德國(guó)總理府及其參謀輔政體制

闞四進(jìn)

2021年7月21日，德國(guó)總理默克爾主持召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議。

德國(guó)是歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體，也是最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家之一。德國(guó)是比較典型的議會(huì)共和制國(guó)家，總統(tǒng)主要負(fù)責(zé)禮儀性事務(wù)，而作為政府首腦的總理是掌握實(shí)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人，全權(quán)處理內(nèi)政、外交、國(guó)防事務(wù)，也是內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)的唯一代表，受議會(huì)監(jiān)督?？偫砀堑聡?guó)總理專屬的工作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著參謀輔政的重要職能。本文對(duì)德國(guó)的總理府及其主要參謀輔政機(jī)構(gòu)予以分析介紹。

作為“聯(lián)邦紐帶”的德國(guó)總理府大廈

1949年正式生效的德國(guó)憲法——《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》確立了德國(guó)立國(guó)的五項(xiàng)基本制度，即共和制、民主制、聯(lián)邦制、法治國(guó)家、社會(huì)民主制度。根據(jù)《基本法》，德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，總統(tǒng)為國(guó)家元首，議會(huì)是德國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦議院（下院）和聯(lián)邦參議院（上院）組成。聯(lián)邦議院行使立法權(quán)，監(jiān)督法律的執(zhí)行，選舉總理，參與選舉聯(lián)邦總統(tǒng)和監(jiān)督聯(lián)邦政府工作。聯(lián)邦議院一般四年舉行一次選舉，獲勝的政黨或政黨聯(lián)盟擁有組閣權(quán)。總理一般為執(zhí)政黨黨首，其有權(quán)選擇部長(zhǎng)組建內(nèi)閣，確定政府部長(zhǎng)的人數(shù)和各部長(zhǎng)的管轄領(lǐng)域。總理負(fù)責(zé)召集和主持內(nèi)閣會(huì)議，內(nèi)閣會(huì)議也是聯(lián)邦政府的最高決策機(jī)構(gòu)。為領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣，確保內(nèi)閣的團(tuán)結(jié)和行動(dòng)力，總理?yè)碛凶约旱墓ぷ鳈C(jī)構(gòu)，即總理府。

德國(guó)總理府大廈是總理辦公和居住的重要場(chǎng)所。德國(guó)統(tǒng)一后，政府和議會(huì)從波恩遷回柏林，新總理府的建造便被提上日程。1995年，“聯(lián)邦紐帶”設(shè)計(jì)方案在德國(guó)政府公開(kāi)招標(biāo)中勝出，新總理府的地址被確定在柏林市中心原柏林墻的西側(cè)，處于總統(tǒng)府、議會(huì)大廈和政府各部委的中間位置?？偫砀髲B的東面是著名的德國(guó)議會(huì)大廈，因?yàn)樽h會(huì)大廈是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，設(shè)計(jì)師有意使總理府的高度低于議會(huì)大廈。2001年，總理府大廈建成并投入使用，它橫跨柏林的施普雷河，如紐帶般將東西柏林連在一起，展現(xiàn)出凝聚德國(guó)東西部、溝通世界東西方的設(shè)計(jì)理念。

德國(guó)總理府大廈占地約7.3萬(wàn)平方米，南北寬120米，由中間36米高的主樓和18米高的南北翼樓組成，主樓地上九層、地下兩層?？偫砀髲B現(xiàn)有370多間辦公室，還有國(guó)際會(huì)議廳、新聞發(fā)布廳、會(huì)客廳、多功能廳、宴會(huì)廳、餐廳、圖書(shū)館等?？偫砀O(shè)計(jì)突出環(huán)保理念，為防止室溫過(guò)高，樓頂?shù)奶炫锖蛡?cè)面的百葉窗能調(diào)整方向，既能遮陽(yáng)防曬，又能調(diào)節(jié)室內(nèi)光線和溫度。外飾面采用大量玻璃，意在體現(xiàn)政府工作的透明度。建筑外墻以白色為主，通體的白色、透亮的玻璃使得總理府給人以簡(jiǎn)潔現(xiàn)代的觀感。也正因其獨(dú)特的外形設(shè)計(jì)，總理府大廈被德國(guó)民眾昵稱為“聯(lián)邦洗衣機(jī)”。

德國(guó)總理府大廈的設(shè)計(jì)容納辦公人數(shù)為460人，自啟用以來(lái)，因工作任務(wù)逐年增加，尤其是在能源、反恐、打擊非法移民、治理網(wǎng)絡(luò)犯罪、推動(dòng)數(shù)字化建設(shè)等新興治理領(lǐng)域，總理府員工數(shù)量從2001年的410人增加至現(xiàn)在的750人，200多名員工不得不在其他地點(diǎn)辦公。為確?？偫砀泄ぷ魅藛T能“在同一屋檐下辦公”，擴(kuò)建規(guī)劃也已經(jīng)開(kāi)始，預(yù)計(jì)工程設(shè)計(jì)方案于2023年確定，2028年實(shí)現(xiàn)建成和入駐使用。

