摘? ? ? 要：推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革是我國深化行政體制改革的重點內(nèi)容之一。經(jīng)過2015年以來的試點試驗和探索完善，特別是2018年以來新一輪機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重塑，相對集中行政許可權(quán)改革呈現(xiàn)出許多新特點。遼寧省的實踐反映出地方改革探索的基本歷程與個性經(jīng)驗，本文對其遇到的一些共性問題及發(fā)展困境進(jìn)行了剖析，希冀能為持續(xù)推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革提供有益參考。

關(guān)? 鍵? 詞：相對集中行政許可權(quán);行政審批;營商環(huán)境;橫向整合

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）09-0034-10

收稿日期：2021-02-07

作者簡介：沈毅，中共大連市委黨校公共與社會管理教研部副主任，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為公共管理、營商環(huán)境。

基金項目：本文系遼寧省文化名家暨“四個一批”人才培養(yǎng)項目“遼寧持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境對策研究”的階段性成果，項目編號：LNSGYP20034;遼寧省社科基金項目“遼寧推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革實踐研究”的階段性成果，項目編號：L16CZZ002。

為理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，2004年3月22日，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出要“積極探索相對集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點”。自2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！钡诙鶙l規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！币源藶槠鯔C(jī)，各級地方政府開始嘗試整合部門內(nèi)部的審批職能，進(jìn)行相對集中行政許可權(quán)改革。其中，遼寧省將積極穩(wěn)妥推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革作為提高行政審批效能、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，取得了一系列先行探索成果和改革經(jīng)驗，頗具參考價值。

一、遼寧省相對集中行政許可權(quán)改革的歷程

總體而言，遼寧省推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段——全面推廣試驗期? 2016年6月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好相對集中行政許可權(quán)改革試點工作的通知》（中央編辦發(fā)[2016]20號），明確將遼寧省作為相對集中行政許可權(quán)改革試點新增地區(qū)之一。2016年8月，遼寧省委、省政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革營造良好發(fā)展環(huán)境的意見》，提出要“開展相對集中行政許可權(quán)改革”，同時明確了“加大力度，全面推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，省政府有關(guān)部門成立行政審批處，將行政許可等事項集中由一個處室受理;各市、縣（市、區(qū)）成立行政審批（服務(wù)）局，實行‘一顆印章管審批”的具體任務(wù)，并要求“由省編委辦、省政府法制辦，各市人民政府牽頭”，在2016年8月底前完成詳細(xì)的改革行動計劃方案。這份重磅文件正式拉開了遼寧省推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革的序幕。2017年2月，遼寧省政府召開新聞發(fā)布會，通告省政府38個部門已成立行政審批處并全部入駐省政務(wù)服務(wù)中心實行集中審批，全省14個市全部完成市行政審批（服務(wù)）局的組建任務(wù)，實行“一個部門管審批”。[1]也就是說，遼寧省只用了半年左右的時間就在組織形式上實現(xiàn)了“行政審批職能向一個處室的集中”，創(chuàng)造了“遼寧速度”。同時，遼寧省各地因地制宜，分類促進(jìn)“集中”改革，為下一步改革打下了堅實基礎(chǔ)。如遼寧省撫順市分三類情形進(jìn)行改革推進(jìn)工作：一是審批職能相近且可以整合的處室必須整合職能，交由一個處室承擔(dān);二是行政審批項目較少、辦件量較小的部門，在相關(guān)處室加掛行政審批處的牌子;三是行政審批項目較多、情況特殊、確實不宜由一個處室承擔(dān)集中審批的，明確由一個處室牽頭，其他處室配合辦理。[2]

