食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示
——基于對美國、歐盟的考察

孟 強(qiáng) 蔡文靜 劉牧云

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

二次大戰(zhàn)后，由于人類社會的進(jìn)步和生產(chǎn)力的不斷提高，一系列的社會風(fēng)險也隨之而來。哈貝馬斯在《交往行為理論》中指出：現(xiàn)代世界理性的高度發(fā)達(dá)，一方面創(chuàng)造出前所未見的運(yùn)作效率，另一方面也使人們的生活世界受到以這種理性代表的制度世界的強(qiáng)大沖擊，使得現(xiàn)代社會中充斥著各種危機(jī)[1]。其中，食品安全突發(fā)事件已成為威脅人類生命健康安全的重大隱患。英國瘋牛病事件、歐洲馬肉風(fēng)波、比利時二噁英事件及中國的三聚氰胺事件等重大食品安全突發(fā)事件的發(fā)生，給世界各國敲響了警鐘，如何做好食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理成為當(dāng)下保障食品安全的關(guān)鍵。特別是在新型冠狀肺炎疫情防控常態(tài)化的現(xiàn)狀下，食品安全突發(fā)事件更可謂“牽一發(fā)而動全身”，食品安全領(lǐng)域的失守，常常是公共衛(wèi)生事件發(fā)生的先兆[2]。在此背景下，文章擬通過考察美國與歐盟的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，對其法律法規(guī)、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行比較研究，以期對中國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)起到一定的借鑒作用。

1 美國、歐盟食品安全應(yīng)急管理體系概述

1.1 美國

1.1.1 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系 自美國聯(lián)邦國會1906年初次頒布《純凈食品和藥品法》，歷經(jīng)一個多世紀(jì)的發(fā)展，美國形成了比較完備的食品安全法律體系。這主要包括《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《禽肉制品檢驗(yàn)法》《蛋制品檢驗(yàn)法》《食品安全現(xiàn)代化法案》等，數(shù)量繁多，幾近涵蓋了所有食品種類，為保障食品安全構(gòu)建了牢固屏障。相關(guān)行政機(jī)構(gòu)亦制定了一系列的行政法規(guī)，主要包括《自愿性國家零售食品監(jiān)管項目標(biāo)準(zhǔn)》《食品保護(hù)計劃》《進(jìn)口產(chǎn)品安全行動計劃》等[3]，以保障食品安全法律體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。一般認(rèn)為，對于突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)行系統(tǒng)的研究始于21世紀(jì)。美國自“9·11”事件后，基于國家安全的考慮，對反恐怖主義、食品藥品安全、自然災(zāi)害等應(yīng)急管理領(lǐng)域展開了大規(guī)模研究。2004年，美國制定了一套完整的《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》，其中突發(fā)事件附件中描述了“食品與農(nóng)業(yè)突發(fā)事件”的應(yīng)對方法[4]，同時，美國建立了“國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)”，為應(yīng)對食品安全等各種突發(fā)事件提供了一套系統(tǒng)的方法[5]，這些法律法規(guī)共同為美國應(yīng)對食品安全突發(fā)事件提供了強(qiáng)有力的保障。

1.1.2 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)體系 美國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要包括食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)和食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)。

FDA主要針對監(jiān)管產(chǎn)品突發(fā)事件和反恐及新出現(xiàn)的威脅兩方面采取應(yīng)急管理措施[6]。針對前者，F(xiàn)DA通過建立危機(jī)管理辦事處，對食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)和安全操作進(jìn)行協(xié)調(diào)，提出緊急應(yīng)對計劃，使得相關(guān)應(yīng)急響應(yīng)更具有可操作性；后者則通過建立反恐和新出現(xiàn)的威脅廳，防護(hù)防范食品安全突發(fā)事件，主要進(jìn)行的工作有建立食品防護(hù)減災(zāi)數(shù)據(jù)庫、建立食品防護(hù)計劃、指導(dǎo)食品安全預(yù)防措施、應(yīng)急和培訓(xùn)等。

