徐李璐邑

在許多特大城市周邊，城郊地區(qū)的社區(qū)治理依然存在諸多問題，已經(jīng)成為各地城市治理的薄弱環(huán)節(jié)和短板。因此，需要對(duì)城郊的治理問題更為重視，反思以往方式存在的問題，探討完善相關(guān)治理措施，加快提升城市治理現(xiàn)代化水平。

一、當(dāng)前城郊地區(qū)社區(qū)治理存在的問題及原因分析

（一）城市與鄉(xiāng)村行政管理邊界不清晰，引發(fā)治理薄弱點(diǎn)

城市邊緣的城郊地區(qū)，往往是城鄉(xiāng)社會(huì)空間的混合區(qū)域。一方面，已經(jīng)城市規(guī)劃管理的區(qū)域中，依然存在部分“城中村”區(qū)域。另一方面，部分區(qū)域雖然征地工作尚未全部完成，土地性質(zhì)尚未完全轉(zhuǎn)變，土地權(quán)屬依然屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，行政管理上也屬于農(nóng)村地區(qū)，但其承載的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)非農(nóng)化，居民生活方式也大都已經(jīng)城市化，使得以往的鄉(xiāng)村治理方式失效。這種城鄉(xiāng)社會(huì)的空間混合，使得行政管理邊界越發(fā)不清晰，容易出現(xiàn)管理真空，變成城市治理區(qū)域的薄弱點(diǎn)，威脅社會(huì)治安穩(wěn)定。城鄉(xiāng)社會(huì)空間的交錯(cuò)，也使得區(qū)域管理難以采用統(tǒng)一的方式。管理力度不一致，極易拉低整體的治理效率，增加治理的成本，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。

（二）部分城市郊區(qū)基層管理單元常住人口規(guī)模過大，引發(fā)治理壓力

城郊地區(qū)通常生活成本較低，是外來務(wù)工常住居民首選的集中居住區(qū)。常住人口規(guī)模過大，遠(yuǎn)超出原本基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)定的承載量，導(dǎo)致這些區(qū)域經(jīng)常出現(xiàn)道路空間擁擠、供水用電緊張等狀況。同時(shí)，由于地鐵等大規(guī)模軌道交通工具向郊區(qū)的延伸，部分城郊區(qū)域只承擔(dān)了城市溢出的居住功能，大量居住人口僅僅是夜間居住，通勤流動(dòng)頻繁，也大大增加了管理難度。在基層治理體制未調(diào)適的狀況下，基層管理工作人員的數(shù)量并沒有隨著常住人口規(guī)模的擴(kuò)大相應(yīng)增加，造成了巨大的基層治理壓力。例如，在新冠疫情防控期間，很多城郊社區(qū)出現(xiàn)了十幾個(gè)工作人員對(duì)應(yīng)服務(wù)上千居民的狀況。這樣，在社區(qū)封閉管理時(shí)明顯人手不足，不得不超負(fù)荷工作，導(dǎo)致了巨大的社區(qū)治理工作壓力。

（三）城市社區(qū)治理策略包容性不足，引發(fā)治理漏洞

城郊地區(qū)混合的城鄉(xiāng)空間，使得社區(qū)形式也出現(xiàn)了多樣化混合。不僅有普通商品房住宅小區(qū)，還有回遷安置村民小區(qū)、“城中村”等多種社區(qū)類型。混合社區(qū)大部分僅在居住形式上完成了集中，實(shí)際治理大都以傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)自治為基礎(chǔ)。以城市社區(qū)面貌為目標(biāo)對(duì)其進(jìn)行治理與研究，忽視了它作為一種新型社區(qū)形態(tài)治理的獨(dú)特性。一方面，回遷的原住村民不論是否實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，其依然處于農(nóng)村自治傳統(tǒng)和農(nóng)民社會(huì)關(guān)系中，缺乏參與城市經(jīng)濟(jì)的就業(yè)技能，普遍存在收入過低的情形，