第二個階段——機(jī)構(gòu)改革調(diào)整期? 2017年以來，遼寧省進(jìn)行機(jī)構(gòu)深度調(diào)整，通過組建營商環(huán)境建設(shè)局、大力開展“自貿(mào)試驗區(qū)體制改革”等推動相對集中行政許可權(quán)改革向前邁進(jìn)了一大步。自2017年2月1日起施行的《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出“推行并聯(lián)審批、網(wǎng)上審批”;2017年10月9日發(fā)布的《關(guān)于在中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)和沈撫新區(qū)先行先試深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的指導(dǎo)意見》明確了“兩區(qū)”管理機(jī)構(gòu)可相對集中行使行政許可權(quán)，借鑒行政審批（服務(wù)）局等模式，將市場準(zhǔn)入、建設(shè)投資和權(quán)證辦理等行政許可權(quán)集中至一個機(jī)構(gòu)行使，實行“一枚印章集中審批”;2018年3月6日印發(fā)的《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化全省投資審批服務(wù)的指導(dǎo)意見》提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，完善行政審批（服務(wù)）局運行機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)有條件的市、縣（市、區(qū)）和省級以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等新區(qū)，開展相對集中行政許可權(quán)改革。在此階段，遼寧省探索出兩種相對集中行政許可權(quán)的典型模式：一是依托行政服務(wù)大廳的“三集中、三到位”模式（“三集中”即行政審批職能向一個科室集中，承擔(dān)審批職能的科室向行政服務(wù)中心集中，行政審批事項向電子政務(wù)平臺集中;“三到位”即事項進(jìn)駐大廳到位，審批授權(quán)窗口到位，電子監(jiān)察到位）?！叭?、三到位”模式實現(xiàn)了從“部門內(nèi)部集中”向“橫向跨部門集中”、從“網(wǎng)下集中”向“網(wǎng)上集中”、從“物理集中”向“化學(xué)集中”的升級突破，提高了行政許可權(quán)的集中度，比第一個階段“行政審批職能向一個處室集中”前進(jìn)了一大步。如大連市依據(jù)“三集中、三到位”“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”“大廳以外無審批”的原則，進(jìn)一步推動審批服務(wù)事項進(jìn)駐大廳統(tǒng)一辦理、行政機(jī)關(guān)審批事項向一個處室集中、負(fù)責(zé)行政審批處室向辦事大廳集中，力求行政審批“只進(jìn)一扇門、最多跑一次”。[3]二是行政審批（服務(wù)）局模式。與行政服務(wù)大廳不同的是，行政審批（服務(wù)）局是實體運行，力求一枚印章、一支隊伍管審批。以“一個公開、兩個一律、三個分離、四級審批、五軸聯(lián)動”的“遼陽審批模式”為例，[4]遼陽市行政審批局于2016年9月正式成立，集中劃轉(zhuǎn)了20個委辦局的165項審批事項和相關(guān)人員，實現(xiàn)了編隨事走、人隨編走。遼陽市行政審批局主要負(fù)責(zé)集中審批，對審批行為及結(jié)果承擔(dān)審批責(zé)任;各行業(yè)主管部門主要負(fù)責(zé)日常事中事后監(jiān)管，對監(jiān)管行為承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任;通過審管互動交流平臺實現(xiàn)審批局與行業(yè)監(jiān)管部門網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通及信息互動交流。[5]

第三個階段——局部深化突破期? 2018年10月13日，遼寧省召開省級機(jī)構(gòu)改革動員大會，之后全省機(jī)構(gòu)改革快速推進(jìn)，一個月左右的時間，省直部門改革到位。2019年1月3日，遼寧省召開市縣兩級機(jī)構(gòu)改革動員大會，也是一個多月的時間，各市縣機(jī)構(gòu)改革到位。[6]自此，遼寧省、市、縣機(jī)構(gòu)改革任務(wù)基本完成，其中代表性的改革是“大處室”改革和“園區(qū)改革”?！按筇幨摇备母镞M(jìn)一步精簡了內(nèi)部處室編制、推動了職責(zé)相近和關(guān)聯(lián)度高的業(yè)務(wù)處室相互整合，進(jìn)一步促進(jìn)了行政許可權(quán)在機(jī)關(guān)內(nèi)部的集中、集約化?！皥@區(qū)改革”是機(jī)構(gòu)改革后續(xù)工作的“重頭戲”，不僅要精簡整合優(yōu)化現(xiàn)有的園區(qū)機(jī)構(gòu)體制，還要在發(fā)展模式和運行機(jī)制上進(jìn)行更大突破和嘗試，更好地引入市場化運行因素，提高園區(qū)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效能。大連市自2019年年底幾乎同時啟動“大處室”改革和“園區(qū)改革”，至今仍在持續(xù)深化?！按筇幨摇备母飪?nèi)容主要包括：全面取消5名以下編制處室、整合行政輔助類綜合處室，集中機(jī)構(gòu)編制資源和工作力量保障重點工作;整合職責(zé)相近和關(guān)聯(lián)度高的業(yè)務(wù)處室，進(jìn)一步理順部門內(nèi)部職責(zé)關(guān)系，最大限度減少職責(zé)交叉，建立順暢的運行機(jī)制，優(yōu)化流程再造。改革后，大連市直黨政機(jī)關(guān)共精簡處室90個、抽回編制51名，[7]業(yè)務(wù)管理進(jìn)一步集中、工作流程進(jìn)一步優(yōu)化，大大提高了行政效率。“園區(qū)改革”內(nèi)容主要包括：優(yōu)化整合園區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)、科學(xué)編制園區(qū)發(fā)展規(guī)劃、完善園區(qū)管理體制、創(chuàng)新園區(qū)運營模式、探索推行法定機(jī)構(gòu)改革試點、創(chuàng)新園區(qū)人事制度和薪酬制度、完善園區(qū)統(tǒng)計和考評體系等。經(jīng)過優(yōu)化整合，大連市開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由原來的43個調(diào)整為16個（其中合署辦公機(jī)構(gòu)3個），共減少27個，精簡比例達(dá)63%。[8]在這16個園區(qū)中，采用法定機(jī)構(gòu)改革的有中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)大連片區(qū)（大連保稅區(qū)）、大連金石灘國家旅游度假區(qū)、大連普灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、大連太平灣合作創(chuàng)新區(qū)等4個園區(qū)。特別是中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)大連片區(qū)（大連保稅區(qū)）在法定機(jī)構(gòu)改革過程中同步推動相對集中行政許可權(quán)改革，設(shè)立了行政審批局，“一枚印章管審批”，這也是遼寧省首次建立“法定機(jī)構(gòu)+行政審批局”雙重特殊運行管理體制。

二、遼寧省相對集中行政許可權(quán)改革的特點

任何一項重大改革都不是一蹴而就的，其離不開改革背景、關(guān)聯(lián)政策、地區(qū)環(huán)境等因素的影響。作為東北地區(qū)推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革的縮影，遼寧省的實踐呈現(xiàn)出許多特點。

