高校治理結(jié)構(gòu)與教師參與高校治理問(wèn)題研究

張坤 張雷生

摘 要：近年來(lái)，治理問(wèn)題逐漸成為高等教育研究領(lǐng)域的重要議題之一。高校作為高等教育的重要載體，教師作為高校的主體，是高等教育事業(yè)發(fā)展的直接利益相關(guān)者，教師參與高校治理是高校治理能力建設(shè)的關(guān)鍵。首先，對(duì)高校治理的結(jié)構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行闡述，從政府與高校、社會(huì)與高校、高校內(nèi)部三個(gè)方面闡述高校治理問(wèn)題;并以此為基礎(chǔ)，對(duì)教師參與高校治理路徑及有效性進(jìn)行分析。在共享共治的治理觀下，以治理理論為出發(fā)，分別從組織和制度兩個(gè)層面對(duì)教師參與治理路徑及有效性展開(kāi)論述。教師參與高校治理表現(xiàn)出明顯的有限有效性特征，這一特征體現(xiàn)了教師參與高校治理在實(shí)踐層面的復(fù)雜性。

關(guān)鍵詞：高校治理;治理結(jié)構(gòu);教師參與;有限有效性

治理理論作為一種新的社會(huì)管理理論，近年來(lái)在高等教育研究領(lǐng)域中逐漸得到廣泛應(yīng)用[1]。2019年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議表決通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有了綱領(lǐng)性的制度保障[2]。高等教育事業(yè)是我國(guó)公共部門(mén)的重要事業(yè)，其在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新等方面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有重要影響，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容[3][4]。高校作為高等教師事業(yè)發(fā)展的承擔(dān)主體，其治理水平關(guān)系著高等教育事業(yè)治理體系和治理能力能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。教師作為高校主體，是高校事業(yè)發(fā)展的直接利益相關(guān)者，能否有效參與治理是檢驗(yàn)高校治理能力的關(guān)鍵。

高校治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題闡述

依據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》），我國(guó)高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門(mén)人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。同時(shí)，在《高等教育法》中還明確了高校的基本治理結(jié)構(gòu)，國(guó)家舉辦的高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本校的教學(xué)、科研以及其他行政管理事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)履行評(píng)判學(xué)術(shù)相關(guān)工作職責(zé)，教職工代表大會(huì)作為教工民主管理和監(jiān)督的組織，通過(guò)信息公開(kāi)等形式接受社會(huì)監(jiān)督。法律明確了高校的任務(wù)和治理結(jié)構(gòu)，那么高校應(yīng)當(dāng)通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)法定的發(fā)展任務(wù)。2018年召開(kāi)的全國(guó)教育大會(huì)發(fā)布了《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》[5]和《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》[6]，這兩份文件是我國(guó)高等教育發(fā)展的制度保障，并將高等教育現(xiàn)代化作為發(fā)展目標(biāo)。

1.政府與高校的關(guān)系問(wèn)題

管理與治理，雖一字之差，但就發(fā)展而言則是相差較大的理念。管理，是同一組織內(nèi)的不同層級(jí)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，在同一制度框架下，以行政命令為主，以上傳下達(dá)為主要內(nèi)容，是一元化的單向邏輯體系;治理，則是利益相關(guān)的個(gè)人或組織，共同應(yīng)對(duì)同一個(gè)發(fā)展目標(biāo)，以互動(dòng)為主，自上而下、自下而上相結(jié)合，是多元化的雙向互動(dòng)邏輯體系。由此可見(jiàn)，高等教育的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)問(wèn)題，核心就是實(shí)現(xiàn)政府與高校之間從管理走向治理。這也意味著，政府與高校從同一組織的不同等級(jí)的科層轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€(gè)組織之間的關(guān)系，即政府從指導(dǎo)高校管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c高校平行地參與管理。這意味著政府在高等教育發(fā)展中部分角色的轉(zhuǎn)換，從家長(zhǎng)式的全過(guò)程管理轉(zhuǎn)換為平行的參與管理。同時(shí)，這也意味著高校的辦學(xué)自主獨(dú)立性增強(qiáng)。當(dāng)然，辦學(xué)權(quán)作為政府的行政權(quán)力在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)重新分配。權(quán)力重新配置自然要涉及約束和監(jiān)督，高校黨委在這一過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)約束和監(jiān)督，發(fā)揮其在高等教育發(fā)展中的政治方向和組織保障方面的作用。因此，高等教育、高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是處理好高校的自主辦學(xué)權(quán)力、政府的行政權(quán)力、黨組織的政治權(quán)力之間的關(guān)系。只有處理好三者之間的關(guān)系，高等教育、高校才能真正實(shí)現(xiàn)治理體系的改善與治理能力的提升。

