訂香港協(xié)議，明確首期籌集資金1億元等等。這些從合作協(xié)議到合作實施的結果體現了泛珠各地借助發(fā)展機遇，推進跨省區(qū)合作平臺，促進區(qū)域要素流動和產業(yè)轉移的實踐效果。

2.區(qū)域合作機制的升級與拓展

2015年粵港澳大灣區(qū)的建設，開啟了建構相互嵌套的多層次網絡合作模式。如前文所說，一方面，11個主體在不同領域、不同層次的合作與協(xié)調具有整體性和聯動性，實現了從“分割”到“融合”，從“關聯”到“共享”。例如，基礎設施，尤其是交通設施保障了互聯互通，便捷了資金、人才以及技術等要素流動。而各種合作試驗區(qū)、產業(yè)園的建立則實現了平臺引領的資源共享，能夠有力推進打造優(yōu)勢互補、分工協(xié)作的產業(yè)集群。另一方面，區(qū)域層次的合作機制強調11個省區(qū)加強內部緊密合作，以提升區(qū)域競爭力。而網絡層次的合作機制更強調開放性，因為網絡本身的傳遞性和拓展性，可以實現以粵港澳為紐帶，通過產能輸出，積極推動其他各省區(qū)參與“一帶一路”建設。這不僅可以實現區(qū)域整體競爭力提升的目標，還可以通過網絡邊界的擴大和網絡連接的多元化升級競爭方式，創(chuàng)新競爭渠道，從更大范圍的互惠中得到更全面的共贏。

與之對應，地方政府的職能也相應地從強調競爭激勵為核心的“增長管理”[47]，向強調協(xié)調合作為指向的“網絡治理”轉型[48]。因此，泛珠三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展的升級過程也是區(qū)域治理體系轉型的過程，以粵港澳三角節(jié)點為紐帶，不斷締結網絡，并隨之拓展的過程形成了泛珠三角新時代的發(fā)展特點，這為“一帶一路”沿線區(qū)域的合作深化與機制創(chuàng)新提供基礎和拓展方向。戰(zhàn)略賦能下的區(qū)域合作升級與轉型，帶來網絡關系變化與結構優(yōu)化，面向多重嵌套的網絡結構，地方政府間的合作在微觀上不斷降低交易成本和風險，促成各主體之間的有機連接;宏觀上則將以“增長管理”為核心的區(qū)域激勵型體制，調整為以“網絡治理”為核心的區(qū)域治理體系。各個領域的相互嵌入和聯動，使得該區(qū)域的協(xié)調發(fā)展更加精準化、精確化和精細化，區(qū)域合作的整體性得到很大的提升。這對于識別京津冀、長三角等不同區(qū)域網絡特征與發(fā)展邏輯都提供了微觀視角與宏觀方向。

四、結論與展望

1.研究結論

區(qū)域協(xié)調發(fā)展的進程中，不斷形成包含不同圈層結構的區(qū)域樣態(tài)，而國家戰(zhàn)略的推進與演變是區(qū)域合作網絡結構變遷與升級的重要動能，進而區(qū)域內部的嵌套性結構及其演化機理成為重要研究議題。本文通過兩階段的實踐分析，研究了粵港澳在泛珠框架下的合作積累基礎與大灣區(qū)國家戰(zhàn)略賦能下的合作網絡結構變遷邏輯。這種變遷通過內向集聚和外向拓展，實現了粵港澳與泛珠的網絡嵌套結構的重塑與升級。研究提取2003-2018年泛珠三角區(qū)域內部府際協(xié)議數據，梳理了不同發(fā)展階段下府際協(xié)議的網絡結構類型，解析了合作結構轉型和合作機制升級的特征，得出以下幾點結論：

第一，嵌套于泛珠三角合作區(qū)的粵港澳大灣區(qū)是我國特有的區(qū)域合作模式，體現出區(qū)域協(xié)調發(fā)展中戰(zhàn)略帶動機制。大灣區(qū)建設是在一系列戰(zhàn)略的推動下展開的，以內向集聚于粵港澳三地的一體化，以及開放性的外向拓展路徑構建了城市群合作與省區(qū)合作兩個平臺互相支撐、關聯互動的嵌套格局，粵港澳三地角色功能的調整也加深了香港和澳門與其余各地在具體領域的深入合作，并不斷推進融入國家發(fā)展大局。

第二，以粵港澳大灣區(qū)概念提出的2015年為分界點，有效觀測了區(qū)域合作網絡結構的變遷與升級。2015年之前，泛珠三角合作區(qū)是分散-耦合型的網絡結構，成員共同推進區(qū)域整體的競爭力;這一時期的粵港澳是網絡的參與者，形成了松散型網絡結構。2015年之后，泛珠三角區(qū)域的合作快速增長，形成了以粵港澳三角節(jié)點為核心的中心-邊緣型網絡，開始進行戰(zhàn)略轉型;粵港澳內部構建了以廣東為核心主體，具有較高凝聚力的協(xié)調型網絡，成為整體網中的重要子群。兩個階段的結構轉型實現了各領域合作的關聯互動和交互嵌入，粵港澳的角色也從參與者轉變?yōu)橐I者，能夠依托自身的發(fā)展優(yōu)勢，輻射并帶動其他成員向更廣泛的空間拓展，從而實現網絡的自我迭代。