積極性高，行動快? 2015年3月27日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、國務(wù)院法制辦公室發(fā)布《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》（中央編辦發(fā)[2015]16號，以下簡稱《試點工作方案》），要求“天津市所有區(qū)縣，河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州各省選擇2-3個市、縣（市、區(qū)）或所屬國家級開發(fā)區(qū)開展改革試點”，遼寧省未在其中。經(jīng)積極爭取、主動申請，2016年6月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室同意將遼寧納入試點范圍。得到批準(zhǔn)后，遼寧省快速行動，僅用半年左右的時間，下轄14個市就全部完成市行政審批（服務(wù)）局的組建任務(wù)，實行“一個部門管審批”，充分體現(xiàn)出遼寧省主動改革的熱情和積極性。當(dāng)然，這與遼寧省當(dāng)時所處的振興發(fā)展環(huán)境有很大關(guān)系。2014年以來，東北地區(qū)在振興發(fā)展中遇到了一些困難和挑戰(zhàn)，特別是遼寧省的經(jīng)濟(jì)下行壓力很大?；诖耍醒肴鎲有乱惠問|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略。[9]2016年4月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（中發(fā)[2016]7號）強(qiáng)調(diào)：“繼續(xù)深化行政審批制度改革，大幅減少行政審批事項，凡能取消的一律取消，凡能下放的一律下放，著力簡化辦事流程，壓縮審批時限，提高審批效率，同步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管?！痹诖吮尘跋?，遼寧省推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革是帶動體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、改善營商環(huán)境的必然選擇，旨在從行政審批領(lǐng)域深刻變革抓起，著力破除體制機(jī)制障礙，重塑發(fā)展環(huán)境。

相對集中行政許可權(quán)改革與機(jī)構(gòu)改革、營商環(huán)境改革同步推進(jìn)? 黨的十九屆三中全會以后，全國范圍內(nèi)持續(xù)開展新一輪機(jī)構(gòu)改革。遼寧省將事業(yè)單位改革作為深化機(jī)構(gòu)改革的“先手棋”和突破口，[10]在理順事業(yè)單位關(guān)系之后進(jìn)一步深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、“園區(qū)改革”。在此過程中，遼寧省注重融入營商環(huán)境體制改革，設(shè)立了特色機(jī)構(gòu)——“營商環(huán)境建設(shè)局”，這在全國尚屬首創(chuàng)。遼寧省統(tǒng)一考慮并調(diào)整優(yōu)化相對集中行政許可權(quán)改革與機(jī)構(gòu)改革、營商環(huán)境改革，使之同步同頻互動，其優(yōu)勢在于機(jī)構(gòu)改革和營商環(huán)境改革的政策紅利能夠加快相對集中行政許可權(quán)改革的節(jié)奏，消減改革過程中的搖擺阻力。如于2017年3月成立的遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局使用了原中小企業(yè)局編制，不增一編、不加一人。2018年11月，通過橫向整合、優(yōu)化銜接，“遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”調(diào)整為“遼寧省營商環(huán)境建設(shè)局”并升格為省政府直屬機(jī)構(gòu)，職能進(jìn)一步優(yōu)化，增加了24個編制，隊伍也壯大了。[11]隨后，遼寧省下轄的14個地市均成立了營商環(huán)境建設(shè)局，與行政審批（服務(wù)）局合署辦公，進(jìn)一步集中行使行政審批職能和營商環(huán)境建設(shè)職能，推動部門間橫向整合、程序流程優(yōu)化再造。

鼓勵各地市進(jìn)行首創(chuàng)式探索? 2018年3月發(fā)布的《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化全省投資審批服務(wù)的指導(dǎo)意見》（遼政辦發(fā)[2018]9號）提出：“在總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)有條件的市、縣（市、區(qū)）和省級以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等新區(qū)，開展相對集中行政許可權(quán)改革，從各地實際出發(fā)，依法賦予有關(guān)行政許可審批權(quán)限，從體制機(jī)制方面探索破解阻礙行政審批效能的有效途徑”，以此為原則，遼寧省下轄的14個地市在推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革過程中并沒有采取“一刀切”的方式，而是因地制宜，大膽探索，主要形成了三種模式：一是“三集中、三到位”的行政服務(wù)大廳模式，代表地區(qū)為大連市、丹東市等;二是“行政審批（服務(wù)）局”模式，代表地區(qū)為鞍山市、營口市、錦州市、朝陽市、遼陽市、沈陽市渾南區(qū)等;三是“法定機(jī)構(gòu)改革”模式，代表地區(qū)為中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)大連片區(qū)（大連保稅區(qū)）。