FSIS主要對所管轄的美國國內(nèi)生產(chǎn)及進(jìn)口消費(fèi)的肉類、蛋類、禽類及乳制品等實(shí)施“食品防護(hù)計劃”，具體防護(hù)措施包括準(zhǔn)備及預(yù)防、檢測、響應(yīng)及恢復(fù)等[7]。其中準(zhǔn)備和預(yù)防措施主要是食品防護(hù)計劃的制定及評估；檢測措施主要是通過加強(qiáng)同情報搜集及執(zhí)法部門的聯(lián)系，對食品故意污染行為進(jìn)行監(jiān)控；響應(yīng)措施主要是借助國家應(yīng)急預(yù)案模式，從而制定FSIS食品安全突發(fā)事件應(yīng)急辦法；恢復(fù)措施主要是對食品安全突發(fā)事件發(fā)生后的處置與凈化[8]。同時，注重對企業(yè)食品防護(hù)的培訓(xùn)，通過公示食品保護(hù)辦公室的職能及聯(lián)系方式，確認(rèn)具體部門的應(yīng)急資源及提供其他相關(guān)信息。

1.1.3 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制體系 在運(yùn)行機(jī)制上，F(xiàn)DA牽頭建立了協(xié)調(diào)突發(fā)響應(yīng)與評估網(wǎng)絡(luò)(CORE)系統(tǒng)，將食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理分為接受危機(jī)信號、發(fā)起應(yīng)急響應(yīng)和采取事后措施3個階段(見圖1)[9]。其中信號與檢測小組通過監(jiān)測收集食品安全突發(fā)事件早期信息，防止爆發(fā)性食源性疾病的傳播；應(yīng)急響應(yīng)小組通過制定應(yīng)急管理預(yù)案并采取措施，對食品安全突發(fā)事件進(jìn)行阻斷和控制；危機(jī)事后小組則通過執(zhí)行事后措施，對CORE系統(tǒng)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整和反饋，預(yù)防此類事件的再次發(fā)生。

FSIS設(shè)立了重大事件準(zhǔn)備和響應(yīng)人員機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開發(fā)、維護(hù)和協(xié)調(diào)FSIS食品安全應(yīng)急管理的所有活動。FSIS第5500.2號指令“重大事故反應(yīng)”簡要描述了該機(jī)構(gòu)將如何應(yīng)對重大食品事件和緊急事件。該指令與國家事故管理系統(tǒng)的鏈接結(jié)構(gòu)一致，通過與各級政府機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)和其他組織合作(見表1)，建立和維護(hù)FSIS的食品防護(hù)計劃基礎(chǔ)設(shè)施，以便對化學(xué)、生物和輻射事故進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)急反應(yīng)，并就影響食品安全的所有威脅向高層領(lǐng)導(dǎo)和利益攸關(guān)方提供技術(shù)咨詢和建議。

表1 合作機(jī)構(gòu)的角色和職責(zé)

同時，F(xiàn)DA與FSIS也注重通力合作，聯(lián)合聯(lián)邦、州和地方實(shí)驗(yàn)室，構(gòu)建了一個從事食品防護(hù)活動的綜合、安全的實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)—食品應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。FERN通過幫助FSIS檢測、識別、響應(yīng)危機(jī)和從涉及生物、化學(xué)或輻射污染的緊急情況中恢復(fù)，在應(yīng)對食品安全突發(fā)事件中扮演著重要角色。FERN還被允許在各種非緊急情況下對大量樣品進(jìn)行分析測試(如超級碗、G7峰會等)[10]，通過FERN網(wǎng)絡(luò)，F(xiàn)SIS可以訪問其他聯(lián)邦和州食品檢測實(shí)驗(yàn)室，以滿足其處理食品安全突發(fā)事件需要的各種資源。

