史密斯模型視角下農(nóng)村改廁政策執(zhí)行研究
——以江蘇省睢寧縣N鎮(zhèn)改廁為例

孫 楠

一、問題的提出

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，是改變農(nóng)村環(huán)境的一場(chǎng)“廁所革命”。它既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)，也是促進(jìn)扶貧和生態(tài)雙贏的重要舉措。 在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全黨務(wù)必充分認(rèn)識(shí)新發(fā)展階段做好‘三農(nóng)’工作的重要性和緊迫性，堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會(huì)之力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、村民富裕富足。”具體到我國(guó)“廁所革命”政策執(zhí)行及其效果層面，仍存在諸多不足。

二、分析框架及研究方法

為進(jìn)一步拓展研究視野，本研究主要借助學(xué)者史密斯在《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中提出的史密斯政策執(zhí)行模型，從多維視角分析在“廁所革命”政策推進(jìn)過程中，政策本身的理想程度、政策執(zhí)行的主體、政策執(zhí)行的對(duì)象及政策所處的環(huán)境這四個(gè)方面對(duì)政策執(zhí)行效果的影響，以探尋破解之道。

江蘇省睢寧縣N鎮(zhèn)轄行政村與自然村264個(gè)，總?cè)丝?8976人，其中農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?4.9%，是典型的農(nóng)村地區(qū)，具有案例典型性。2018年，N鎮(zhèn)承擔(dān)了睢寧縣“廁所革命”政策試點(diǎn)工作。在政策執(zhí)行過程中遇到了各方面的困難，經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳農(nóng)村人居環(huán)境整治檢查組的暗訪與指導(dǎo)，不斷地調(diào)整與摸索，最終順利完成改廁任務(wù)。本研究所使用的數(shù)據(jù)與資料均源自筆者實(shí)地調(diào)研，從2019年12月到2020年8月，筆者閱讀文獻(xiàn)與收集相關(guān)資料的同時(shí)，跟隨N鎮(zhèn)改廁負(fù)責(zé)人多次進(jìn)行參與式觀察，并對(duì)N鎮(zhèn)負(fù)責(zé)改廁的副鎮(zhèn)長(zhǎng)、N鎮(zhèn)所轄村村委會(huì)主任及村民進(jìn)行了分群體深度訪談。

圖1 “農(nóng)村‘廁所革命’政策執(zhí)行過程”分析框架

三、史密斯模型視角下農(nóng)村改廁政策執(zhí)行困境

（一）“廁所革命”政策的短視性與一統(tǒng)性

睢寧縣所新建的新型無害化廁所采用“三格式”化糞池，但N鎮(zhèn)所轄村均沒有建設(shè)村主干道污水管網(wǎng)，污水處理設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)成本太高，新型無害化廁所的化糞池只能采用人工清掏的方法。類似這種情況在未來的幾年可能會(huì)引發(fā)“廁所再革命”，造成人力、物力和財(cái)力的重復(fù)投入與巨大浪費(fèi)。政策的一統(tǒng)性使得政策內(nèi)容不能全面考慮地區(qū)間差異性，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中會(huì)有一定程度的不合理性。

（二）執(zhí)行主體在壓力型體制下的拼湊應(yīng)對(duì)

政策執(zhí)行主體對(duì)于政策本身的理解、采取的執(zhí)行手段以及政策執(zhí)行的相關(guān)部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合好壞都會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。村黨支部書記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多在農(nóng)村長(zhǎng)大，使得他們往往將諸如情面、說理等工作方法引入到行政權(quán)力行使過程中，以極富“人情味”的方式進(jìn)行拆廁任務(wù)。

（三）政策執(zhí)行對(duì)象的政策認(rèn)同迷失

政策執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)知狀況和信任程度都會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生一定的影響。近年來，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村留守人口以老人、婦女和兒童為主。留守群體文化程度整體較低且年齡兩極化嚴(yán)重，缺乏對(duì)廁所改造必要性和迫切性的正確認(rèn)識(shí)，造成阻礙。