“上樓”后生活成本的增加使他們不得不依靠出租房屋獲得收益。另一方面，大量房屋出租集聚眾多外來人口，增加了人口密度，加大了人口的流動(dòng)性。增加了治理的復(fù)雜度，提高了社區(qū)治理的難度。形式上的城市社區(qū)居住必須以現(xiàn)代城市的基層社會(huì)實(shí)施治理。因此，在實(shí)際的社區(qū)治理中，為了便于有限數(shù)量的基層管理人員更有效地開展工作，不得不經(jīng)常性地簡(jiǎn)化流程，更多地采用“一刀切”的單一政策，導(dǎo)致治理漏洞頻發(fā)。停車費(fèi)、垃圾清運(yùn)費(fèi)等還在租住居民和業(yè)主居民之間形成了差別性政策。這種單一、粗暴的治理舉措不僅容易導(dǎo)致各種“上有政策、下有對(duì)策”的應(yīng)對(duì)方式，還嚴(yán)重傷害了合法正規(guī)租戶的居住權(quán)，阻礙了“租售同權(quán)”的推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)，突顯出城郊社區(qū)治理策略的包容性不足，影響了城市總體治理水平的形象。

二、國(guó)內(nèi)外特大城市城郊社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，重視城市可持續(xù)發(fā)展

人口郊區(qū)化和都市區(qū)空間擴(kuò)張是城市發(fā)展的自然結(jié)果。國(guó)外特大城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一般都經(jīng)歷過城市增長(zhǎng)過快、人口高度集聚、城市空間緊張、城市病爆發(fā)的過程。為了應(yīng)對(duì)這一系列城市問題，各特大城市也采取過若干特殊的政策。例如，為了緩解主要都市區(qū)的過度集中，將人口和產(chǎn)業(yè)分散到更廣泛的地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)更均衡的發(fā)展。日本在20世紀(jì)60年代和70年代制定并實(shí)施了兩個(gè)具體的“區(qū)域去中心計(jì)劃”。韓國(guó)首爾在20世紀(jì)80年代也提出了《首都區(qū)域管理法》，開始限制大城市發(fā)展，用增長(zhǎng)中心戰(zhàn)略解決區(qū)域間的不平等發(fā)展。英國(guó)倫敦也曾大規(guī)模地規(guī)劃綠化帶，限制城市空間增長(zhǎng)。但是，只有尊重城鎮(zhèn)化規(guī)律，合理地提供城市發(fā)展空間，并提高治理效率，才能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)健康增長(zhǎng)。否則，盲目設(shè)置的城市發(fā)展空間邊界和人口規(guī)模上限，將使城市周邊大量的郊區(qū)空間陷入“被動(dòng)城市化”，即在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足的情形下，就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域功能城市化，導(dǎo)致“無序蔓延”，成為城市治理的薄弱點(diǎn)。

（二）以法治化和包容性思維統(tǒng)一城鄉(xiāng)社區(qū)治理

北京市昌平區(qū)創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)北青社區(qū)報(bào)微信公眾號(hào)提供

由于不存在像中國(guó)的城鄉(xiāng)制度壁壘，國(guó)外特大城市并沒有中國(guó)城郊的城鄉(xiāng)混合問題。從城鎮(zhèn)化本質(zhì)來看，國(guó)外特大城市在面臨大量新遷移居民時(shí)，針對(duì)新老居民的社區(qū)混合，更多地采用了法治化和包容性思維來保持城市治理的高水平。在法治化方面，倫敦、紐約、東京和巴黎等各大都市區(qū)都有明確的法律條文和管理?xiàng)l例來規(guī)范城市治理，內(nèi)容細(xì)致涵蓋城市建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)營(yíng)和社區(qū)營(yíng)造等方方面面。包容性主要體現(xiàn)為，各大都市區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)毓ぷ?、生活、居住的居民都以基本一致的?biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。不論本地、外地或者是外國(guó)籍，只要居民的就業(yè)和納稅符合法律規(guī)定，就能享受到基本的公共服務(wù)。同時(shí)，也賦權(quán)各個(gè)次級(jí)管理地區(qū)，可以收取居住在本地區(qū)的居民一定費(fèi)用用于保障當(dāng)?shù)毓卜?wù)，并使當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)參與本地的自治和管理。