在“百家爭鳴”中摸索前進(jìn)? 對于相對集中行政許可權(quán)改革的實現(xiàn)形式，至今遼寧省各地干部群眾的認(rèn)識也不完全一致，特別是針對單獨設(shè)立行政審批（服務(wù)）局的爭論最多。有的地市本來計劃開展行政審批（服務(wù)）局模式，但后來卻選擇了“三集中、三到位”的行政服務(wù)大廳模式;有的地市則將“三集中、三到位”的行政服務(wù)大廳加碼升級到行政審批（服務(wù)）局。至于行政許可權(quán)的集中程度，有的地市在“升溫”，有的地市在“降溫”，有的地市則針對不同類型的行政許可權(quán)或“升溫”或“降溫”。遼寧省各地市的情況有所不同，在市、縣（市、區(qū)）、開發(fā)區(qū)等不同層次推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革很難做到“齊步走”，適度差異化運行是符合實際的。因此，遼寧省在相對集中行政許可權(quán)改革過程中充分展現(xiàn)出“包容不同認(rèn)識、允許各類爭論、鼓勵差異探索”的務(wù)實精神。即便是單獨設(shè)立行政審批局的鞍山、營口、錦州、朝陽、遼陽五市，其在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)事項、編制規(guī)模上亦有很大不同。如遼陽市行政審批局于2016年9月21日正式掛牌，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)18個，把原來由市政府20個委辦局分散辦理的165項審批事項相對集中到一個部門辦理，由原涉及審批用章40枚統(tǒng)一為審批局1枚印章審批;[12]營口市行政審批局于2016年12月16日正式掛牌，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)16個，把原來由29個部門行使的312項行政許可事項的審批權(quán)限交由審批局一個主體集中行使。[13]

三、遼寧省相對集中行政許可權(quán)改革進(jìn)程中存在的問題

缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計? 盡管遼寧省針對相對集中行政許可權(quán)改革出臺了一系列政策文件，但仍缺乏一套專門的統(tǒng)一的有步驟的改革設(shè)計路線圖，這也導(dǎo)致各地市在推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革實踐中出現(xiàn)了一些模糊不清的認(rèn)識，進(jìn)而影響到對改革路徑的判斷和選擇。一是對于相對集中行政許可權(quán)的理論內(nèi)涵認(rèn)識不清。在行政許可權(quán)的范圍、集中程度、實現(xiàn)形式等方面，理論界和實務(wù)界都沒有達(dá)成共識。二是對于相對集中行政許可權(quán)的實現(xiàn)方式存在爭議。各地市對于“成立行政審批（服務(wù)）局能否有助于深化行政審批制度改革”有不同意見，甚至在有的地市，部門間對此也是爭議不斷。三是個別地市對于相對集中行政許可權(quán)的改革走向不明晰，未能理順相對集中審批與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系，導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)了“審管分離”等問題。以上困擾表明，隨著遼寧省相對集中行政許可權(quán)改革的持續(xù)推進(jìn)和基層首創(chuàng)的逐步深入，有必要加強(qiáng)頂層設(shè)計，適度統(tǒng)一改革路徑，消解各類分歧。

發(fā)展程度差異大? 當(dāng)前，遼寧省下轄的14個地市皆已成立行政審批（服務(wù)）局或行政服務(wù)大廳，然而各地市相對集中行政許可權(quán)改革在發(fā)展方向、集中程度、具體效果上仍有所差異。從行政審批（服務(wù)）局的角度來看，有的地市行政審批（服務(wù)）局單獨運行，實現(xiàn)了編制、事權(quán)、人員、印章“集中到位”;有的地市以行政服務(wù)大廳為基礎(chǔ)，加掛審批（服務(wù)）局、營商環(huán)境建設(shè)局牌子，實現(xiàn)了事權(quán)和人員等“授權(quán)到位、進(jìn)駐到位”，各委辦局審批辦主任經(jīng)過被授權(quán)在行政服務(wù)大廳當(dāng)場審件、當(dāng)場批件。這兩種類型有著實質(zhì)層面的差別，機(jī)構(gòu)性質(zhì)和體制運轉(zhuǎn)模式完全不同。從行政服務(wù)大廳的角度來看，在運行上，有的地市的行政服務(wù)大廳實現(xiàn)了“兩集中、兩到位”，有的地市的行政服務(wù)大廳則實現(xiàn)了“三集中、三到位”（主要是多了“網(wǎng)上集中、電子監(jiān)察”效能），這也反映出各地市在打破“信息孤島”、建立統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)共享平臺、加強(qiáng)信用監(jiān)管等方面存在較大差異。在橫向集中管理上，有的地市采取各派駐單位人員分散化區(qū)域單獨辦公機(jī)制，有的地市采取各派駐單位人員聯(lián)合集中審批管理機(jī)制，這種辦公場所的“物理差別”也會引發(fā)跨部門協(xié)同審批的“化學(xué)反應(yīng)”。

上下管理體制銜接不暢? 在遼寧省，不同層級、不同地區(qū)相對集中行政許可權(quán)改革的模式并不一致，有的地市成立了行政審批（服務(wù)）局，有的地市保留行政服務(wù)大廳，有的地市則大力推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)。不同的改革模式在有效突破現(xiàn)有體制固化壁壘的同時也帶來了體制橫向與縱向銜接“上下不對口、左右不對齊”的隱憂。如各地市在推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革過程中需與多個省級業(yè)務(wù)部門對口協(xié)調(diào)，由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范，[14]只能一事一議。特別是在單獨設(shè)立行政審批（服務(wù)）局的地市，因橫向整合并入了多項行政許可職能，故對于省里下發(fā)的有關(guān)生態(tài)環(huán)境、工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等專業(yè)性較強(qiáng)的審批管理事項行政審批（服務(wù)）局需要單獨批轉(zhuǎn)，但事中事后監(jiān)管的職能又保留在原層級行政部門，這使得上下體制銜接、橫向部門溝通的管理運行成本大大增加。