政府中最具權(quán)威的部門

總理府是聯(lián)邦政府內(nèi)最具權(quán)威的部門。在德國(guó)，作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的總理府的設(shè)置由來(lái)已久，最早在1866年俾斯麥出任北德意志聯(lián)邦總理時(shí)就已設(shè)立。從一開(kāi)始，聯(lián)邦德國(guó)總理府的人員配置就比較多，且越來(lái)越多，當(dāng)下已達(dá)到一個(gè)政府部的規(guī)模?？偫砀袚?dān)著內(nèi)閣總秘書(shū)處的職能，協(xié)助總理處理政府事務(wù)，為總理工作、安全和生活提供全方位的服務(wù)和保障?？偫砀强偫戆l(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能的核心，是聯(lián)邦政府的政治和行政樞紐。總理府致力于聯(lián)邦政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)和控制，通過(guò)總理府內(nèi)有關(guān)部門和政府各部對(duì)接，及時(shí)了解各部的工作情況。總理府還定期召開(kāi)國(guó)務(wù)秘書(shū)會(huì)議，促進(jìn)信息的交流，加強(qiáng)總理對(duì)各部的監(jiān)督控制。

總理府的職能可分為六個(gè)方面：一是負(fù)責(zé)政府重要會(huì)議的籌辦，特別是每周三上午例行的內(nèi)閣部長(zhǎng)會(huì)議?？偫砀毎才艜?huì)議議程，協(xié)調(diào)政府各部門落實(shí)內(nèi)閣的決定。二是負(fù)責(zé)總理的日程安排，統(tǒng)籌總理的公務(wù)活動(dòng)。三是負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外重要信息的收集。例如聯(lián)邦德國(guó)首任總理阿登納曾規(guī)定：總理府政務(wù)秘書(shū)每天上午須向總理提供“新聞?wù)保@是由聯(lián)邦新聞信息局編輯的要聞?wù)?，供總理參閱。四是?fù)責(zé)起草重要文稿?？偫砀畠?nèi)的總理辦公廳設(shè)置了專處，安排人員撰寫總理所需的重要文稿。五是負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理。國(guó)家如出現(xiàn)緊急事件，總理府將扮演應(yīng)急指揮中心的角色。例如在新冠疫情暴發(fā)后，總理府承擔(dān)了對(duì)外發(fā)布信息、協(xié)調(diào)衛(wèi)生部等落實(shí)應(yīng)對(duì)措施的職能，為總理領(lǐng)導(dǎo)抗疫提供了有力協(xié)助。六是負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和戰(zhàn)略咨詢。20世紀(jì)60年代以來(lái)，總理府就設(shè)立了研究規(guī)劃司，以加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略性和全局性工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，還通過(guò)與麥肯錫等咨詢公司合作，積極尋求外部咨詢建議。此外，總理府還負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦情報(bào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦憲法保護(hù)局和聯(lián)邦國(guó)防軍安全局的工作。

與其他各部一樣，總理府也設(shè)部長(zhǎng)作為總負(fù)責(zé)人，另設(shè)國(guó)務(wù)秘書(shū)若干人。總理府部長(zhǎng)都是由深得總理信任的人出任，相當(dāng)于總理的“大總管”?？偫砀块L(zhǎng)在聯(lián)邦議會(huì)的長(zhǎng)老委員會(huì)（負(fù)責(zé)聯(lián)邦議會(huì)內(nèi)部協(xié)調(diào)）中代表聯(lián)邦政府，致力于推動(dòng)總理的政策主張獲得議會(huì)支持。國(guó)務(wù)秘書(shū)一般由聯(lián)邦議員出任，負(fù)責(zé)協(xié)助總理處理歐洲事務(wù)、相關(guān)情報(bào)工作、涉聯(lián)邦與各州合作相關(guān)事務(wù)以及文化事務(wù)。現(xiàn)任德國(guó)總理府部長(zhǎng)是布勞恩，他與默克爾共事多年，在默克爾上屆政府中擔(dān)任總理國(guó)務(wù)秘書(shū)，深得默克爾的信賴。

總理府內(nèi)下設(shè)六個(gè)總司，四個(gè)總司平行對(duì)應(yīng)聯(lián)邦政府部委的工作領(lǐng)域，以與有關(guān)部門保持工作溝通，及時(shí)為總理決策提供參考意見(jiàn)。另外兩個(gè)總司，一個(gè)從事政策規(guī)劃和研究，一個(gè)負(fù)責(zé)與情報(bào)部門協(xié)調(diào)。六個(gè)總司下設(shè)46個(gè)處，另設(shè)有橫跨多部工作的專項(xiàng)小組或辦公室，如歐盟事務(wù)小組、新聞形勢(shì)小組、新聯(lián)邦州事務(wù)辦公室、德法關(guān)系辦公室等，以更好地協(xié)調(diào)政府、地方、議會(huì)及重要媒體間的關(guān)系，為總理參加相關(guān)會(huì)議做好準(zhǔn)備?？偟膩?lái)看，總理府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制都呈不斷增加態(tài)勢(shì)，預(yù)算也逐年增長(zhǎng)，反映出總理府作用的不斷增強(qiáng)。

