如何貫徹落實(shí)未成年人“兩法”的六個(gè)一？

苑寧寧

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修訂后的未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法即將實(shí)施，這意味著我國(guó)未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防工作將邁入現(xiàn)代化的新階段。這項(xiàng)事業(yè)需要各方面共同負(fù)責(zé)、各司其職，其中有六方面關(guān)鍵工作直接影響著法律實(shí)施和實(shí)效。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是一個(gè)核心原則、一套引擎機(jī)制、一種綜合反應(yīng)平臺(tái)、一組配套法律法規(guī)、一批專(zhuān)門(mén)學(xué)校、一支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。

一個(gè)核心原則

一個(gè)核心原則，是正確理解和牢牢堅(jiān)持最有利于未成年人原則。最有利于未成年人原則，是聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》中Best Interests of Child 在國(guó)內(nèi)法中的話語(yǔ)表達(dá)，是未成年人保護(hù)的“帝王原則”。實(shí)踐中，需要重點(diǎn)從兩個(gè)方面掌握。

首先，這一原則涵蓋所有與未成年人相關(guān)的事項(xiàng)。未成年人保護(hù)范圍廣泛，涉及事項(xiàng)眾多，而且還處在不斷擴(kuò)展中，有的已經(jīng)為法律法規(guī)所明確規(guī)定，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行事、履行義務(wù)，但法律法規(guī)不可能窮盡所有事項(xiàng)，有相當(dāng)一部分目前無(wú)明確規(guī)定，這就需要根據(jù)最有利于未成年人原則進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，不能盲目地以無(wú)任何規(guī)定為由而簡(jiǎn)單處理。既然保護(hù)未成年人是全社會(huì)的責(zé)任，那么處理與未成年人相關(guān)的事項(xiàng)時(shí)，各方都要遵守這一原則。

可見(jiàn)，最有利于未成年人原則不僅僅是一項(xiàng)立法、執(zhí)法、司法原則，更是一項(xiàng)守法原則。不僅立法部門(mén)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要樹(shù)立最有利于未成年人的理念，而且任何組織和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)踐行這一理念。特別需要注意的是，除了遵守現(xiàn)有法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定外，各市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)行業(yè)自律，自覺(jué)從促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)、保障未成年人合法權(quán)益的角度，審查、調(diào)整其所提供的商品與服務(wù)。

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其次，準(zhǔn)確理解如何給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)。給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，是相比成年人而言，對(duì)未成年人在某些方面予以特殊照顧、優(yōu)先保障。所謂特殊保護(hù)，是基于未成年人群體及其不同年齡階段的特點(diǎn)，在其享有與行使權(quán)利時(shí)作出有別于成年人的制度安排，賦予某些專(zhuān)屬性權(quán)利，限制某些權(quán)利。比如，未成年人自我保護(hù)意識(shí)和能力薄弱，很多時(shí)候需要成年人主動(dòng)發(fā)現(xiàn)他們?cè)馐艿那趾εc面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)進(jìn)行報(bào)告。所謂優(yōu)先保護(hù)，是當(dāng)未成年人與成年人的利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障未成年人。

比如，撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)未成年人，讓其脫離已經(jīng)存在嚴(yán)重監(jiān)護(hù)失職的監(jiān)護(hù)人，這其實(shí)是對(duì)監(jiān)護(hù)人利益的剝奪和減損。因此，實(shí)踐中踐行給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)，就是當(dāng)保護(hù)未成年人會(huì)導(dǎo)致增加成年人的義務(wù)、克減成年人的權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)做出合理安排。

一套引擎機(jī)制

一套引擎機(jī)制，是構(gòu)建和有效運(yùn)行“民政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+檢察院法律監(jiān)督”的未成年人保護(hù)雙引擎。未成年人保護(hù)工作涉及眾多部門(mén)，牽涉社會(huì)方方面面，是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程。要保障各主體之間有序履職、密切配合，需要一套健全有效的引擎機(jī)制。

如果未成年人保護(hù)工作是一架航空器，那么打造好動(dòng)力系統(tǒng)，才能提供源源不斷的助推力，保障行穩(wěn)致遠(yuǎn)。立足我國(guó)實(shí)際情況，未成年人保護(hù)法規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律監(jiān)督的雙引擎。