事中事后監(jiān)管滯后? 相對集中行政許可權(quán)改革雖有利于適度集中行使事前許可權(quán)力，減少過去多部門依次串聯(lián)審批的時間成本，大幅提高事前行政審批的效率，但其也改變了過去“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的審管一體慣性路徑，導(dǎo)致了一定程度的審管分離，甚至引發(fā)了行業(yè)主管部門與行政審批（服務(wù)）局之間的業(yè)務(wù)銜接矛盾。對于集中審批單位（窗口）來說，削減審批事項、降低準(zhǔn)入門檻、提高審批效率是其核心目標(biāo)職責(zé)，審批之后的監(jiān)管職責(zé)主要由審批事項的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。如遼陽市行政審批局在單位職責(zé)中明確提出“市行政審批局主要負(fù)責(zé)集中審批，對審批行為及結(jié)果承擔(dān)審批責(zé)任;各行業(yè)主管部門主要負(fù)責(zé)日常事中事后監(jiān)管，對監(jiān)管行為承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任”，[15]但實際上各行業(yè)主管部門尚未很好適應(yīng)集中審批以后的監(jiān)管職責(zé)，“審批人員被抽調(diào)”“業(yè)務(wù)接手不熟練”“監(jiān)管章程不完善”“方式方法較落后”等難題還未解決，這也導(dǎo)致實踐中監(jiān)管“滯后”“虛化”“疲于應(yīng)付”等現(xiàn)象時有發(fā)生。

網(wǎng)上信息共享平臺不健全? 推動行政許可事項辦理向網(wǎng)上集中是相對集中行政許可權(quán)改革的一種形式，是促進(jìn)行政審批職能橫縱向有效銜接的關(guān)鍵一步。網(wǎng)上信息共享平臺建設(shè)得好不好，直接影響到行政審批效率。2020年10月22日，遼寧省政府印發(fā)《遼寧省政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”平臺管理暫行辦法》，力爭實現(xiàn)“進(jìn)一張網(wǎng)、辦全部事”。然而，“一網(wǎng)通辦”并非簡單的業(yè)務(wù)上網(wǎng)，不僅僅要“通”，最重要的是得“辦”。實踐中，有的基層部門對“一網(wǎng)通辦”的認(rèn)識還比較粗淺，個別基層部門甚至還停留在“許可事項網(wǎng)絡(luò)登記”“所有事項OA系統(tǒng)運行”等初級層次;各地市的網(wǎng)上信息共享平臺尚未達(dá)到全網(wǎng)流轉(zhuǎn)、完全透明、一網(wǎng)整合的程度，數(shù)據(jù)接口復(fù)雜多樣、核心部門信息共享不到位、“信息孤島”等難題還有待破解。其實，“網(wǎng)上”的難題全在“網(wǎng)下”，技術(shù)上的問題很好解決，能否真正有魄力打破部門利益、局部壁壘才是關(guān)鍵。

群眾參與改革程度不高? 改革的初心在于人民群眾，改革的動力來自人民群眾，人民群眾參與改革的深度決定了改革的效度。相對集中行政許可權(quán)改革的初衷就是滿足人民群眾辦事創(chuàng)業(yè)的發(fā)展訴求，解決當(dāng)前較為突出的營商環(huán)境矛盾，提高市場發(fā)展活力和創(chuàng)新內(nèi)在動力。因此，在改革進(jìn)程中必須注重傾聽人民群眾的意見、擇取專家學(xué)者的建言、吸納一線干部的經(jīng)驗。但從遼寧省各地市改革實踐來看，少數(shù)基層部門仍習(xí)慣于“自己點菜、自己端菜”，“閉門問政”多、“開門納諫”少，結(jié)果往往是“政府一頭熱，市場一邊冷”;個別基層部門在征求意見時“走形式、走過場”，甚至是“有開篇、沒下文”，一定程度上影響了決策的科學(xué)性和有效性;在一些地市，人民群眾參與相對集中行政許可權(quán)改革的渠道較為單一，政民互動不暢。在筆者看來，要讓人民群眾真正參與到改革中來，政府不僅要在決策環(huán)節(jié)注重傾聽群眾意見，更要在政策實施后了解群眾反應(yīng)、收集群眾建議，不斷修正和完善改革措施，這就需要構(gòu)建一套有效的運行機(jī)制來提供保障。