（三）在社區(qū)治理中著力實(shí)踐精細(xì)化管理

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)生了若干人口高度集聚、經(jīng)濟(jì)體量可觀且管轄范圍廣大的超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得原有的鎮(zhèn)級(jí)管理體制出現(xiàn)了“小馬拉大車”的瓶頸問題，難以實(shí)踐精細(xì)化管理。部分城市逐步探索出了若干鎮(zhèn)級(jí)體制調(diào)適模式來應(yīng)對(duì)這種情況。例如，鎮(zhèn)改市模式、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)模式、析出街道模式和鎮(zhèn)管社區(qū)模式。其中，上海試點(diǎn)的鎮(zhèn)管社區(qū)模式能夠以相對(duì)低成本、動(dòng)態(tài)化的方式解決快速城鎮(zhèn)化區(qū)域的超大社區(qū)體制調(diào)適問題，既能保持扁平化管理，也能在一定程度上降低管理成本。當(dāng)前，對(duì)鎮(zhèn)管社區(qū)的定位為“1+3+2”模式?！?”為堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，“3”是公共管理、公共服務(wù)和公共安全，“2”是共治與自治。在體制架構(gòu)上則采取了“3+3”模式。第一個(gè)“3”指社區(qū)衛(wèi)生中心、社區(qū)文化中心和社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，第二個(gè)“3”指網(wǎng)格中心、市場(chǎng)監(jiān)督和公安派出所。這樣，統(tǒng)一構(gòu)成一個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)工作站，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)和管理功能，推動(dòng)城市精細(xì)化管理的實(shí)現(xiàn)。

各特大城市都應(yīng)當(dāng)加快管理體制機(jī)制創(chuàng)新，增加賦權(quán)，推動(dòng)“權(quán)責(zé)利”匹配，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)踐精細(xì)化管理，推動(dòng)以人為本的基層治理機(jī)制形成。

三、優(yōu)化城郊地區(qū)社區(qū)治理的路徑探討

（一）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃

切實(shí)根據(jù)各地城市總體規(guī)劃的要求，嚴(yán)格土地利用和開發(fā)，堅(jiān)決抑制城郊農(nóng)村地區(qū)違反規(guī)劃的行為。以往，由于很多城郊地區(qū)雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域功能的城市化，但城市規(guī)劃執(zhí)行不到位，違規(guī)加蓋自建房、侵占綠地等行為屢禁不止，成為低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展和流動(dòng)人口集聚的主要區(qū)域。今后，一方面要進(jìn)一步明確地區(qū)發(fā)展和規(guī)劃落實(shí)的責(zé)任主體，有序推動(dòng)規(guī)劃落實(shí)。另一方面，要建立公開、透明、廣泛征求意見的規(guī)劃體檢機(jī)制，對(duì)于確實(shí)不符合實(shí)際的規(guī)劃做出及時(shí)調(diào)整。并探索城郊近郊地區(qū)與遠(yuǎn)郊地區(qū)的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展合理高效。

