我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度研究
——以美國經(jīng)驗為借鑒

張艷芳,孫崢祎,齊坤偉

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

頁巖氣本質(zhì)上是一種天然氣，它因蘊藏于頁巖層中，從而得名頁巖氣，其中最主要的成分是甲烷，它是一種較為清潔的新型能源。我國頁巖氣資源儲量較大，據(jù)估計，約占全球可采資源量的15%，但是我國頁巖氣開發(fā)起步較晚，開采技術(shù)相對滯后，對生態(tài)環(huán)境造成污染的風(fēng)險較大。水資源浪費與污染、大氣污染、土壤污染和噪聲污染等環(huán)境問題已經(jīng)成為制約頁巖氣開采的重要因素。實現(xiàn)我國頁巖氣可持續(xù)開發(fā)，不僅需要從技術(shù)層面上繼續(xù)突破，更需要從立法層面入手，完善相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律制度約束，將能源開發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)結(jié)合起來。美國在頁巖氣開發(fā)利用方面的起步較早，在頁巖氣商業(yè)化開發(fā)方面的成果顯著，尤其在頁巖氣開發(fā)過程中重視環(huán)境保護(hù)問題的做法，為我國開展此項工作提供了思路，因此完善我國頁巖氣開發(fā)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律制度勢在必行。

1 頁巖氣開發(fā)對我國能源可持續(xù)發(fā)展的意義

1.1 緩解國家能源緊張局勢，保障國家能源供應(yīng)與能源安全

2017年，全球最大的能源進(jìn)口國從美國變成中國。2018年，全球原油日均產(chǎn)量第一的國家是美國，約為1 090萬桶左右，美國對中東原油的進(jìn)口也降到了近30年來的最低水平。頁巖氣開采成本明顯低于石油等傳統(tǒng)能源。近年來，美國能源結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大的改變，這一改變與頁巖氣的開采關(guān)系密切。照此趨勢估計，美國在不久的將來，可能會從能源消費大國變?yōu)槟茉闯隹诖髧?，世界能源的格局可能因此而產(chǎn)生較大的變革。我國近年來對能源的需求量大幅攀升，但由于國內(nèi)能源供給有限，對能源的需求很大程度上要依賴國外供給，這為國家能源安全帶來了巨大的隱患。同時，傳統(tǒng)能源帶來的全球氣候變暖、污染氣體排放問題對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響亟待解決。頁巖氣開采是我國能源發(fā)展的主要方向之一，勘探并利用頁巖氣資源成為有效保障我國能源安全、環(huán)境安全的一條重要出路。2019年10月，自然資源部發(fā)布的《中國礦產(chǎn)資源報告(2019)》顯示，我國埋深在4 500 m以內(nèi)的頁巖氣地質(zhì)資源儲量高達(dá)122萬億m，可開采資源儲量為22萬億m，探明儲量在2018年突破1萬億m，見圖1。我國頁巖氣資源仍有較大的開發(fā)潛力，頁巖氣資源的開發(fā)利用將會有效緩解國家能源吃緊的局勢。

圖1 2018年中國頁巖氣三級儲量Fig.1 Third-grade shale gas reserves in 2018 in China(數(shù)據(jù)來源：自然資源部[3])

1.2 滿足能源消費需求，促進(jìn)節(jié)能減排，實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展

