樺川縣水權(quán)確權(quán)關(guān)鍵技術(shù)探討

宮凡荔，李德良，景安琳

(1.黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，哈爾濱 150080；2.黑龍江大學(xué)，哈爾濱 150006)

0 引 言

水權(quán)是與水資源有關(guān)的各種權(quán)利的集合，是公民、法人依法取得并享有對(duì)國(guó)家和集體所有的水資源開(kāi)發(fā)、利用、處置等各項(xiàng)權(quán)利的總稱，取得水權(quán)的用水即得到了法律的確認(rèn)和保護(hù)[1]。樺川縣位于黑龍江省東北部，松花江下游南岸，地理坐標(biāo)為E130°16′-131°34′，N46°37′-47°14′之間，面積為2268km2。近些年由于水田面積快速擴(kuò)張、地表水配套工程建設(shè)滯后，導(dǎo)致區(qū)域地下水資源超載、地下水位持續(xù)下降、水資源供需矛盾突出。目前取用水戶水權(quán)未明確，用水是否超標(biāo)無(wú)法衡量，節(jié)約的水量也無(wú)法轉(zhuǎn)化為效益，導(dǎo)致各級(jí)取用水戶缺乏節(jié)水熱情[2]。開(kāi)展水權(quán)確權(quán)是促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的重要手段，剖析在水資源剛性約束下的水權(quán)確權(quán)關(guān)鍵技術(shù)，建立水權(quán)分配指標(biāo)體系，提出適用于樺川縣的水權(quán)確權(quán)方法，對(duì)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建立健全水市場(chǎng)、節(jié)約集約利用資源、保護(hù)水生態(tài)空間具有重要促進(jìn)作用，對(duì)完善現(xiàn)代水治理體系具有重要意義[3]。

1 嚴(yán)格確定水資源約束條件

水資源可分配水量受區(qū)域水資源總量的限制，開(kāi)展水權(quán)確權(quán)首先要明確縣域水資源約束條件。樺川縣以佳木斯市分配的用水總量控制目標(biāo)、地下水開(kāi)發(fā)利用控制指標(biāo)和江河水量分配方案為依據(jù)，按照“就低不就高”的原則確定地表水和地下水等不同水源的可分配水量。統(tǒng)籌考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、戰(zhàn)略發(fā)展和糧食安全等因素，將地表水和地下水的水量配置到縣域內(nèi)生活、生態(tài)、生產(chǎn)等各用水行業(yè)，以此作為對(duì)取用水戶進(jìn)行水權(quán)確權(quán)的基本依據(jù)。水資源分配堅(jiān)持優(yōu)先利用地表水、合理開(kāi)采地下水，地表水留有余量的原則。如表1所示，樺川縣地表水可分配水量為2030年的地表水用水總量控制目標(biāo)0.69億m3，地下水可分配水量為2030年的地下水開(kāi)發(fā)利用控制指標(biāo)1.46億m3，該指標(biāo)滿足樺川縣用水總量和地下水開(kāi)發(fā)利用量控制要求。

表1 樺川縣可分配水量

2 優(yōu)化選擇水權(quán)分配參數(shù)

水權(quán)分配是在兼顧各行業(yè)用水公平的基礎(chǔ)上，在充分考慮當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略規(guī)劃的前提下，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水和生態(tài)環(huán)境用水需求，調(diào)配滿足工業(yè)用水，適度壓減農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。經(jīng)分析，樺川縣水權(quán)分配參數(shù)主要有城鄉(xiāng)居民生活用水定額、澆灑綠地用水定額、綠化植樹(shù)用水定額、澆灑道路用水定額、工業(yè)生產(chǎn)用水定額和農(nóng)業(yè)灌溉用水定額等[4]。這些參數(shù)是隨社會(huì)、科技進(jìn)步和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸變化的，如澆灑綠地用水定額、綠化植樹(shù)用水定額、澆灑道路用水定額、工業(yè)生產(chǎn)用水定額和農(nóng)業(yè)灌溉用水定額因科技進(jìn)步而逐漸降低，城鄉(xiāng)居民生活用水定額會(huì)逐漸升高。文章根據(jù)樺川縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、居民生活和環(huán)境衛(wèi)生等多年用水情況、工業(yè)企業(yè)水平衡測(cè)試及多年平均用水、農(nóng)田樣點(diǎn)地塊測(cè)算等，綜合選擇參數(shù)值。