四、遼寧省相對集中行政許可權(quán)改革中的難點

關(guān)于相對集中行政許可權(quán)實現(xiàn)形式探索方向非均衡發(fā)展問題? 《試點工作方案》明確提出了兩種改革方向，即“將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個部門行使”或者“將一個部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使”。目前來看，遼寧省的相對集中行政許可權(quán)改革對后一個方向的探索不多，“三集中、三到位”的行政服務(wù)大廳、單獨設(shè)立行政審批（服務(wù)）局都屬于前一個方向的探索。這可能與部門間權(quán)力的零和博弈有關(guān)，各部門抽調(diào)部分或全部審批事項統(tǒng)一集中到第三方職能部門遇到的阻力相對較小，而部門之間相互讓渡行政審批事項的難度卻較大。實踐中，部門間相互讓渡行政審批事項也較為罕見。一方面，這涉及到上位法律、機(jī)構(gòu)“三定”方案的重新調(diào)整，操作難度較大;另一方面，審批權(quán)的調(diào)整關(guān)乎各單位核心權(quán)力的重新配置，將其讓渡到其他部門容易使部門人員產(chǎn)生不平衡心理，從而抑制各部門人員的工作積極性。對此，可以通過抓住機(jī)構(gòu)改革的機(jī)會，促進(jìn)行政許可權(quán)在部門間流轉(zhuǎn)或重新配置。當(dāng)下，遼寧省各地市機(jī)構(gòu)改革已基本完成，“園區(qū)改革”還在持續(xù)深化，可以在深化“園區(qū)改革”的過程中同步考慮“將一個部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使”，根據(jù)實際情況和改革需要探索出相對集中行政許可權(quán)改革的新路。

關(guān)于相對集中行政許可權(quán)的范圍和集中程度合理化界定問題? 集中哪些行政審批權(quán)、集中到什么程度;以什么方式進(jìn)行集中，是橫向集中還是縱向集中，是分散集中還是單獨集中;在哪一行政層級集中，市、縣（市、區(qū)）、開發(fā)區(qū)還是其他層級，目前在遼寧省還未達(dá)成共識。這其中有三個難點：一是專業(yè)性較強(qiáng)的行政審批事項能否集中起來行使。實踐中，大部分地市把相對集中行政許可的事項范圍控制在簡單、便捷、容易操作、可以即時審核查驗的領(lǐng)域，環(huán)保、規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生等特殊領(lǐng)域依舊是由行業(yè)主管部門橫向集中審批。然而，各地市對于哪些屬于“適宜劃轉(zhuǎn)”事項，哪些屬于審批程序復(fù)雜、專業(yè)要求較高的“不宜劃轉(zhuǎn)”事項的認(rèn)識并不一致，劃轉(zhuǎn)事項數(shù)量差別較大，[16]一定程度上導(dǎo)致地市間的相對集中行政許可權(quán)改革出現(xiàn)“碎片化”。二是行政許可權(quán)的集中程度如何與區(qū)域?qū)哟纹ヅ?。有觀點認(rèn)為：“行政層次越高，集中行使行政許可的難度越大。”縣（市、區(qū)）、開發(fā)區(qū)、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)對于單獨設(shè)立行政審批（服務(wù)）局的積極性較高，但地級市、副省級及以上層次的城市對于相對集中行政許可權(quán)改革的探索還存在較大顧慮。三是行政許可向“網(wǎng)上集中”具有替代效應(yīng)。[17]“一網(wǎng)通辦”水平較高的地市對于推動行政許可事項“物理集中”的動力不足，在其看來，既然能夠大幅使用網(wǎng)上審批平臺提高辦事效率，那么建立實體場所的集中審批部門實無必要。

關(guān)于相對集中行政許可權(quán)改革涉及的行政管理體制聯(lián)動改革問題? 相對集中行政許可權(quán)改革打破了現(xiàn)行的審批權(quán)力運轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)，必然會給既有的行政管理體制在職責(zé)定位、職能轉(zhuǎn)換、工作銜接上帶來一定程度的震蕩。審批權(quán)力集中到行政服務(wù)大廳或行政審批（服務(wù)）局之后，原管理部門的審批職能被削弱或被轉(zhuǎn)移，這就需要重新確立“三定”職責(zé)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整以及重塑監(jiān)管、執(zhí)法等行政職能;原上級業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門需要調(diào)整指導(dǎo)章程、修改擬辦文件口徑、調(diào)適業(yè)務(wù)培訓(xùn)范圍等工作;原執(zhí)法部門或承擔(dān)執(zhí)法權(quán)力的管理部門需要根據(jù)集中審批情況適當(dāng)集中行政處罰權(quán)力，對應(yīng)地還要組建寬口徑集中執(zhí)法隊伍。因此，相對集中行政許可權(quán)改革表面上調(diào)整的是事前審批領(lǐng)域，但實質(zhì)上波及到事中事后監(jiān)管、執(zhí)法等深層環(huán)節(jié)。相對集中行政許可權(quán)改革順利與否，很大程度上取決于改革設(shè)計是否具有科學(xué)預(yù)見性和體制聯(lián)動性。實際上，探索性改革并不總是“先知先覺”，往往需要在試錯中完善，在調(diào)適過程中一旦處理不好政企關(guān)系、部門協(xié)調(diào)關(guān)系就會增添新的改革阻力。