1.2 歐盟

1.2.1 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系 為重建消費(fèi)者信任，彌補(bǔ)在系列食品事故中暴露出來的食品安全監(jiān)管漏洞，歐盟食品安全基本法律應(yīng)運(yùn)而生。1997年，關(guān)于歐盟食品安全法律基本原理的綠皮書發(fā)布，指明了歐盟食品安全立法改革的方向；2000年2月，歐盟在綠皮書的基礎(chǔ)上頒布《食品安全白皮書》，明確通過立法革新，建立起“從農(nóng)田到餐桌”的全過程食品安全保障措施，從而搭建起完善的食品安全法律架構(gòu)；2002年1月，在《食品安全白皮書》的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了第178/2002(EC)號法規(guī)，即《基本食品法》，明確了歐盟食品安全法律的整體原則和規(guī)定。2004年，歐盟委員會又先后頒布4項補(bǔ)充性法令，進(jìn)一步完善了歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序[11]。同時，其法律法規(guī)體系還包括歐盟委員會等官方機(jī)構(gòu)發(fā)布在其公報上的EC、EEC字樣的食品安全法令。歐盟各成員國除了適用以上法律法規(guī)外，也可在歐盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系之下，發(fā)布與本國國情相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)。

1.2.2 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)體系 歐盟委員會與歐盟食品安全局(EFSA)通過食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)對食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理共同發(fā)揮作用[12]。

歐盟委員會通過設(shè)立交流與信息資源管理中心，實(shí)現(xiàn)RASFF系統(tǒng)的預(yù)警信息通報，各聯(lián)系點(diǎn)將發(fā)現(xiàn)的食品風(fēng)險信息上報給歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟監(jiān)督局，監(jiān)督局將根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)決定是否預(yù)警以及風(fēng)險信息的傳遞范圍，然后將結(jié)果傳遞給歐盟委員會的快速預(yù)警系統(tǒng)工作組，快速預(yù)警系統(tǒng)工作組決定風(fēng)險等級并出具第三國信函給風(fēng)險信息原產(chǎn)地，從源頭上遏制風(fēng)險源[13]。最終，通報會借助CIRCA傳遞到28個歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)國家所有成員，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險信息的全面預(yù)警。

EFSA作為歐盟最重要的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，同樣對食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理負(fù)有職責(zé)。在RASSF制度中，EFSA可在風(fēng)險信息中增補(bǔ)恰當(dāng)?shù)目茖W(xué)或技術(shù)信息，以幫助成員國采取必要的措施并做好風(fēng)險應(yīng)對工作，同時持續(xù)不斷地向利益相關(guān)者和公眾及時傳達(dá)準(zhǔn)確信息以獲取消費(fèi)者信任[14]?？傮w來說，食品安全局采取的應(yīng)急管理措施更偏向預(yù)防性，主要通過風(fēng)險評估、風(fēng)險交流等職能實(shí)現(xiàn)對食品安全突發(fā)事件的預(yù)警和協(xié)調(diào)。

歐盟各成員國在食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理中也扮演了重要角色。為應(yīng)對食品安全的潛在威脅，各成員國均設(shè)有相對應(yīng)的食品安全管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與EFSA及RASFF對接，將風(fēng)險信息、召回風(fēng)險產(chǎn)品情況等告知?dú)W盟委員會，同時各成員國也會制定本國的食品安全突發(fā)事件管理措施，包括設(shè)置風(fēng)險評估和風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)、制定應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案等內(nèi)容，以便在事故發(fā)生時能夠及時采取行動。

1.2.3 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制體系 在運(yùn)行機(jī)制上，食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)、食品安全追溯機(jī)制、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系(HACCP)作為歐盟食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理的有效機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)對食品安全風(fēng)險的提早預(yù)警、快速溯源與精準(zhǔn)監(jiān)管。

(1) 食品和飼料快速警報系統(tǒng)：為實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險信息的及時傳遞和處理，歐盟建立了統(tǒng)一化、網(wǎng)絡(luò)化的食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)。各成員國發(fā)現(xiàn)的食品安全風(fēng)險、采取的召回措施等內(nèi)容，均需及時上報歐盟委員會開展評估，歐盟委員會會將評估結(jié)果借助RASFF反饋給成員國，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險信息的早預(yù)警、共分享并及時做出處理(見圖2)[15]，將有可能發(fā)生的食品安全事故防患于未然。