（二）創(chuàng)新管理機(jī)制，健全管理單元職能

由于人口集聚規(guī)模較大，建議城郊社區(qū)在實(shí)際管理中，按照常住人口的居住集中度，進(jìn)一步細(xì)化管理單元，弱化以城鄉(xiāng)區(qū)別的行政管理差距。同時(shí)，針對(duì)社區(qū)管理單元，多部門聯(lián)合制定多層次的社區(qū)管理規(guī)范，促進(jìn)社區(qū)在統(tǒng)一框架下實(shí)現(xiàn)多種管理和服務(wù)的協(xié)調(diào)合作。具體而言，一是明確基本管理單元的基本功能。核心是保障城市管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等與社區(qū)居民最為密切相關(guān)的社區(qū)功能。二是建立統(tǒng)一的管理框架和靈活的管理體制。一方面，使管理單元能夠有效對(duì)接社區(qū)居民（村民）委會(huì)、小區(qū)物業(yè)公司、轄區(qū)派出所、社區(qū)文化中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、水電燃?xì)夥?wù)等多種基層服務(wù)組織，保障管理單元之間和管理上下級(jí)之間能夠有效實(shí)現(xiàn)工作相互認(rèn)定，減小層級(jí)之間的管理摩擦，提升社區(qū)管理效率。另一方面，能夠兼容城鄉(xiāng)空間中龐雜的管理事務(wù)，使法律等正式合作機(jī)制與人事伙伴關(guān)系等互惠型非正式合作機(jī)制能夠充分結(jié)合，保障社區(qū)治理的有效。三是明確管理單元中居民參與社區(qū)治理的權(quán)利與義務(wù)。針對(duì)房屋所有者和房屋居住者分別提出明確的社區(qū)治理參與義務(wù)，既要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人員的管理，也要保障居住者的居住權(quán)益。

（三）加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)，推動(dòng)自組織、自發(fā)展的社區(qū)營(yíng)造

城郊地區(qū)的社區(qū)治理之所以更為復(fù)雜，其實(shí)質(zhì)是在快速城市化的背景下，城郊新社區(qū)的原住村民與外來居民之間存在鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)和現(xiàn)代城市自治的沖突。因此，需要在社區(qū)管理中注重對(duì)兩種不同社會(huì)需求的協(xié)調(diào)，逐步實(shí)現(xiàn)兩種社會(huì)自治的融合。一是加強(qiáng)社區(qū)黨建引領(lǐng)，積極組織管理單元中的黨員成為社區(qū)自治的核心，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引導(dǎo)，構(gòu)建鄰里和諧的新社區(qū)價(jià)值觀。二是明確業(yè)主、租戶、商戶等各類社區(qū)群體的社區(qū)治理義務(wù)，按比例確定社區(qū)自治委員會(huì)，共同協(xié)商社區(qū)治理業(yè)務(wù)，監(jiān)督所有住戶共同履行應(yīng)盡的社區(qū)治理職責(zé)。三是鼓勵(lì)市場(chǎng)化的快遞服務(wù)公司、外送服務(wù)公司、家政服務(wù)公司等城市服務(wù)體系成為社區(qū)服務(wù)的一部分，允許在區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期居住、按時(shí)納稅的外來人口獲得基本一致的公共服務(wù)和社會(huì)保障，鼓勵(lì)有工作能力的人員積極行動(dòng)，參與基層社區(qū)治理，發(fā)揮社區(qū)常住居民的主動(dòng)性。

（四）構(gòu)建提升社區(qū)治理效率的數(shù)字信息基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必然伴隨著人員和資源的流動(dòng)，信息化技術(shù)的應(yīng)用和推廣是協(xié)助社區(qū)管理單元更好地開展精細(xì)化治理的重要工具。當(dāng)前，很多社區(qū)已經(jīng)開始自發(fā)建立社區(qū)業(yè)主群，將社區(qū)的相關(guān)信息在群中分享發(fā)布。建議以第七次人口普查為契機(jī)，進(jìn)一步實(shí)行居民信息電子化管理。要求業(yè)主和居民及時(shí)備案，主動(dòng)更新相關(guān)信息，便于了解人口流動(dòng)狀況。同時(shí)搭建多功能管理平臺(tái)，便于居民及時(shí)了解社區(qū)信息，繳納水、電、物業(yè)等相關(guān)費(fèi)用，并為居民提供相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)。鼓勵(lì)居民主動(dòng)參與社區(qū)治理，并及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)的精細(xì)化管理。

（責(zé)任編輯：陳希文）