關(guān)于相對集中行政許可權(quán)改革過程中提升審批效率問題? 相對集中行政許可權(quán)改革帶來的機(jī)構(gòu)職能重塑和辦事空間結(jié)構(gòu)重組直接作用于權(quán)力行使方式、審批辦理流程等方面，其并不會自動提升行政審批效率，還需要進(jìn)行一系列的優(yōu)化，如行政審批部門內(nèi)部對審批事項的重新歸并，對審批流程的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、透明化改造;建立統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)上信息共享平臺;加強(qiáng)審批專業(yè)化人才隊伍建設(shè);等等。就各地市而言，這些優(yōu)化事項尚屬新鮮事務(wù)，由于沒有相關(guān)經(jīng)驗極易出現(xiàn)管理真空或漏洞。而且，改革帶來的增量審批效率究竟是來自于相對集中行政許可權(quán)還是來自于行業(yè)主管部門的流程優(yōu)化及電子政務(wù)改革，改革帶來的審批效率提升能否用其他形式替代，實踐中尚存在諸如此類的困惑。事實上，行政許可權(quán)的相對集中從來就不是單兵作戰(zhàn)，審批權(quán)力歸集和各行業(yè)部門順勢調(diào)整優(yōu)化審批流程、改進(jìn)審批服務(wù)、打破“信息孤島”、推動電子政務(wù)改革等舉措是相互促進(jìn)的關(guān)系，如果沒有相對集中行政許可權(quán)的改革牽引，其他改革推進(jìn)的難度也較大。

關(guān)于相對集中行政許可權(quán)改革后審批與監(jiān)管關(guān)系問題? 以往，審批與監(jiān)管一體化是較為常見的現(xiàn)象。在此體制下，為保證安全并降低事中事后監(jiān)管成本，管理部門的重心往往會前移，審批大于監(jiān)管，審批門檻的“水漲船高”也加大了廉政風(fēng)險。而相對集中行政許可權(quán)改革的目的之一就是通過審批權(quán)力的適度集中推動審批與監(jiān)管適度分離，讓審批的只管審批，監(jiān)管的專心監(jiān)管。然而，由于審批和監(jiān)管在業(yè)務(wù)上聯(lián)系密切，實踐中也存在審批與監(jiān)管能否全部分離、事中事后監(jiān)管的體制機(jī)制如何建立、如何制約行政審批部門的權(quán)力集中等難點。在學(xué)界，有觀點認(rèn)為，行政許可權(quán)改革定位在相對集中，而不是絕對集中，其最初始的含義就是要避免絕對集權(quán)，要在權(quán)力的重新配置中劃定權(quán)力集中行使的界限與范圍。[18]實踐中，行政審批（服務(wù)）局的出現(xiàn)也加劇了社會對審批權(quán)力過于集中，審批監(jiān)管過分割裂，事中事后監(jiān)管兜不住、跟不上、接不好的擔(dān)憂。

五、對遼寧省相對集中行政許可權(quán)改革的梳理

相對集中行政許可權(quán)改革的基本目標(biāo)是理順政府與市場的關(guān)系? 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場的規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)活動的日益豐富而不斷拓展。市場不斷發(fā)育壯大的過程也是政府與市場關(guān)系動態(tài)調(diào)適的過程。構(gòu)建新發(fā)展格局，立足強(qiáng)大國內(nèi)消費市場實現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，需要進(jìn)一步解除消費限制、解綁創(chuàng)業(yè)條件、釋放創(chuàng)新活力，而這離不開體制機(jī)制的深度變革。就遼寧省而言，體制機(jī)制變革的愿望更為迫切，亟待找準(zhǔn)突破口扭轉(zhuǎn)市場化不足的局面。其實，這個突破口就在于政府自身。行政審批制度改革對轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性作用，可成為我國行政體制改革的“突破口”。[19]遼寧省在相對集中行政許可權(quán)改革上下功夫，正是瞄準(zhǔn)了行政體制和政府職能這個重要方面、行政審批這個關(guān)鍵領(lǐng)域，以“物理歸集”促進(jìn)“化學(xué)反應(yīng)”。

相對集中行政許可權(quán)改革存在適用范圍和限度? 一方面，從遼寧省各地市的實踐來看，不是所有行政許可事項都能夠集中到行政服務(wù)大廳或行政審批（服務(wù)）局，一些專業(yè)化強(qiáng)的、一旦造成不良后果不可修復(fù)的審批事項由相應(yīng)部門專管還是十分有必要的。相對集中行政許可權(quán)改革的方向應(yīng)從關(guān)注“集中效率”向關(guān)注“集中質(zhì)量”轉(zhuǎn)換，確定或劃轉(zhuǎn)審批事項應(yīng)因地制宜，一事一議，切不可盲目追求集中度水平指標(biāo)。另一方面，具有特定改革任務(wù)的開發(fā)區(qū)、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先導(dǎo)區(qū)以及經(jīng)濟(jì)活動集中的城市適合推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，特別是適用行政審批（服務(wù)）局模式，有條件的地區(qū)還可以推廣復(fù)制法定機(jī)構(gòu)審批局模式。這樣，既有助于其起到體制“破冰”的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，也能更好推動其在體制機(jī)制上“大膽試、大膽闖、自主改”。至于地級市甚至副省級城市，開展相對集中行政許可權(quán)改革也能收到較好的效果，但需在頂層設(shè)計上更為全面細(xì)致。這些城市層次范圍較高、橫向關(guān)聯(lián)較多、縱向影響較大，因此需更加審慎，成熟一個再推出一個，避免因改革思路、改革方向、改革政策出現(xiàn)反復(fù)影響到一個地區(qū)的決策執(zhí)行公信力。

