上海市共有產(chǎn)權(quán)房禁止出租政策執(zhí)行困境研究

摘要：共有產(chǎn)權(quán)房是上海市保障房的重要組成部分，為切實(shí)為群眾謀福利，上海市對共有產(chǎn)權(quán)房的管理出臺(tái)了相關(guān)政策，禁止共有產(chǎn)權(quán)房出租，但這一政策在實(shí)際執(zhí)行中難度很大。本文基于史密斯政策執(zhí)行過程模型分析了政策過于一刀切且權(quán)威性不足、發(fā)現(xiàn)難、執(zhí)行難及執(zhí)行機(jī)制不完善、目標(biāo)群體及出租原因復(fù)雜多變、社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)導(dǎo)致政策環(huán)境不利四個(gè)方面的困境，得出共有產(chǎn)權(quán)房禁止出租需在政策制定和完善執(zhí)行兩個(gè)方面予以改進(jìn)的破解之道。

關(guān)鍵詞：共有產(chǎn)權(quán)房;禁止出租;史密斯模型

一、問題提出

《上海共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》（滬府令 39 號(hào)）明確規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)房在取得完全產(chǎn)權(quán)之前不得出租給他人使用。但現(xiàn)實(shí)中共有產(chǎn)權(quán)房小區(qū)違規(guī)出租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府不得不每年階段性組織專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行專門整治，但“運(yùn)動(dòng)”持續(xù)效果很差，無需多長時(shí)間又恢復(fù)原貌，可以說是屢禁不絕、不絕屢禁，造成行政資源大量浪費(fèi)。那么，本是一項(xiàng)改善民生的惠民政策，為什么在實(shí)際使用中偏離了政策設(shè)計(jì)之初的構(gòu)想，大量用于改善住房條件的共有產(chǎn)權(quán)房被用于出租？導(dǎo)致這一政策執(zhí)行困境的因素及解決途徑是什么？

針對這一研究課題，本文將借助史密斯的政策執(zhí)行過程模型，從理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素等多維角度來全面分析共有產(chǎn)權(quán)房禁止出租政策如何在實(shí)際中進(jìn)行執(zhí)行以及所面臨的執(zhí)行困境并提出解決方案。

二、理論模型

史密斯政策執(zhí)行過程模型

美國學(xué)者史密斯（T.B.Smith）是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者，他在《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中提出了一個(gè)描述政策執(zhí)行過程的模型（見圖一）。

三、分析與論證

（一）理想化政策缺失

1.政策制定一刀切，忽視了共有產(chǎn)權(quán)房出租的多種原因。

目前共有產(chǎn)權(quán)房被違規(guī)出租主要有兩種動(dòng)機(jī)，一種是故意牟利;另一種則是房屋被動(dòng)空置。對于第一種情況，當(dāng)然應(yīng)該出臺(tái)政策予以懲處，但第二種情況需要多種政策協(xié)同解決，提高共有產(chǎn)權(quán)房的流通能力，一刀切的政策過于僵化。

2.政策法規(guī)權(quán)威性不足。

根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第九十四條規(guī)定：按份共有人對共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。第三十九條規(guī)定：所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。作為產(chǎn)權(quán)人之一的政策目標(biāo)群體對這一政策規(guī)定的合法性存在較大疑慮，因此內(nèi)心比較抵觸。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行能力不足

1.共有產(chǎn)權(quán)房禁止出租政策執(zhí)行面臨的一個(gè)難題是發(fā)現(xiàn)、查處困難。

目前查處的案例中，大多也是因?yàn)榉靠蛿_民被舉報(bào)或是房客和房東之間發(fā)生矛盾舉報(bào)等行為，其他狀況很難被監(jiān)管到。另外，幾十萬戶居民一一去排查出租情況，對行政能力和資源是巨大的考驗(yàn)，常常是得不償失的工作，因此更多的采用了“運(yùn)動(dòng)式”管理，很難常態(tài)化。