第三，泛珠三角區(qū)域的合作機制從區(qū)域層次合作升級為網絡層次合作。原有協(xié)議網絡屬于區(qū)域內部、不同領域之間彼此分割，地區(qū)間合作基于要素差異和互補。隨著合作深入與戰(zhàn)略賦能，合作呈現出整體性、聯動性和開放性的網絡特征。因而可以通過對外拓展實現網絡邊界的擴大，在更大范圍的互惠中得到更全面的共贏。因此，泛珠三角區(qū)域合作的積累是粵港澳的基礎，粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略則是泛珠三角區(qū)域從內部合作走向開放式合作變遷與優(yōu)化的橋梁。區(qū)域發(fā)展的新時代需要升級發(fā)展機制，從單一的內部合作走向更多維的網絡形態(tài)合作。區(qū)域發(fā)展的方向是已有合作領域的深化和新領域的拓展，從而將共享和開放推向更大的空間。

2.研究展望

合作機制、網絡結構以及主體關系等是區(qū)域治理領域的研究重點，區(qū)域多重嵌套格局對區(qū)域治理的研究提供了新的議題方向，值得深入探討。限于研究條件和能力，本文還存在諸多不足，在未來可以作為進一步研究的議題。

第一，區(qū)域合作升級轉型過程中向外拓展的外部連接關系分析。目前文章在機制過程剖析部分，通過定性分析得出戰(zhàn)略賦能的路徑包括內向聚集和外向拓展，但在網絡重塑回應部分，著重使用區(qū)域內部府際協(xié)議進行分析，未來也可將粵港澳對外連接關系納入整體合作機制分析中。同時，目前的研究，主要從合作數量和領域方面挖掘了泛珠三角和粵港澳地區(qū)的府際協(xié)議基礎特征，缺乏從不同層面探索合作的傾向以及粵港澳子網的對外合作情況。同時作為異質性較高的區(qū)域合作，需要進一步考慮合作傾向對產生多邊協(xié)議的形式、分布以及領域的影響，也為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供更全面的分析基礎。

第二，加入更多區(qū)域嵌套結構的合作變遷及其路徑的比較研究。本文以粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略為對象，剖析合作網絡結構的變遷，在我國其他區(qū)域是否存在類似的戰(zhàn)略效應，或者存在哪些不同的路徑值得進一步的探討。比如，長三角區(qū)域范圍不同階段的變化中，其內部網絡變化的動態(tài)關系。除此之外，我國的區(qū)域戰(zhàn)略中還包括長江經濟帶、“一帶一路”等條帶狀跨區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃，而具體與嵌套在其中的都市圈、城市群規(guī)劃之間如何互動影響等議題，都值得深入關注。

第三，地方政策與國家戰(zhàn)略在區(qū)域合作中如何實現有效共振。本文的研究未充分考慮地方的政策行為，地方是否能夠完全適應并實施國家的區(qū)域戰(zhàn)略，以及如何在政策制定中形成協(xié)作合作是待研究的重要問題。國家區(qū)域戰(zhàn)略的頒布實施如何矯正地方政府的分割性、保護性的地方政策，尤其是關系到不同層級地方政府之間的多層利益博弈問題值得深入研究，這將對黃河流域高質量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經濟圈等新興區(qū)域的地方治理轉型提供有益參考。

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“Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area”

Suo Liming / Kan Yanqiu

Abstract：In recent years， with the implementation of regional strategy， China has gradually formed multiple nested regional governance patterns， such as collaboration zones， urban agglomerations and metropolitan areas.How collaborative networks interact with each other and how the network structure changes have become important issues concerned by practice and theory. According to the viewpoint of Institutional Collective Action and Network Governance， the implementation of vertical strategy and the accumulation of existing collaboration will change the network strategy of local governments， thus reshaping the network structure and realizing the mechanism upgrading. Pan-Pearl River Delta and Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area are the typical multi-nested regional patterns. Based on the quantitative text data of 745 inter-governmental agreements， this paper examines the role differences of Guangdong， Hong Kong and Macao before and after the nesting pattern， and analyzes the evolution and optimization of their collaborative structure characteristics.The analysis points out the logic of regional network structure change under strategic enabling： The collaborative network of Guangdong， Hong Kong and Macao has been upgraded from a loose network to a coordinated network， the embeddedness has been continuously strengthened; Under the interaction of the nested networks， the PPRD collaborative network is also upgraded from the decentralized coupling network to the center marginal network structure， which is more conducive to the implementation of the strategy of center radiation， and thus presents interpretation logic and path reference for the upgrade of nested regional collaborative network.

Keywords：Strategic Empowerment; Regional Collaboration; Structure Nesting; Network Reconstruction; Collaboration Upgrading

（責任編輯 矯海霞）