圖2 歐盟RASFF快速預(yù)警協(xié)同系統(tǒng)運(yùn)行圖

(2) 食品安全追溯機(jī)制：根據(jù)歐盟《基本食品法》的要求：成員國家對食品、飼料、用于食品生產(chǎn)的動物，以及其余用于或者即將用于食品和飼料生產(chǎn)的所有物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)、加工和銷售的全階段建立可追溯機(jī)制，歐盟建立起了全球統(tǒng)一標(biāo)識系統(tǒng)(EAN.UCC系統(tǒng))，通過要求食品生產(chǎn)企業(yè)登記注冊、在生產(chǎn)和加工過程加貼標(biāo)簽、下游企業(yè)對標(biāo)簽的查驗(yàn)等實(shí)現(xiàn)對于家畜和肉制品的養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工與銷售的全過程監(jiān)控[16]。通過食品安全追溯機(jī)制，不僅能夠倒逼食品生產(chǎn)者加強(qiáng)企業(yè)自律，還能夠在突發(fā)事件應(yīng)急管理中做到快速、精準(zhǔn)溯源、及時召回處理，防止危害進(jìn)一步擴(kuò)大。

(3) 危害分析與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制系統(tǒng)：危害分析與關(guān)鍵點(diǎn)控制系統(tǒng)，通過對于加工過程中的風(fēng)險因子進(jìn)行評估來確認(rèn)監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)評估結(jié)果制定、完善相關(guān)食品監(jiān)控程序和標(biāo)準(zhǔn)，采取更為經(jīng)濟(jì)、有針對性的解決措施[17]。歐盟通過相關(guān)法律將HACCP制度化、措施化，從而實(shí)現(xiàn)對于成員國食品生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)監(jiān)管的步驟化、可操作化，在機(jī)制上將食品生產(chǎn)及流通環(huán)節(jié)的危害點(diǎn)降到最小，有效預(yù)防食品安全突發(fā)事件[18]。

2 美國、歐盟食品安全應(yīng)急管理體系的經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 重視法律法規(guī)體系的時效性，不斷更新完善

構(gòu)建富有時效性、綜合性的食品安全法律法規(guī)體系是應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的首要前提。當(dāng)前中國食品安全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，受到“宜粗不宜細(xì)”等傳統(tǒng)觀念的掣肘[19]，圍繞《食品安全法》的相關(guān)配套立法和應(yīng)急預(yù)案還較為粗糙，時效性也大打折扣。例如《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》仍為2011年10月修訂的版本，其許多內(nèi)容已與實(shí)際情況脫節(jié)，沒有發(fā)揮出應(yīng)急管理法律法規(guī)施行預(yù)決策機(jī)制的作用。對此，美國、歐盟等國家和地區(qū)均建立起了系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系，為應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的產(chǎn)生而從全種類、全流程的角度對其前期預(yù)警、中期回應(yīng)與后期處置進(jìn)行了法制化和規(guī)范化，如美國出臺的《禽肉制品檢驗(yàn)法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等專門法律、歐盟《基本食品法》中規(guī)定的從控制源頭開始的食品安全追溯機(jī)制等。針對食品安全風(fēng)險的復(fù)雜演化和突發(fā)惡性的現(xiàn)狀，食品安全法律法規(guī)體系需不斷更新、調(diào)整、演化，以應(yīng)對新時代中迭代風(fēng)險的考驗(yàn)。如美國定期更新《應(yīng)急反應(yīng)框架》與CORE體系等法律法規(guī)，歐盟也在《食品安全總法(EC178/2002)》的統(tǒng)一規(guī)定下，要求各國對于食品安全應(yīng)急預(yù)案中出現(xiàn)的細(xì)節(jié)變化及時作出政策更新。

2.2 明確組織機(jī)構(gòu)體系的職責(zé)分工，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)