2.目前尚未建立完善的發(fā)現(xiàn)、查處機(jī)制。

物業(yè)、居委、派出所或者房屋管理部門到底應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)發(fā)現(xiàn)違規(guī)出租、出借房屋的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)以后如何進(jìn)行取證，由誰來進(jìn)行處罰、行政執(zhí)法權(quán)力有無依據(jù)等都沒有明確規(guī)定。

（三）目標(biāo)群體復(fù)雜

1.人員構(gòu)成復(fù)雜、數(shù)量日漸龐大。

上海市共有產(chǎn)權(quán)房自2009年以來，已歷經(jīng)十年，每年約三萬戶申請，至今已有三十多萬戶，不僅數(shù)量龐大，而且人員構(gòu)成復(fù)雜多樣。有上海本地低收入家庭，主要以老弱病殘為主，這些人受教育程度相對較低，體驗(yàn)在人文素養(yǎng)偏低且對政策理解及接受度也相對較低，而且更容易與政府產(chǎn)生對抗心里，管理難度相當(dāng)大。

2.政策群體經(jīng)濟(jì)能力較弱。

共有產(chǎn)權(quán)房本質(zhì)上是政府保障房的一部分，申請者都滿足嚴(yán)苛的申請條件限制，所以經(jīng)濟(jì)能力較弱，這一特性也導(dǎo)致該群體對于經(jīng)濟(jì)效益非常重視，對于空置的住房，通常都會(huì)采用出租補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)，對于禁止出租的政策置若罔聞。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境薄弱

1.社會(huì)流動(dòng)性日趨加大，房屋空置問題逐漸突出。

共有產(chǎn)權(quán)房申請者在入住后往往面對復(fù)雜多變的生活，例如工作單位變動(dòng)，居住地遠(yuǎn)離單位;需要去外地工作;申請者因結(jié)婚生子等問題導(dǎo)致原先申請的房屋不滿足使用需要置換、申請人因就醫(yī)、子女入學(xué)等問題導(dǎo)致的搬家造成原先申請的房屋空置。

2.共有產(chǎn)權(quán)房退出機(jī)制不完善，房屋缺乏流動(dòng)性。

目前上海市共有產(chǎn)權(quán)房只有申請滿五年后買斷產(chǎn)權(quán)上市交易一種方式，導(dǎo)致中途因經(jīng)濟(jì)狀況改善需要退出保障房，或經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化，例如有重大危重病人等需要賣房變現(xiàn)的家庭、或是因工作調(diào)動(dòng)需要置換房屋的家庭均難以滿足需要，因此除了暫時(shí)出租很難找到其他處理辦法，也是共有產(chǎn)權(quán)房大量被出租的一個(gè)原因，在退出機(jī)制不完善的前提下，禁止出租很難被申請者接受。

四、政策建議

（一）提高政策文本的可操作性。

關(guān)于政策本身，可調(diào)整為在申請者未取得全部產(chǎn)權(quán)之前，對于出租房屋者，未取得產(chǎn)權(quán)部分按產(chǎn)權(quán)比例向政府繳納租金。一方面，申請者擁有的部分產(chǎn)權(quán)依法享有了自主處置權(quán)，同時(shí)，也堵住了利用共有產(chǎn)權(quán)房牟利的空間，又解決了大量共有產(chǎn)權(quán)房需要流通的現(xiàn)實(shí)困境。

（二）建立完善的處罰機(jī)制、明確處罰力度。

若共有產(chǎn)權(quán)房申請者不向政府申報(bào)出租情況，擅自出租則視為違規(guī)出租。在明確房屋保障部門負(fù)責(zé)懲處的前提下，可成立執(zhí)行小組，納入物業(yè)、居委、派出所等相關(guān)機(jī)構(gòu)，建立明確的執(zhí)行流程，物業(yè)負(fù)責(zé)日常監(jiān)督、居委負(fù)責(zé)上門調(diào)查、派出所負(fù)責(zé)執(zhí)行等責(zé)任機(jī)制予以明確，同時(shí)完善相關(guān)法規(guī)制定，對于出租該有怎樣的懲處機(jī)制，例如可分為初犯、再犯逐級加大處罰力度，直至取消申請資格等。

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作者簡介：

焦海玲（1982—），女，山西大同人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。