長期以來，煤炭能源一直是我國能源體系中的主力軍，但是燃燒煤炭會產(chǎn)生大量的溫室氣體，造成大氣污染。相比之下，頁巖氣是一種清潔型能源，主要成分是甲烷，造成的污染僅為煤炭的八百分之一，其對環(huán)境產(chǎn)生的不可忽視的影響遠(yuǎn)低于煤炭和石油，是當(dāng)前最為重要的低碳、清潔、環(huán)保新能源。我國天然氣開發(fā)如火如荼，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近五年來我國天然氣產(chǎn)能持續(xù)增長，其中2020年1～7月我國天然氣產(chǎn)量為1 082.7億m，累計增長率達(dá)9.5%，見圖2。同時，我國天然氣資源儲量巨大，頁巖氣資源開發(fā)的前景十分廣闊，可開采資源儲量位居世界第一。水力壓裂技術(shù)的成熟也使得頁巖氣低成本、大規(guī)模和高產(chǎn)量的開發(fā)成為可能。開發(fā)頁巖氣資源，既契合我國能源消費需求不斷上漲的現(xiàn)狀，也能夠大大減少環(huán)境污染，實現(xiàn)節(jié)能減排，使我國能源結(jié)構(gòu)實現(xiàn)多元化轉(zhuǎn)變，為我國能源可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

圖2 2016—2020年1～7月中國天然氣產(chǎn)量及增長率Fig.2 Natural gas production and increase speed from 2016 to January-July 2020 in China(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局[6])

2 我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度的現(xiàn)狀及其存在的問題

2.1 我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度的現(xiàn)狀

目前，我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)體系中并沒有具體與頁巖氣開發(fā)相關(guān)的條款,在遇到實際環(huán)境問題時，主要以現(xiàn)有的、非針對性的法律法規(guī)為參考。第一類是礦產(chǎn)資源相關(guān)法，以《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》為主導(dǎo)，還包括《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等，其中一些條款可以為頁巖氣開發(fā)的環(huán)境保護(hù)問題提供參考。但這些法律制度較為寬泛，如《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第二十九條提出頁巖氣勘探開發(fā)利用要進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價或規(guī)劃影響評價，卻未闡明貫徹落實該條款的具體細(xì)節(jié)，致使實踐中很長一段時間內(nèi)都未曾開展頁巖氣開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作。第二類是環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)保法》)為主導(dǎo)，還包括各類污染防治單行法等?，F(xiàn)行的《環(huán)保法》自2015年1月1日起施行，其中相關(guān)的條款可以為頁巖氣開發(fā)的環(huán)境問題提供法律參照。此外，對于頁巖氣勘探開發(fā)中出現(xiàn)的大氣污染問題，可以參考《中華人民共和國大氣污染防治法》；對于頁巖氣勘探開發(fā)中出現(xiàn)的土壤污染問題，可以參考《中華人民共和國土地管理法》。但這些法律法規(guī)綜合性較強，在處理特殊問題時難以作為評判依據(jù)。如頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境問題采用常規(guī)石油天然氣環(huán)境保護(hù)方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則進(jìn)行評價，但現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏對壓裂液、甲烷排放濃度的規(guī)定，加之頁巖氣具有滾動開發(fā)的特征，依照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不能科學(xué)全面地評估頁巖氣開發(fā)造成的環(huán)境污染風(fēng)險。

2.2 我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度存在的問題

我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度存在的主要問題有：相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不夠完備、環(huán)境保護(hù)制度內(nèi)容不夠全面、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機制有待完善。

2.2.1 相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不夠完備

現(xiàn)階段，我國在頁巖氣開發(fā)中相關(guān)的環(huán)境問題方面的立法還存在很多漏洞，在監(jiān)管過程中只能以現(xiàn)有綜合性立法為參照。但是，這些相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)只是一些概括性的、比較籠統(tǒng)的規(guī)定，雖然一些共性的環(huán)境問題可以通過這些法律法規(guī)來解決，但無法囊括頁巖氣勘探開發(fā)中出現(xiàn)的一些非常規(guī)環(huán)境問題。同時，頁巖氣開發(fā)中相關(guān)的環(huán)境保護(hù)國家標(biāo)準(zhǔn)也無處可尋，多數(shù)情況下都是參考石油天然氣的相關(guān)規(guī)定對頁巖氣開發(fā)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，比如“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境影響評價制度、排污許可證制度、限期治理制度、集中控制制度、綜合整治定量考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度和污染物總量控制制度等。但目前國家對頁巖氣開發(fā)過程中產(chǎn)生的固體廢棄物污染防治等方面還沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 相關(guān)的環(huán)境保護(hù)制度內(nèi)容不夠全面