2.1 生活用水定額

現(xiàn)狀年樺川縣市屬總?cè)丝谟?0.4萬(wàn)人，屬中、小城鎮(zhèn)，居民綜合生活用水定額為110-180L/(人·d)，農(nóng)村居民生活用水定額為60-100L/(人·d)。通過(guò)對(duì)樺川縣城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民生活用水情況走訪調(diào)查，分析水行政主管部門(mén)和自來(lái)水公司掌握的數(shù)據(jù)資料，結(jié)合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活用水需求，綜合考慮輸配水管網(wǎng)老化、滲漏等因素影響，確定城鎮(zhèn)居民生活用水定額為150L/(人·d)，考慮到農(nóng)村生活用水中還包括部分牲畜、家禽用水，確定農(nóng)村居民生活用水定額為100L/(人·d)。

2.2 生態(tài)用水定額

樺川縣生態(tài)用水主要為市政綠化和環(huán)境衛(wèi)生用水，包括澆灑綠地、植樹(shù)和澆灑道路用水。按照《黑龍江省地方標(biāo)準(zhǔn)用水定額》(DB23/T 727-2017)，綠化管理類別中澆灑綠地用水定額為1-3L/(d·m2)，環(huán)境衛(wèi)生管理類別中澆灑道路用水定額為2-3L/(d·m2)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，樺川縣澆灑綠地用水時(shí)間為每年的4月至10月，按平水年每30d澆水1次計(jì)，用水時(shí)間為7d；澆灑道路用水時(shí)間為每年的6月-10月，按平水年每5d澆水2次計(jì)，用水時(shí)間為30d。綜合考慮樺川縣生態(tài)環(huán)境用水實(shí)際情況，為充分滿足生態(tài)用水需求，確定樺川縣澆灑綠地用水定額為2L/(d·m2)，澆灑道路用水定額為2L/(d·m2)。

2.3 工業(yè)用水定額

樺川縣工業(yè)企業(yè)單位均已納入取水許可管理，由縣水行政主管部門(mén)頒發(fā)了取水許可證。按照由簡(jiǎn)至繁、先易后難、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則，結(jié)合各工業(yè)企業(yè)單位運(yùn)行實(shí)際情況，工業(yè)用水定額以各企業(yè)單位取水許可證辦理批準(zhǔn)的用水定額為準(zhǔn)，為滿足工業(yè)企業(yè)單位生產(chǎn)和發(fā)展用水需求，分配水量以工業(yè)企業(yè)近5年生產(chǎn)用水情況和取水許可證登記的取水量為基本依據(jù)。

2.4 農(nóng)業(yè)用水定額

樺川縣農(nóng)業(yè)灌溉主要以水田為主，旱田較少，且為雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)灌溉用水占區(qū)域用水總量的比重最大，農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的大小，直接影響農(nóng)業(yè)實(shí)際用水量，也直接決定農(nóng)業(yè)節(jié)水能力。一般情況，灌溉定額需要通過(guò)多年的田間試驗(yàn)來(lái)確定，并分別要有豐水年、平水年、枯水年的資料確定。文章主要根據(jù)樺川縣引水、蓄水、提水灌區(qū)和井灌區(qū)樣點(diǎn)地塊測(cè)算的定額為基礎(chǔ)，與已頒布的灌溉定額進(jìn)行對(duì)比分析，綜合考慮灌區(qū)多年實(shí)際用水量和灌溉保證率等因素，在確保灌溉定額合理的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化選擇。悅來(lái)灌區(qū)毛灌溉用水定額為11700m3/hm2，新河宮灌區(qū)毛灌溉用水定額為13350m3/hm2，星火灌區(qū)毛灌溉用水定額為12150m3/hm2，新城灌區(qū)毛灌溉用水定額為12150m3/hm2，新樺樹(shù)村純井灌區(qū)毛灌溉用水定額為5925m3/hm2。

3 合理配置行業(yè)初始水權(quán)

3.1 城鄉(xiāng)居民生活水權(quán)分配

城鄉(xiāng)居民生活用水(含畜禽用水，下同)在公平性原則下按需求配置，予以優(yōu)先保證，但不參與水權(quán)確權(quán)。城鄉(xiāng)居民生活水權(quán)分配以現(xiàn)狀年人口規(guī)模為基數(shù)，充分考慮區(qū)域人口變化、居民生活水平提高以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展情況，結(jié)合城鎮(zhèn)供水廠和農(nóng)村供水工程的供水現(xiàn)狀，按城鎮(zhèn)居民人口和農(nóng)村人口分別配置。其中，城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)分配到自來(lái)水公司，農(nóng)村居民生活水權(quán)分配到規(guī)模以上(指設(shè)計(jì)供水規(guī)模20m3/d以上，下同)的農(nóng)村飲水工程。經(jīng)調(diào)查，樺川縣現(xiàn)有自來(lái)水公司為樺川縣給排水有限公司，供水水源為地下水；樺川縣農(nóng)村居民生活用水共涉及全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括設(shè)計(jì)供水規(guī)模在20m3/d以上的農(nóng)村供水工程134個(gè)。城鄉(xiāng)居民生活水權(quán)分配結(jié)果如表2所示。