2.社會(huì)與高校的關(guān)系問(wèn)題

日常生活中，我們通常將大學(xué)稱為“象牙塔”，其內(nèi)涵是指大學(xué)是理想之地、世外桃源之地。換言之，大學(xué)給人的印象通常就是相對(duì)比較封閉，大學(xué)之外的人對(duì)里面知之甚少，進(jìn)而有了這一印象。這一事實(shí)反映，高校與社會(huì)的脫節(jié)，社會(huì)在高校的發(fā)展和治理中參與度低、影響力小。但現(xiàn)實(shí)情況是，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息的發(fā)展，作為“象牙塔”的高校與社會(huì)之間的屏障被逾越，社會(huì)對(duì)高校的直接、間接、非正式的影響越來(lái)越值得重視。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)在高校治理中的角色和影響。

一是社會(huì)作為高校人才培養(yǎng)質(zhì)量和高校發(fā)展績(jī)效的試金石，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)在高校發(fā)展中的監(jiān)督作用，作為政府部門(mén)正式監(jiān)督的有益補(bǔ)充。例如：社會(huì)上層出不窮的非官方高校評(píng)價(jià)體系及排名，是社會(huì)對(duì)高校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)和監(jiān)督;同時(shí)，用人單位對(duì)高校畢業(yè)生的評(píng)價(jià)對(duì)高校的招生也會(huì)有顯著的影響。二是應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)力量參與高校的人才培養(yǎng)，這是高校治理體系完善和治理能力提升的一個(gè)重要手段。當(dāng)前，我國(guó)高校在本科生階段設(shè)置社會(huì)實(shí)踐環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)學(xué)生到社會(huì)上實(shí)習(xí)工作一定的時(shí)間，并將此作為一門(mén)必修課來(lái)完成;研究生階段，大部分專業(yè)學(xué)位的研究生都實(shí)行雙導(dǎo)師制，即相關(guān)行業(yè)企業(yè)的高級(jí)管理人員和高校導(dǎo)師共同指導(dǎo)。這一做法雖然引入了社會(huì)力量參與人才培養(yǎng);但多流于形式，對(duì)人才培養(yǎng)并未起到實(shí)質(zhì)的影響和作用。高校應(yīng)當(dāng)將社會(huì)各行各業(yè)中優(yōu)秀的人才引入高校，發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中積累的優(yōu)勢(shì)，參與到高校人才培養(yǎng)中，探索理論與實(shí)踐結(jié)合的人才培養(yǎng)模式。總之，高校與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題對(duì)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化也至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)擺脫高校的“象牙塔”印象，增加與社會(huì)互動(dòng)的渠道，將社會(huì)引入到高校的治理和發(fā)展中。

3.高校內(nèi)部的關(guān)系問(wèn)題

高校內(nèi)部治理問(wèn)題本質(zhì)上就是學(xué)術(shù)權(quán)力、組織權(quán)力和行政權(quán)力之間的分配問(wèn)題。依據(jù)《高等教育法》，我國(guó)公辦高校的法定治理結(jié)構(gòu)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，同時(shí)高?？稍O(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)。顯然，在我國(guó)大多數(shù)高校中，學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和組織權(quán)力并行存在。組織權(quán)力來(lái)源于上級(jí)黨組織賦予高校黨委的權(quán)力，行政權(quán)力來(lái)源于高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)管理需要，學(xué)術(shù)權(quán)力來(lái)源于高校的教學(xué)、科研等相關(guān)專業(yè)問(wèn)題管理的需要。這三種權(quán)力雖有明確的界定和內(nèi)涵;但由于是在同一個(gè)組織架構(gòu)內(nèi)行使，三種權(quán)力的實(shí)施對(duì)象存在重疊，這就不可避免地導(dǎo)致三種權(quán)力之間會(huì)出現(xiàn)交叉或沖突，這導(dǎo)致了高校內(nèi)部治理問(wèn)題的復(fù)雜化。如何治理高校內(nèi)這三種權(quán)力之間的關(guān)系是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要問(wèn)題。首先需要明確的是，這三種權(quán)力對(duì)于我國(guó)高校的發(fā)展都是必不可少的，這三種權(quán)力不是一個(gè)權(quán)力的三分，所以不可能將三種權(quán)力合并或減少。那么，我們面臨的問(wèn)題就是如何使得這三種權(quán)力形成合力，推動(dòng)高校的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。前文提到，所謂治理就是如何在同一目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)和共享。對(duì)于高校內(nèi)部治理問(wèn)題來(lái)說(shuō)，就是如何實(shí)現(xiàn)這三種權(quán)力的治理以及如何實(shí)現(xiàn)這三種權(quán)力之間的治理。解決以上問(wèn)題，最有效的途徑就是先理清各自的權(quán)力邊界，然后讓權(quán)力的利益相關(guān)者能夠參與治理。