首先，缺乏有針對性的環(huán)境影響評價制度。一是缺乏環(huán)境影響評價導(dǎo)則，通常情況是以《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 陸地石油天然氣開發(fā)建設(shè)項目》《建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》為參照，這兩個導(dǎo)則中并沒有對頁巖氣開發(fā)過程中壓裂液泄漏和甲烷排放所引發(fā)的污染予以規(guī)定；二是環(huán)境影響評價制度缺乏動態(tài)性，我國頁巖氣資源主要集中在四川盆地一帶，復(fù)雜的地形條件為采集數(shù)據(jù)帶來了較大的障礙，環(huán)境影響評價缺乏有效的數(shù)據(jù)追蹤，難以及時調(diào)整勘探開發(fā)、環(huán)境保護(hù)的政策或措施；三是環(huán)境影響評價的范圍不夠全面，頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價文件主要是參考常規(guī)天然氣環(huán)境影響評價方面的規(guī)定，對環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防不足；四是環(huán)境影響評價的實施存在局限性，我國還不夠重視對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價，并且現(xiàn)行制度無法全面涵蓋和評估頁巖氣開發(fā)中多種多樣的復(fù)雜現(xiàn)實問題；五是缺乏公眾參與環(huán)境影響評價的程序規(guī)定，對公眾參與的環(huán)境影響評價主體、參與的時間、參與的形式等方面都沒有具體的規(guī)定。

其次，排污許可制度適用條件苛刻。頁巖氣開發(fā)不僅會產(chǎn)生水資源污染、土壤污染、大氣污染等問題，還包括固體廢棄物污染、噪聲污染等特殊污染問題，但目前我國缺乏對固體廢棄物和噪聲污染防治的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

再次，與頁巖氣開發(fā)相關(guān)的信息不夠公開透明。在頁巖氣開發(fā)過程中，企業(yè)使用的各種助劑的化學(xué)成分是不會公開的，這就會為各種環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生埋下隱患。

最后，缺乏環(huán)境污染補償制度。開發(fā)頁巖氣會造成各種環(huán)境污染，勢必會對周邊居民的身心健康以及生產(chǎn)生活造成一定的負(fù)面影響，但發(fā)生環(huán)境污染問題時，依據(jù)怎樣的法律法規(guī)對居民進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償無據(jù)可依。

2.2.3 相關(guān)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機制有待完善

目前，雖然我國已經(jīng)建立了頁巖氣開發(fā)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機制，但是仍然還存在很多的問題。首先，環(huán)境監(jiān)管主體的權(quán)力不集中。環(huán)境監(jiān)管的主體主要有環(huán)保職能部門(環(huán)保部門、水利、國土、安監(jiān)等部門)、企業(yè)自律監(jiān)管以及第三方監(jiān)管，但由于環(huán)保職能部門權(quán)力分散，嚴(yán)重影響了頁巖氣環(huán)境監(jiān)管的效率；企業(yè)是以盈利為目的的，在生產(chǎn)的同時進(jìn)行自我監(jiān)管，其監(jiān)管力度會大打折扣；雖然新的《環(huán)保法》中引入了第三方監(jiān)管這種方式，但在實踐中具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方監(jiān)管機構(gòu)尚未匹配到位，缺口仍然很大。其次，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作不到位。新的《環(huán)保法》對環(huán)境監(jiān)管主體和執(zhí)法部門提出了較高的要求，對執(zhí)法單位違法的行為制定了較嚴(yán)格的懲罰措施，也嚴(yán)格劃分了破壞環(huán)境行為的責(zé)任，但是并沒有針對污染物種類、污染物內(nèi)容等問題做出詳細(xì)規(guī)定，因此在執(zhí)法過程中彈性很大，無法完全做到有效監(jiān)管。