表2 樺川縣城鄉(xiāng)居民生活水權(quán)分配表

3.2 生態(tài)水權(quán)分配

生態(tài)環(huán)境用水是維護(hù)生態(tài)平衡、支撐人類自身及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的要素，生態(tài)環(huán)境用水作為優(yōu)先保障用水，必須滿足生態(tài)系統(tǒng)的用水需求，維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。根據(jù)生態(tài)用水的性質(zhì)和重要程度，在必須保證生態(tài)用水量的前提下，對(duì)生態(tài)用水進(jìn)行水量分配，生態(tài)用水不參與水權(quán)確權(quán)。文章生態(tài)環(huán)境用水僅指城鎮(zhèn)河道外生態(tài)環(huán)境用水，包括生態(tài)保護(hù)、市政綠化、環(huán)境衛(wèi)生等用水。通過(guò)對(duì)樺川縣生態(tài)用水相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)分析，樺川縣生態(tài)用水主要為市政綠化和環(huán)境衛(wèi)生用水，河湖生態(tài)用水和濕地補(bǔ)水主要依靠天然降水補(bǔ)給。樺川縣城區(qū)綠化和環(huán)境衛(wèi)生清潔主要包括公園綠地灌溉用水、防護(hù)綠地灌溉用水以及城市環(huán)境衛(wèi)生清潔用水。生態(tài)水權(quán)分配結(jié)果如表3所示。

表3 樺川縣生態(tài)水權(quán)分配表

3.3 工業(yè)水權(quán)分配

工業(yè)水權(quán)分配根據(jù)設(shè)計(jì)產(chǎn)能、用水定額、水平衡測(cè)試成果及近3a實(shí)際用水量等進(jìn)行核定。充分發(fā)揮水資源剛性約束，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰高耗水落后產(chǎn)能，不斷降低高耗水行業(yè)比重。引導(dǎo)鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)、設(shè)備和工藝，綜合利用、循環(huán)用水，降低用水定額，提高用水效率。工業(yè)用水優(yōu)先使用再生水、疏干水等非常規(guī)水源，限制開(kāi)發(fā)利用地下水。樺川縣工業(yè)企業(yè)單位均已納入取水許可管理，工業(yè)水權(quán)分配結(jié)果如表4所示。

表4 樺川縣工業(yè)水權(quán)分配表

3.4 預(yù)留水量

水資源不僅是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，在進(jìn)行水權(quán)分配時(shí)需預(yù)留水量來(lái)滿足未來(lái)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略用水需求和保障應(yīng)急調(diào)度用水。結(jié)合樺川縣水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和各行業(yè)用水情況，文章預(yù)留水量采用樺川縣規(guī)劃水平年可分配水量的5%計(jì)算。預(yù)留水量不參與確權(quán)，由縣水行政主管部門(mén)在區(qū)域目標(biāo)及各行業(yè)間通過(guò)協(xié)商和準(zhǔn)市場(chǎng)方式配置。預(yù)留水量分配結(jié)果如表5所示。

表5 預(yù)留水量分配表

3.5 農(nóng)業(yè)水權(quán)分配

由于樺川縣農(nóng)業(yè)灌溉用水量較大，文章中農(nóng)業(yè)水權(quán)分配主要指水田灌溉水權(quán)分配。旱田灌溉需水量較小，尤其是樺川縣農(nóng)業(yè)灌溉以水田為主，旱田主要依靠天然降雨，如遇干旱年份，可利用預(yù)留水量對(duì)旱田灌溉用水進(jìn)行補(bǔ)充。在各行業(yè)水權(quán)分配時(shí)主要對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)進(jìn)行調(diào)減，農(nóng)業(yè)可分配水權(quán)為區(qū)域可分配水量扣除城鄉(xiāng)居民生活水權(quán)、生態(tài)水權(quán)、工業(yè)水權(quán)和預(yù)留水量后的剩余水量，農(nóng)業(yè)水權(quán)分配結(jié)果如表6所示。