教師參與治理的路徑及有效性分析

1.教師參與高校治理的基礎(chǔ)

前文就高校治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述，歸納起來(lái)可將高校治理結(jié)構(gòu)分為兩方面，即高校外部治理與高校內(nèi)部治理。那么，教師參與高校治理無(wú)外乎參與高校的外部治理與內(nèi)部治理。但是，高校的外部治理與內(nèi)部治理并非不相關(guān)或毫無(wú)關(guān)聯(lián)。內(nèi)部治理是高校治理的核心，也是實(shí)現(xiàn)高校外部治理有效性的基礎(chǔ)。教師作為高校內(nèi)承擔(dān)教學(xué)、科研的一線人員，是高校人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等職能的直接承擔(dān)和執(zhí)行者，其在外部治理中的角色和影響均由其在內(nèi)部治理中的地位和作用決定，教師參與高校內(nèi)部治理的有效性影響其在外部治理中的有效性。因此，研究教師參與高校內(nèi)部治理更具代表性和說(shuō)服力，是教師參與高校治理問(wèn)題的根本。本文擬從共治共享的治理觀出發(fā)，對(duì)教師參與高校內(nèi)部治理的路徑及有效性進(jìn)行分析①。

共治共享治理觀的理論基礎(chǔ)來(lái)源于兩方面，共治來(lái)源于共同治理理論，共享來(lái)源于利益相關(guān)者理論。共同治理理論和利益相關(guān)者理論都是治理理論的一種，其中，共同治理理論是在利益相關(guān)者理論的基礎(chǔ)上形成，利益相關(guān)者理論則來(lái)源于公司治理研究領(lǐng)域[7]。教師既是高校決策影響的主體，也是高校發(fā)展的直接利益相關(guān)者。因此，教師作為高校重要的主體參與學(xué)校治理，既有理論支撐，也是實(shí)踐需要。那么，教師應(yīng)當(dāng)如何參與高校治理以及如何有效參與治理，這是本文接下來(lái)要討論的主要內(nèi)容。

2.教師參與高校治理的路徑

教師參與高校治理的路徑及其有效性主要涉及兩個(gè)內(nèi)容，即參與治理的組織和制度②。教師參與高校治理主要以教工身份、學(xué)術(shù)身份、政治身份等進(jìn)行。本文首先討論教師通過(guò)正式組織參與高校治理。根據(jù)教師不同的身份角色，主要通過(guò)學(xué)校和院系的教職工代表大會(huì)、校內(nèi)外各級(jí)教學(xué)與科研相關(guān)學(xué)術(shù)組織、民主黨派與社會(huì)團(tuán)體等組織，還可通過(guò)兼任學(xué)?；蛟合档墓芾頇C(jī)構(gòu)崗位各級(jí)職務(wù)參與治理。正式組織中還可細(xì)分為常設(shè)機(jī)構(gòu)組織和非常設(shè)機(jī)構(gòu)組織，如教職工代表大會(huì)、不同層級(jí)的教學(xué)或?qū)W術(shù)委員會(huì)，民主黨派、社會(huì)團(tuán)體組織以及管理機(jī)構(gòu)等。除以上正式組織外，還有部分非正式組織成為教師參與治理的渠道，如教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)、基于地緣或?qū)W緣的臨時(shí)組織、基于網(wǎng)絡(luò)形成的臨時(shí)組織等。正式組織途徑中，教師參與組織的方式主要是代表制、遴選制、委任制等，這表明僅有部分教師直接參與高校治理。那么，出于個(gè)人或少部分人的利益訴求或其他需要，非正式組織自發(fā)形成出現(xiàn)，作為對(duì)正式組織難以全部覆蓋的一種回應(yīng)。

本文討論教師參與高校治理的制度保障，將分為正式制度和非正式制度兩個(gè)方面展開(kāi)。正式制度主要包括不同層級(jí)教育管理部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性制度以及各高校制定的規(guī)范性文件制度，如《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等直接給予教師參與學(xué)校治理的正式文件[8][9]。非正式制度則由各高校結(jié)合自身發(fā)展建設(shè)需要而制定，如較為常見(jiàn)的校長(zhǎng)信箱，以及因?qū)ｍ?xiàng)工作需要而開(kāi)展的利益相關(guān)教師的座談?wù){(diào)研會(huì)，還有較為固定的校長(zhǎng)見(jiàn)面會(huì)等方式。對(duì)于任何集體或工作而言，正式制度都難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，需要非正式制度的有效彌補(bǔ)。