3 美國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度的現(xiàn)狀及經(jīng)驗借鑒

3.1 美國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度的現(xiàn)狀

美國是世界上開發(fā)利用頁巖氣最早的國家，經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)順利實現(xiàn)頁巖氣的商業(yè)化使用。當(dāng)然，美國的頁巖氣開發(fā)也并非一朝之功，而是經(jīng)歷了從探索到逐步成熟、快速發(fā)展的不同階段。美國針對與頁巖氣開發(fā)相關(guān)的環(huán)境問題，主要是依據(jù)常規(guī)油氣資源監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管等法律法規(guī)來進(jìn)行監(jiān)管的。1969年1月28日，美國加利福尼亞州圣巴巴拉海峽A平臺爆發(fā)嚴(yán)重的井噴事故，近300萬加侖原油泄入大海當(dāng)中，這成為了美國尋求法律途徑解決環(huán)境問題的契機。1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》使美國成為了第一個將環(huán)境保護(hù)作為國家政策的國家；隨后的幾年中，美國聯(lián)邦政府陸續(xù)頒布了《沿海綜合管理法》《潔凈空氣和潔凈水法》《安全飲用水法》等，每隔幾年還會進(jìn)行修改。這些環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管當(dāng)中同樣適用，如頁巖氣開發(fā)的液體地下注入可以參照《安全飲用水法》中的規(guī)定執(zhí)行，頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的污水以及開發(fā)區(qū)域雨水的地表排放可以參照《潔凈空氣和潔凈水法》來執(zhí)行。目前，美國的能源環(huán)境監(jiān)管體系較為健全，不僅包括環(huán)境保護(hù)、能源安全、能源市場準(zhǔn)入，也將市場運作等方面都納入其中。美國頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管法律分為聯(lián)邦和州立兩個層級，本州內(nèi)的能源問題適用州立法，在不同的州之間發(fā)生的能源問題適用聯(lián)邦立法，原則上當(dāng)出現(xiàn)分歧，聯(lián)邦立法高于州立法，但是如果州立標(biāo)準(zhǔn)高于聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)時，兩套規(guī)定則要一同施行。不同的州有著各自的適用標(biāo)準(zhǔn)，且州政府擁有在管轄、監(jiān)督、審批以及強制執(zhí)行方面的優(yōu)先權(quán)。比如水力壓裂液體的化學(xué)成分不是必須公開的信息，但鑒于其可能帶來的環(huán)境風(fēng)險隱患，對壓裂液的管制正在日益加強。首先要求生產(chǎn)企業(yè)公開水力壓裂液體化學(xué)成分的是懷俄明州，除非獲得權(quán)威機構(gòu)的審核批準(zhǔn)，企業(yè)才能有權(quán)將相關(guān)信息作為商業(yè)機密保護(hù)起來；德克薩斯州和賓夕法尼亞州采取第三方數(shù)據(jù)監(jiān)管的方式，分別要求企業(yè)將信息披露到在線數(shù)據(jù)交換中心和fracfocus.org網(wǎng)站上。此外，還有美國很多州也出臺了化學(xué)物質(zhì)的披露條例。

3.2 美國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度的經(jīng)驗借鑒

3.2.1 相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律制度嚴(yán)格規(guī)范

在頁巖氣開發(fā)過程中，美國一直注重環(huán)境保護(hù)與環(huán)境監(jiān)管雙軌并行，也制定了包括《國家環(huán)境政策法》等在內(nèi)的一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，其中有以下幾點經(jīng)驗值得借鑒:

(1) 美國出臺了《有毒物質(zhì)控制法》《資源保護(hù)與恢復(fù)法》和《應(yīng)急預(yù)案與社區(qū)知情法》，按照法案規(guī)定，水力壓裂液的化學(xué)成分應(yīng)作為鉆井前必須要公開的信息，以便政府部門和公眾判斷其中是否含有空氣污染物；鼓勵生產(chǎn)企業(yè)減少排放廢物和選擇使用非毒性替代物；對有毒或危險物質(zhì)排放到特定環(huán)境的監(jiān)管提出要求，即當(dāng)污染物質(zhì)排放達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時，企業(yè)需要履行報告義務(wù)以便公眾獲知，政府部門和公眾均可以監(jiān)督頁巖氣開發(fā)。