4 統(tǒng)籌開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記

按照水權(quán)確權(quán)由簡(jiǎn)至繁、先易后難、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則，從區(qū)域用水實(shí)際出發(fā)，結(jié)合取水許可管理、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和農(nóng)業(yè)節(jié)水控制灌溉技術(shù)推廣、休耕輪作灌溉面積落實(shí)等實(shí)際情況，統(tǒng)籌開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記。文章以具有量測(cè)水設(shè)施的農(nóng)業(yè)取用水戶為例，開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記。

表6 樺川縣農(nóng)業(yè)水權(quán)分配表

4.1 農(nóng)業(yè)用水量核算分析

由于歷史原因，樺川縣耕地發(fā)展過(guò)程較為復(fù)雜，各級(jí)政府根據(jù)國(guó)家的政策，在不同時(shí)期分配或確立了不同的耕地面積。根據(jù)樺川縣水行政主管部門(mén)和萬(wàn)上灌區(qū)管理站提供的農(nóng)田灌溉面積數(shù)據(jù)資料，結(jié)合樺川縣小型水利工程改革，選擇目前統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較為詳細(xì)且認(rèn)可度較高的耕地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為水量分配和水權(quán)確權(quán)面積的基礎(chǔ)條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀用水量核算結(jié)果如表7所示。

樺川縣農(nóng)業(yè)可分配水量為19382.6萬(wàn)m3，其中地表水可分配水量為6555萬(wàn)m3，地下水可分配水量為12827.6萬(wàn)m3。根據(jù)樺川縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀用水量核算表，水田灌溉用水量為62330.54萬(wàn)m3，已突破縣域農(nóng)業(yè)可分配水量；水田地表水灌溉用水量為24825萬(wàn)m3，已突破農(nóng)業(yè)地表水資源可分配水量；水田地下水灌溉用水量37506.04萬(wàn)m3，已突破農(nóng)業(yè)地下水資源可分配水量。

表7 樺川縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀用水量核算表

4.2 農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)登記

現(xiàn)狀年樺川縣水田面積為83800hm2，農(nóng)業(yè)灌溉用水量較大，已突破縣域農(nóng)業(yè)可分配水量。根據(jù)樺川縣農(nóng)業(yè)灌溉用水分析，解決農(nóng)業(yè)用水供需矛盾需要從以下4個(gè)方面著手：①?gòu)?qiáng)化灌區(qū)用水管理，配套完善供水工程設(shè)施，提高灌溉水利用系數(shù)，降低灌溉用水定額；②大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水，推廣控制灌溉技術(shù)，節(jié)約農(nóng)業(yè)灌溉用水；③通過(guò)推行休耕輪作，緩解農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾；④合理利用松花江佳木斯以下區(qū)間過(guò)境水資源量，利用地表水置換地下水，保證農(nóng)業(yè)水資源供需要求。農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)結(jié)果如表8所示。

表8 樺川縣農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)登記表

根據(jù)樺川縣農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)登記表，樺川縣農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)水量為68804.29萬(wàn)m3，其中包括松花江佳木斯以下區(qū)間過(guò)境水資源量49421.7萬(wàn)m3，納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核的確權(quán)水量為19382.59萬(wàn)m3，未突破農(nóng)業(yè)可分配水量；農(nóng)業(yè)地表水確權(quán)水量為55976.7萬(wàn)m3，其中納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核的確權(quán)水量為6555萬(wàn)m3，未突破農(nóng)業(yè)地表水可分配水量；農(nóng)業(yè)地下水確權(quán)水量為12827.59萬(wàn)m3，未突破地下水可分配水量。

綜上，樺川縣農(nóng)業(yè)水田灌溉面積83800hm2，實(shí)施休耕輪作灌溉面積為2026.67hm2，利用松花江佳木斯以下區(qū)間過(guò)境水資源量49421.7萬(wàn)m3，則樺川縣用水總量可滿足“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)、地下水開(kāi)發(fā)利用控制指標(biāo)等水資源剛性約束要求。區(qū)域水資源供需矛盾突出，尤其是地下水壓采壓力很大，各有關(guān)地區(qū)需限制高耗水、低效益的工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)，提高灌區(qū)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水制度，推廣控制灌溉技術(shù)和范圍，提高用水效率，統(tǒng)籌考慮休耕輪作和水源置換，為下一步開(kāi)展水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)樺川縣水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用奠定基礎(chǔ)。