3.教師參與高校治理的有效性分析

結(jié)合組織和制度兩方面的討論，對(duì)教師參與高校治理的有效性進(jìn)行分析。本文將結(jié)合前文組織和制度層面的分析對(duì)有效性問(wèn)題展開(kāi)討論。從覆蓋面角度而言，正式組織與非正式組織作為教師參與高校治理的途徑，兩者均不能覆蓋全體教師，二者關(guān)于參與有效性的比較存在不確定性;正式制度作為參與途徑能夠覆蓋全體教師，非正式制度僅適用于部分教師，但二者關(guān)于參與有效性的比較也存在不確定性。換言之，有的教師可以通過(guò)正式組織或正式制度保障實(shí)現(xiàn)有效參與治理，而有的教師則可以通過(guò)非正式組織或非正式制度來(lái)參與治理并實(shí)現(xiàn)訴求。從參與治理的結(jié)果而言，正式組織途徑的有效性在大多數(shù)情況下都會(huì)優(yōu)于非正式組織途徑，但不同的正式組織之間也存在明顯的效果差異;正式制度和非正式制度為互補(bǔ)關(guān)系，它們?cè)趨⑴c治理結(jié)果上也會(huì)表現(xiàn)出互補(bǔ)關(guān)系。因此，無(wú)論從覆蓋面還是從結(jié)果來(lái)看，教師參與高校治理均表現(xiàn)出明顯的有限有效性特征。所謂有限有效性是指，無(wú)論通過(guò)哪種途徑，教師參與治理都僅能在有限的范圍、有限的內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)。這一特征體現(xiàn)了教師參與高校治理在實(shí)踐層面的復(fù)雜性。

結(jié)語(yǔ)

一直以來(lái)，高校的發(fā)展對(duì)于我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展都有不可忽略的影響。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)階段，高等教育的治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題也至關(guān)重要，高校的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性也凸顯出來(lái)。本文在梳理高校治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)教師參與高校治理問(wèn)題進(jìn)行研究。將高校治理結(jié)構(gòu)分為外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)方面分別進(jìn)行闡述。從組織和制度兩個(gè)層面對(duì)教師參與高校內(nèi)部治理途徑進(jìn)行論述分析，并歸納總結(jié)出教師參與高校治理表現(xiàn)出明顯的有限有效性特征。

教師作為高校的重要主體，是由擁有不同專業(yè)知識(shí)的人所組成，不同的學(xué)科知識(shí)背景決定了教師參與高校治理的復(fù)雜性。同時(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間互相嵌入、交叉影響、縱橫交錯(cuò)，使得難以確定二者之間清晰的邊界，這決定了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，進(jìn)而使得教師參與高校治理變?yōu)橐粋€(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。但正如閻光才所說(shuō)的那樣，教師參與治理似乎沒(méi)有顯著的效果，而一旦出現(xiàn)非常態(tài)時(shí)，教師參與治理的機(jī)制則會(huì)產(chǎn)生重要影響[10]。誠(chéng)然，教師參與治理在很多時(shí)候可能會(huì)流于形式;但教師參與高校治理，對(duì)于完善高校治理體系，建立現(xiàn)代化大學(xué)制度，推動(dòng)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化都會(huì)產(chǎn)生重要影響[11]。

本文系2016年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“東亞地區(qū)世界一流大學(xué)法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)比較研究（項(xiàng)目編號(hào)：16BZZ082）”;吉林大學(xué)2019年度吉林大學(xué)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作研究課題“ ‘雙一流建設(shè)背景下高校學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制研究” （項(xiàng)目編號(hào)：2019LZXZZ006）;吉林大學(xué)闡釋黨的十九屆四中全會(huì)精神專項(xiàng)項(xiàng)目“提升新時(shí)代高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化的方略研究（項(xiàng)目編號(hào)：2020SZQH18）”;吉林大學(xué)勞動(dòng)關(guān)系專項(xiàng)研究課題“新時(shí)代高校工會(huì)服務(wù)學(xué)校發(fā)展與改革的路徑研究（項(xiàng)目編號(hào)：2020LD011）”;吉林大學(xué)廉政建設(shè)專項(xiàng)研究課題“高校內(nèi)部腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究（項(xiàng)目編號(hào)：2020LZY013）”的階段性研究成果

注釋：

①下文所討論的教師參與高校治理均指高校內(nèi)部治理.

②葉文明（2017年）以“組織—制度”為分析框架對(duì)教師參與大學(xué)內(nèi)部治理渠道進(jìn)行分析，歸納總結(jié)了四種參與渠道.

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（作者單位：張坤，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院;張雷生，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]