(2) 美國各州對于頁巖氣開發(fā)取水設(shè)定了嚴(yán)格的界限，防止水資源的浪費和污染。如圣路易斯安娜州對取水范圍進(jìn)行限制，紐約州規(guī)定取水必須經(jīng)過當(dāng)?shù)毓芾頇C構(gòu)評估和許可，密歇根州制定了取水評價制度來保障生產(chǎn)生活不受頁巖氣開發(fā)的用水影響。

(3) 美國出臺了《安全飲用水法案》和《清潔水法案》，分別用于保護(hù)地下水和地表水資源不受頁巖氣開發(fā)作業(yè)污染，該法案要求關(guān)注水力壓裂技術(shù)操作和鉆井過程中廢水的處理方式，通過制定套管和固井的最低標(biāo)準(zhǔn)、安裝防止井噴的裝置、設(shè)置污染保證金制度等各種方式防止廢水泄漏。

3.2.2 環(huán)境監(jiān)管體系較完善，監(jiān)管效率較高

美國在頁巖氣開發(fā)過程中十分注重環(huán)境監(jiān)管，形成了比較完善的環(huán)境監(jiān)管體系，且監(jiān)管效率高，其中有以下幾點經(jīng)驗值得借鑒：

(1) 環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的框架分級十分明確。美國實行“以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”的環(huán)境監(jiān)管模式，頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與地方政府，地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，地方監(jiān)管又根據(jù)行政管轄范圍的不同分為州與地方(縣)兩個層級，其中以州一級監(jiān)管機構(gòu)為主體。聯(lián)邦政府的下屬部門包括4個：一是環(huán)保署，負(fù)責(zé)監(jiān)管水(可能跨州)的利用與處理、氣體排放、廢水廢物排放及處理；二是土地管理局，負(fù)責(zé)與美國農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門合作，監(jiān)管隸屬于聯(lián)邦政府土地上的鉆井活動，介入化學(xué)品成分披露，回流水、井筒完整性等的管理；三是聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)保證市場準(zhǔn)入和價格的公平競爭，以及對州際油氣管道和LNG接收站的建設(shè)進(jìn)行審批和監(jiān)管；四是衛(wèi)生部，負(fù)責(zé)保護(hù)頁巖氣產(chǎn)業(yè)工人的身體健康。州政府的下屬部門包括3個：一是環(huán)保局，負(fù)責(zé)監(jiān)管開采區(qū)域的水資源、排放物和廢棄物等；二是能源委員會，負(fù)責(zé)包括場地審批、鉆井和完井等在內(nèi)的相關(guān)要求的制定；三是公用事業(yè)監(jiān)管委員會，屬于保障部門，主要負(fù)責(zé)收集公眾和相關(guān)利益團(tuán)體對于頁巖氣開發(fā)的意見和建議。