首先，政府自上而下應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門(mén)依法履職。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)建立未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在民政部，并初步搭建起了國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，仍然需要從幾個(gè)方面予以進(jìn)一步完善：研究并設(shè)置國(guó)家未成年人保護(hù)督查專(zhuān)員崗位；地方盡快建立相應(yīng)的機(jī)制，積極爭(zhēng)取高配，完成自上而下的機(jī)制全覆蓋；區(qū)縣一級(jí)機(jī)制由黨委或者政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥；制定成員單位的職責(zé)清單；確定未成年人保護(hù)工作的五年規(guī)劃及年度重點(diǎn)任務(wù)，等等。

其次，充分發(fā)揮檢察院對(duì)未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防工作的法律監(jiān)督。當(dāng)前，最高檢印發(fā)《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“檢愛(ài)同行 共護(hù)未來(lái)”未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，決定自2021年5月起至2022年12月開(kāi)展未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。一方面，堅(jiān)持督導(dǎo)而不替代、在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案的思路，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)和組織落實(shí)未成年人“兩法”的各項(xiàng)規(guī)定。另一方面，堅(jiān)持雙贏多贏共贏，建立常態(tài)化、制度化的法律監(jiān)督手段，制定和出臺(tái)檢察院督促、支持起訴的具體辦法，完善未成年人保護(hù)檢察公益訴訟制度。

一種綜合反應(yīng)平臺(tái)

一種綜合反應(yīng)平臺(tái)，是建立未成年人保護(hù)報(bào)告與咨詢、受理、轉(zhuǎn)介、處置、反饋、追責(zé)的未成年人保護(hù)服務(wù)平臺(tái)。

未成年人保護(hù)法規(guī)定，任何組織或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法權(quán)益的情形，有權(quán)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告；國(guó)家機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形的，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門(mén)報(bào)告；縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)通全國(guó)統(tǒng)一的未成年人保護(hù)熱線，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)介侵犯未成年人合法權(quán)益的投訴、舉報(bào)；有關(guān)部門(mén)接到涉及未成年人的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)受理、處置，提供未成年人保護(hù)方面的咨詢、幫助，并以適當(dāng)方式將處理結(jié)果告知相關(guān)單位和人員。

落實(shí)這些規(guī)定，就意味著基層需要有一套完整的綜合反應(yīng)平臺(tái)，能夠及時(shí)處理各種線索，保障未成年人得到及時(shí)保護(hù)、獲取專(zhuān)業(yè)服務(wù)。近些年來(lái)，有些地方已經(jīng)做了類(lèi)似的探索，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建了有關(guān)部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)處理個(gè)案的信息系統(tǒng)，取得了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，比如多地民政部門(mén)建立了困境未成年人保障信息平臺(tái)。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，各地應(yīng)當(dāng)積極搭建未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)平臺(tái)，形成高效、權(quán)威、規(guī)范的個(gè)案處置體系，能夠?qū)崒?shí)在在地幫助到每個(gè)需要保護(hù)的未成年人。

一組配套法律法規(guī)

一組配套法律法規(guī)，是根據(jù)未成年人“兩法”，出臺(tái)一系列配套法律法規(guī)，包括相關(guān)的單行法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)等。我國(guó)未成年人法律制度的未來(lái)方向是形成一套完整的規(guī)范體系，包括各類(lèi)不同效力等級(jí)的規(guī)范性文件。

就單行法律而言，應(yīng)當(dāng)盡快制定家庭教育法，明確家庭教育的職責(zé)，規(guī)定政府促進(jìn)家庭教育的措施以及家庭教育失職的法律后果；研究出臺(tái)未成年人福利法，將未成年人保護(hù)法政府保護(hù)專(zhuān)章的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，提升我國(guó)未成年人福利保障水平。

就行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，就防止網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷等突出問(wèn)題制定更具有操作性的細(xì)則；研究出臺(tái)專(zhuān)門(mén)教育條例，就專(zhuān)門(mén)學(xué)校的辦學(xué)規(guī)范、師資配備、管理制度等方面進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。

就地方法規(guī)而言，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，明確落實(shí)法律規(guī)定的具體舉措，探索未成年人立法的新形式。地方法規(guī)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究以下幾個(gè)問(wèn)題：是分別制定未成年人保護(hù)條例與預(yù)防未成年人犯罪條例，還是基于法典化立法的探索，制定一部未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防條例，在體例結(jié)構(gòu)上作出新的設(shè)計(jì)；如何有效落實(shí)父母或者其他監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)失職的法律后果；如何充實(shí)學(xué)校保護(hù)的機(jī)制與制度；如何夯實(shí)未成年人保護(hù)社會(huì)治理的執(zhí)法機(jī)制；出臺(tái)哪些促進(jìn)未成年人福利的公共產(chǎn)品；如何落實(shí)未成年被害人的綜合保護(hù)救助制度等。