（四）“行政發(fā)包制”與“錦標(biāo)賽體制”的政策環(huán)境

“行政發(fā)包制”環(huán)境下，委托方對(duì)管理方的工作驗(yàn)收多采用抽查形式，標(biāo)準(zhǔn)時(shí)緊時(shí)松、抽查地點(diǎn)不斷變化，給管理方加壓，以確保政策執(zhí)行結(jié)果。在“錦標(biāo)賽體制”中，地方官員不僅是“經(jīng)濟(jì)參與人”，同時(shí)也是“政治參與人”，他們往往基于自身的利益傾向而對(duì)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致“廁所革命”的成效有的只體現(xiàn)在“數(shù)量”上，卻沒有體現(xiàn)在“質(zhì)量”上。

四、史密斯模型視角下改廁困境的破解之道

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的雙向溝通

我國(guó)政府的結(jié)構(gòu)體系為自上而下的典型科層制，權(quán)力經(jīng)過層級(jí)下移。上級(jí)負(fù)責(zé)政策框架的頂層設(shè)計(jì)，基層政府負(fù)責(zé)將中央和各級(jí)政府的政策貫徹落實(shí)。除了自上而下的政策制定與落實(shí)，也需要拓展自下而上的利益需求表達(dá)渠道。同時(shí)上級(jí)政府也要加強(qiáng)與基層政府的溝通與交流，讓制定的政策決策更接地氣。

（二）提高基層政府政策執(zhí)行能力

一是提高政策執(zhí)行人員的政治素質(zhì)、政治理論水平及分析、解決政策執(zhí)行過程中可能遇到的問題的能力，突出基層干部思想作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化行政倫理和道德意識(shí)，規(guī)范工作行為，增強(qiáng)紀(jì)律和法治觀念，建立高素質(zhì)的基層公務(wù)員隊(duì)伍。二是加強(qiáng)基層政府對(duì)政策的學(xué)習(xí)與理解，深刻領(lǐng)會(huì)政策所傳達(dá)的精神。要深入調(diào)查研究，將地方實(shí)際與政策精神實(shí)質(zhì)相結(jié)合，因地制宜地將政策貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷與愿景。

（三）動(dòng)員村民積極參與

農(nóng)村改廁本質(zhì)上是民生問題、社會(huì)問題，是惠民工程。要充分動(dòng)員村民參與政策執(zhí)行，鼓勵(lì)村民提出政策建議并拓寬相應(yīng)的渠道，加強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度，保障政策的貫徹落實(shí)，發(fā)揮村民作為執(zhí)行對(duì)象在政策執(zhí)行中的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行的客觀評(píng)價(jià)。基層政府要通過調(diào)查、聽證等方式引導(dǎo)村民積極參與制訂既滿足村民的訴求又契合政策精神的工作方案。

（四）完善政策執(zhí)行資源

政策宣傳是政策順利落實(shí)的重要前提和保證，基層干部要重視政策宣傳工作。要重視政策的宣傳力度，拓寬宣傳的廣度和深度。要積極探索、不斷創(chuàng)新宣傳的方式方法。做到宣傳不留死角，鼓勵(lì)走到田間地頭，逐戶逐人地進(jìn)行講解釋惑。財(cái)政資源的充足與否也直接影響政策執(zhí)行的效果，在“廁所革命”與人居環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中，還要?jiǎng)訂T社會(huì)組織、企業(yè)和家庭承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，彌補(bǔ)“廁所革命”財(cái)政空缺。

五、結(jié) 語

“廁所革命”作為一項(xiàng)惠民利民工程，很大程度上影響著農(nóng)村居民的生活水平?？梢酝七M(jìn)農(nóng)村垃圾污水治理，改變村容村貌，引導(dǎo)廣大人民群眾形成良好的衛(wèi)生文明習(xí)慣，控制疾病的傳播流行，使農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況得到根本性改變。同時(shí)也是衡量鄉(xiāng)村文明的重要標(biāo)志，折射出一個(gè)國(guó)家執(zhí)政者治國(guó)理政的智慧，彰顯了黨中央全面建成小康社會(huì)的信心和決心。