在總理府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，總理辦公廳有著特殊職能。它由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)總理個(gè)人，其主要職能包括：安排總理日程，為總理提供信息，處理來(lái)往信函，安排媒體采訪，塑造和維護(hù)總理形象，協(xié)調(diào)總理與部長(zhǎng)、黨內(nèi)高層、利益集團(tuán)和媒體的關(guān)系，完成總理交辦的其他工作等。施羅德任德國(guó)總理時(shí)曾公開(kāi)表示，他對(duì)兩個(gè)人“毫無(wú)保留的信任”，一位是總理府部長(zhǎng)，另一位是總理辦公廳主任。

總理府的秘書(shū)班底與顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)

總理府的秘書(shū)班底分為政治公務(wù)員和國(guó)家公務(wù)員。自1967年開(kāi)始，德國(guó)實(shí)施政治公務(wù)員制度。根據(jù)該制度，總理可以合法地將自己最信賴的人安排在總理府的關(guān)鍵崗位上。一般來(lái)說(shuō)，總理府部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)秘書(shū)、幾位總司司長(zhǎng)和總理辦公廳主任都是政治公務(wù)員，他們承擔(dān)著總理府的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?？偫砀拿貢?shū)班底人員普遍擁有較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，在進(jìn)入總理府工作前，他們多在政府各部門任職，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。他們具有很強(qiáng)的政治性、極強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，能迅速適應(yīng)環(huán)境的變化，擅于處理復(fù)雜局面和繁重工作，具有危機(jī)管理的豐富經(jīng)驗(yàn)，能及時(shí)向總理報(bào)告國(guó)內(nèi)的政治動(dòng)態(tài)和政府各部的工作情況。

總理辦公廳主任可以說(shuō)是總理的“第一秘書(shū)”，事無(wú)巨細(xì)地參與涉及總理的事務(wù)，是總理最依賴的助手和參謀。雖然辦公廳主任無(wú)權(quán)參與內(nèi)閣政府的決策，卻往往以“影子顧問(wèn)”的方式影響著總理的政治判斷。默克爾就很重視其辦公廳主任鮑曼女士的建議，媒體評(píng)論稱“沒(méi)有人比鮑曼更了解默克爾的感受，沒(méi)有人像她一樣敏銳地嗅出默克爾的政治動(dòng)向”。加上負(fù)責(zé)媒體公關(guān)的秘書(shū)克里斯琴森，她們與默克爾形成了“玫瑰金三角”，構(gòu)成了默克爾最核心的圈子。

位于首都柏林的德國(guó)總理府大廈。

總理顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)也是總理府參謀輔政體制的重要組成部分。其成員涵蓋經(jīng)濟(jì)、外交、安全、社會(huì)、科技、媒體公關(guān)等重要領(lǐng)域。在總理領(lǐng)導(dǎo)下，顧問(wèn)憑借其豐富的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，積極在幕后出謀劃策，是總理的重要智囊。他們中的一些人甚至有著超越部長(zhǎng)的影響力，即使不再擔(dān)任顧問(wèn)一職，仍會(huì)非正式地為總理提供建議。以總理外交顧問(wèn)為例，作為總理處理外交事務(wù)的總協(xié)調(diào)人，其定期與外交部、國(guó)防部開(kāi)會(huì)討論有關(guān)議題，為總理評(píng)估形勢(shì)、草擬重要外交文件，為總理出訪做準(zhǔn)備并陪同訪問(wèn)，在總理府會(huì)見(jiàn)別國(guó)外交高官，參與處理大量具體外交事務(wù)，是總理府內(nèi)的“外交戰(zhàn)略中心”。

總理對(duì)總理府關(guān)鍵職位的任命備受外界關(guān)注，往往透露著德國(guó)政府工作的重點(diǎn)方向。2018年總理府新設(shè)主管數(shù)字化的國(guó)務(wù)部長(zhǎng)，表明了德國(guó)對(duì)數(shù)字化建設(shè)的重視。當(dāng)年，默克爾還打破常規(guī)任命沒(méi)有外交經(jīng)驗(yàn)、曾協(xié)助處理難民問(wèn)題的?？藸枮橥饨活檰?wèn)，顯示處理難民問(wèn)題是其第四個(gè)任期外交工作的重點(diǎn)?？偫淼念檰?wèn)們的仕途發(fā)展也普遍很好。曾任默克爾外交顧問(wèn)12年的霍伊斯根后出任德國(guó)駐紐約聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)大使;曾協(xié)助總理應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)和歐債危機(jī)的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)魏德曼后來(lái)?yè)?dān)任德國(guó)在二十國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)的首席談判代表，后出任德國(guó)央行行長(zhǎng)，成為該行歷史上最年輕的行長(zhǎng)。

（作者為外交學(xué)院助理研究員、院長(zhǎng)辦公室主任）