一批專(zhuān)門(mén)學(xué)校

一批專(zhuān)門(mén)學(xué)校，是在省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)一批高質(zhì)量的專(zhuān)門(mén)學(xué)校。實(shí)踐證明，專(zhuān)門(mén)學(xué)校在預(yù)防和矯治未成年人違法犯罪方面具有良好的效果。

基于專(zhuān)門(mén)學(xué)校發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題，新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法從五個(gè)方面予以了完善：一是明確建設(shè)專(zhuān)門(mén)學(xué)校、發(fā)展專(zhuān)門(mén)教育是國(guó)家的責(zé)任，需要多個(gè)部門(mén)協(xié)作。二是明確專(zhuān)門(mén)教育的雙重屬性，專(zhuān)門(mén)教育既是教育體系的獨(dú)立組成部門(mén)，也是處置未成年人違法犯罪保護(hù)處分體系的重要措施，具有教育性、強(qiáng)制性。三是明確專(zhuān)門(mén)學(xué)校的招生對(duì)象主要是有嚴(yán)重不良行為的未成年人。四是明確專(zhuān)門(mén)教育的保障機(jī)制，縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)和管理等重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)學(xué)校發(fā)展所需的資源。五是明確雙軌制的入學(xué)程序，既可以申請(qǐng)審批的方式入學(xué)，也可以由教育行政部門(mén)會(huì)同公安機(jī)關(guān)決定強(qiáng)制入學(xué)。

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為落實(shí)這些規(guī)定，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)盡快組建專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，由政法委統(tǒng)籌，教育行政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和司法行政部門(mén)等聯(lián)合辦學(xué)，研究確定以下事項(xiàng)：如何規(guī)劃本地區(qū)專(zhuān)門(mén)學(xué)校的數(shù)量和分布；專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)的參與部門(mén)與職責(zé)分工；專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員如何組織評(píng)估擬入學(xué)的未成年人；檢察院相對(duì)不起訴、附條件不起訴以及法院作出免于刑事處罰判決的未成年人如何依法將其送入專(zhuān)門(mén)學(xué)校，等等。其中，省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)可以考慮指定一所專(zhuān)門(mén)學(xué)校專(zhuān)門(mén)執(zhí)行專(zhuān)門(mén)矯治教育措施，制定閉環(huán)管理的具體方案。

一支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍

一支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，是培養(yǎng)、建設(shè)從事未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防工作的多類(lèi)型專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防工作具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，各項(xiàng)制度與措施的貫徹落實(shí)需要多類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。

從執(zhí)法的角度來(lái)說(shuō)，民政、教育、司法行政、市場(chǎng)監(jiān)督管理、網(wǎng)信管理等部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者配備專(zhuān)門(mén)人員，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)，掌握開(kāi)展工作所需要的理念、素養(yǎng)與能力。

從司法的角度來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況建設(shè)未成年人警務(wù)，保障專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍或者人員負(fù)責(zé)辦理涉及未成年人的治安案件、刑事案件，檢察機(jī)關(guān)在涉及未成年人四大檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理的基礎(chǔ)上，打造未檢4.0，進(jìn)一步推動(dòng)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，法院在推動(dòng)少年法庭建設(shè)方面，進(jìn)一步推動(dòng)涉及未成年人審判業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化。

從基層工作的角度來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)配備專(zhuān)門(mén)人員，探索設(shè)置未保專(zhuān)干或者兒童福利督導(dǎo)員，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)配備專(zhuān)人專(zhuān)崗，提升兒童福利主任的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

從社會(huì)支持體系來(lái)說(shuō)，大力培育、支持、發(fā)展多類(lèi)型的未成年人社會(huì)工作隊(duì)伍以及其他社會(huì)組織，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，暢通社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量參與政府保護(hù)、司法保護(hù)工作的機(jī)制，為未成年人提供心理輔導(dǎo)、康復(fù)救助、監(jiān)護(hù)或者收養(yǎng)評(píng)估、法律援助、社會(huì)調(diào)查、社會(huì)觀護(hù)、教育矯治等服務(wù)。