食品安全應(yīng)急管理體系的構(gòu)建需要各組織機(jī)構(gòu)分工明確與綜合協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)應(yīng)急管理主體缺位、職能沖突及處置混亂的情況。在2018年的國務(wù)院深化機(jī)構(gòu)改革中，國家設(shè)立應(yīng)急管理部統(tǒng)籌編制國家應(yīng)急總體預(yù)案與規(guī)劃，指導(dǎo)各組織機(jī)構(gòu)開展工作應(yīng)對突發(fā)事件。然而，在食品安全風(fēng)險多環(huán)節(jié)存在的客觀條件下，中國食品安全應(yīng)急管理分段監(jiān)管的格局并未發(fā)生根本改變[20]。以專項預(yù)案作為法律依據(jù)，食品安全應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行需在協(xié)調(diào)部門指導(dǎo)下調(diào)動各地政府、食藥監(jiān)部門、衛(wèi)生計生部門等多機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮作用，不僅各協(xié)調(diào)部門之間存在職能重疊、權(quán)威性不足的現(xiàn)象，各部門對應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行情況也取決于其自身的職責(zé)與權(quán)限，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管的初級農(nóng)產(chǎn)品與國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)的食品安全應(yīng)急管理之間仍存在職責(zé)交叉。對此，美國采取以部門職責(zé)為依據(jù)的應(yīng)急管理預(yù)案執(zhí)行模式，通過周密的分工式機(jī)制，F(xiàn)DA與FSIS對各自應(yīng)對食品安全突發(fā)事件職能進(jìn)行了明確的規(guī)定，以確保其專業(yè)性。同時，歐盟為提高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，規(guī)定EFSA在承擔(dān)協(xié)調(diào)功能的同時，統(tǒng)一承擔(dān)風(fēng)險評估與風(fēng)險交流職能，并建立了超越部門職能界限的應(yīng)急管理體系。

2.3 增強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制體系的可操作性，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率

食品安全應(yīng)急管理作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要構(gòu)建可操作性強(qiáng)、運(yùn)轉(zhuǎn)效率高的運(yùn)行機(jī)制體系，以保證食品安全應(yīng)急管理及時、有效地展開。中國食品安全應(yīng)急機(jī)制的啟動，需要在食品安全事故突發(fā)后，通過衛(wèi)生行政部門對事故進(jìn)行定級評估，判定為特別重大、重大、較大或一般食品安全事故，分別由中央或地方成立指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織開展應(yīng)急工作。然而，由于缺少可操作性強(qiáng)的具體指導(dǎo)，諸多地方政府制定的應(yīng)急管理預(yù)案存在大同小異、管理措施粗而不實(shí)等問題，使得應(yīng)急管理機(jī)制無法結(jié)合地方實(shí)際情況有效運(yùn)行。應(yīng)對食品安全風(fēng)險，需要從本質(zhì)上建立細(xì)化、高效的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，如重視食品安全風(fēng)險的前期預(yù)防與風(fēng)險評估，完善信息披露制度等。如美國FDA建立的CROE系統(tǒng)，對食品安全危機(jī)的識別、應(yīng)急響應(yīng)和事后措施都規(guī)定了詳細(xì)的工作內(nèi)容和具體操作流程，并通過核心專家組對相關(guān)部門的信息共享和交流進(jìn)行協(xié)調(diào)。歐盟通過構(gòu)建可追溯機(jī)制和HACCP系統(tǒng)，將大量資源用于食品安全風(fēng)險評估與精細(xì)控制，RASFF系統(tǒng)也在實(shí)現(xiàn)成員國內(nèi)部食品安全風(fēng)險的信息交換方面起到重要作用。在信息披露方面，絕大部分成員國如法國、丹麥、荷蘭、奧地利等均選擇公開風(fēng)險評估結(jié)果，這對提高食品安全應(yīng)急管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)效率、增強(qiáng)政府公信力與人們的風(fēng)險預(yù)防意識，以及對食品安全突發(fā)事件發(fā)生后消除公眾恐慌、落實(shí)食品安全風(fēng)險管理社會均具有重要意義。

3 結(jié)語

正如瑪麗恩在其《食品安全——令人震驚的食品行業(yè)真相》中談及：食品安全不單是社會問題，更是關(guān)于國家治理的政治問題[21]。在中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，做好食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理是食品安全風(fēng)險治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求，亦是新時代有效推行食品安全戰(zhàn)略的基本保障。文章對美國、歐盟的食品安全應(yīng)急管理體系進(jìn)行了概述研究，整體來說，應(yīng)對食品安全突發(fā)事件，美國、歐盟已形成了較為完備的應(yīng)急管理體系，其法律法規(guī)體系的時效性、綜合性，組織機(jī)構(gòu)分權(quán)處置的明確性、協(xié)調(diào)性以及運(yùn)行機(jī)制的便捷靈活性對中國的食品安全應(yīng)急管理體系完善都有著非常直接的啟示和借鑒作用。