相對集中行政許可權(quán)改革存在多種方式? 改革的目的就是要打破過去的慣性，在改革過程中也要避免出現(xiàn)另一種慣性，不能主觀地將改革方式方法和實現(xiàn)路徑限制在已有的典型案例上?！对圏c工作方案》已為各地預(yù)留了較為寬松的探索空間，實踐中不應(yīng)只抓住一種模式盲目推廣，而應(yīng)大膽試驗單獨集中、分散集中、橫向集中、縱向集中等多種試點，摸索出更多的可能和更豐富的經(jīng)驗。遼寧省大連市集行政審批局和法定機(jī)構(gòu)兩種改革于一身推出了法定機(jī)構(gòu)審批局就是一種大膽的嘗試，值得肯定和鼓勵。而且，在改革過程中應(yīng)注重打消“當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)定型了，這個時候不可能再做更大幅度的嘗試和探索”等社會疑慮。改革只有進(jìn)行時，沒有完成時。機(jī)構(gòu)改革后，編制、人員、職責(zé)已全部到位，“前半篇”的文章基本完成，但是“后半篇”的“化學(xué)反應(yīng)”仍在進(jìn)行，還需要在全面正確履行政府職能中不斷校正和修改完善。有些職能或機(jī)構(gòu)“三定”方案也不是一成不變的，應(yīng)隨著市場經(jīng)濟(jì)活動的持續(xù)深入發(fā)展相應(yīng)做出科學(xué)調(diào)整，“將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個部門行使”或者“將一個部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使”的探索還應(yīng)繼續(xù)。

審批與監(jiān)管不能完全分離? 相對集中行政許可權(quán)改革不是為了集中權(quán)力，而是要在提高行政審批效率的基礎(chǔ)上促進(jìn)大部制改革，實現(xiàn)執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)適度分離。過去在行政體制和權(quán)力配置運行過程中的確存在權(quán)力過于集中的問題，如很多行業(yè)管理部門實行“誰審批，誰監(jiān)管”對號入座式管理模式，審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)高度集中在一個單位或一個部門極易造成“強(qiáng)審批、弱監(jiān)管”、滋生腐敗等不良反應(yīng)。因此，通過體制改革將審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)適度分離既是加強(qiáng)權(quán)力運行監(jiān)督的重要體現(xiàn)，也是從體制上打破事前審批管理路徑依賴的重要保障，相對集中行政許可權(quán)改革正是從行政許可權(quán)力重新集中配置的角度帶動審批、監(jiān)督、執(zhí)法等進(jìn)一步分權(quán)制約的重大改革。當(dāng)然，改革不能從一個極端走向另一個極端，權(quán)力過于分散與權(quán)力過于集中一樣不可取。審批、監(jiān)管、執(zhí)法是政府在調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)活動中具有密切聯(lián)系的權(quán)力形態(tài)，三者之間的關(guān)系不是割裂的，而是權(quán)力運行的上下游環(huán)節(jié)，是企業(yè)生命周期運行的系統(tǒng)流程。應(yīng)構(gòu)建審批監(jiān)管關(guān)聯(lián)機(jī)制，合理確定審批和監(jiān)管責(zé)任，使審批與監(jiān)管既能相互監(jiān)督又能相互支持，以包容審慎的原則對待新業(yè)態(tài)。

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[8]全面清理規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu) 為實現(xiàn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展提供體制機(jī)制保障[EB/OL].大連市委機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)，http：//www.bwb.gov.cn/gzyj/776.shtml.

[9]新一輪東北振興到底“新”在哪兒？[EB/OL].中國財經(jīng)網(wǎng)，http：//finance.china.com.cn/specialpreview/3055_preview.shtml.

[10]侯永鋒，關(guān)艷玲.遼寧深化機(jī)構(gòu)改革：事業(yè)單位率先推進(jìn)[N].遼寧日報，2018-10-20.

[11]橫向整合 優(yōu)化銜接 遼寧升格營商環(huán)境建設(shè)局[N].人民日報，2018-11-27.

[12]遼陽市編辦.2017年各市亮點工作之二十：“遼陽審批模式”為全省“放管服”探路[EB/OL].遼寧省機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)，http：//www.lnbwb.gov.cn/zfxxgk/jgbzsmz/201802/t20180209_3167369.html.

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[18]劉恒，彭簫劍.相對集中行政許可權(quán)的制度變遷[J].理論與改革，2019，（2）.

[19]孫立樵.行政審批制度改革與行政效能提高——以遼寧行政審批制度改革助推老工業(yè)基地振興為例[A].“構(gòu)建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學(xué)會2007年年會論文集[C].中國行政管理學(xué)會，2007.

（責(zé)任編輯：劉? 丹）

On the Reform of Relatively Centralized Administrative License

in Liaoning Province：Review and Summary

Shen Yi

Abstract：Promoting the reform of relatively centralized administrative licensing power is one of the key contents of deepening the reform of administrative system in China.After the pilot test，exploration and improvement since 2015，especially the reconstruction of a new round of institutional reform and functional transformation since 2018，the reform of relatively centralized administrative licensing power presents many new characteristics.The practice of Liaoning Province reflects the basic process and individual experience of local reform exploration.This paper analyzes some common problems and development difficulties，hoping to provide a useful reference for continuously promoting the reform of relatively centralized administrative license.

Key words：relatively centralized administrative licensing power;administrative examination and approval;business environment horizontal integration;lateral integration