(2) 環(huán)境監(jiān)管立法較完善。針對頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題，美國聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)主要有6種類型：一是水污染方面的，包括《清潔水法案》《飲用水安全法案》和《國家污水限制指引標(biāo)準(zhǔn) ELGs》；二是空氣污染方面的，包括《清潔空氣法》和《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》；三是廢棄物處理方面的，包括《綜合環(huán)境反應(yīng)補償與責(zé)任法》和《資源保護(hù)與恢復(fù)法》；四是瀕危動物保護(hù)方面的，包括 《瀕危物種法》和《候鳥保護(hù)條例》；五是壓裂液成分披露方面的，包括《危機處理與社區(qū)知情權(quán)法》《職業(yè)安全與健康法》和《有毒物質(zhì)控制法》；六是泄漏預(yù)防及控制方面的，包括《石油污染和控制法》和《規(guī)定泄漏防止和控制對策》。美國州政府環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)主要以環(huán)境保護(hù)法規(guī)、條例、操作標(biāo)準(zhǔn)、制度等為主要形式，主要有4種類型：一是水資源消耗與水體污染方面的，包括《德克薩斯州水法》《賓夕法尼亞州安全飲用水法案》《密歇根州抽取水法案》《五大湖協(xié)議》和《2012 年馬塞勒斯頁巖水力壓裂規(guī)則法案》；二是空氣污染方面的，包括《俄亥俄州泄漏預(yù)防和控制對策法案》；三是土地管理方面的，包括《卡羅萊納州肥料法》《西弗吉尼亞州復(fù)墾法案》和《薩斯奎哈納河滯洪區(qū)土地使用條例》；四是其他方面的，包括《德克薩斯州自然資源法典》《德克薩斯州行政法典》《紐約州石油、天然氣和礦業(yè)法》《北達(dá)科他州應(yīng)急規(guī)則》和《懷俄明州環(huán)境質(zhì)量法案》。

(3) 環(huán)境監(jiān)管制度和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃科學(xué)合理。在環(huán)境監(jiān)管制度方面，美國將頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管分為3個階段：一是鉆井前，包括信息披露制度和嚴(yán)格取水及評價制度；二是鉆井中，包括廢水排放許可證制度、水資源供應(yīng)破壞問責(zé)制度和保證金制度；三是鉆井后，包括推定義務(wù)制度。在環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃方面，美國將頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃分為兩種類型：一是生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，包括美國石油協(xié)會(API)制定的針對水力壓裂作業(yè)的鉆井和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)；二是環(huán)保規(guī)劃，包括美國國家環(huán)保局(USEPA)及各級州政府環(huán)保局制定的油氣開發(fā)水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。具體而言，在信息披露制度方面，美國建立了國家數(shù)據(jù)庫記錄生產(chǎn)作業(yè)信息，生產(chǎn)企業(yè)要在網(wǎng)站披露添加劑成分信息，并要向監(jiān)管機構(gòu)提交生產(chǎn)作業(yè)和污染處理等信息，如美國卡羅萊納州要求生產(chǎn)企業(yè)公布壓裂液的化學(xué)物質(zhì)成分、保存濃度記錄等信息。在環(huán)境評價制度方面，《國家環(huán)境政策法》具體規(guī)定了環(huán)境評價的內(nèi)容、對象和范圍，聯(lián)邦機構(gòu)應(yīng)通過制定無顯著影響結(jié)果(FNSI)、環(huán)境評價(EA)和環(huán)境影響報告書(EIS)三類文件，并制定環(huán)境指標(biāo)基準(zhǔn)，對頁巖氣開發(fā)中可能產(chǎn)生的環(huán)境問題進(jìn)行風(fēng)險評估；此外，《國家環(huán)境政策法實施條例》對環(huán)境評價做了具體的程序性規(guī)定，司法審查、公眾參與等機制形成了對行政機關(guān)的有效監(jiān)督。

(4) 環(huán)境監(jiān)管體制權(quán)責(zé)較明確。美國對頁巖氣開發(fā)中環(huán)境的監(jiān)督管理貫穿于開發(fā)的整個過程，涉及企業(yè)、政府機構(gòu)和第三方監(jiān)督機構(gòu)。開發(fā)企業(yè)需要提供影響環(huán)境的全部信息，并提交一定的保證金，為環(huán)境事故的處理提供保障。美國聯(lián)邦和州兩級環(huán)境監(jiān)管實行制度是聯(lián)邦監(jiān)管以司法部為主體，州監(jiān)管以地區(qū)檢察官辦公室為主體，兩者是相互協(xié)作的關(guān)系，以提高督管的有效性。同時，美國實施“政監(jiān)分離”的環(huán)境監(jiān)管機制，環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)由具有豐富行業(yè)知識背景的專業(yè)人士構(gòu)成，突出體現(xiàn)專職性，環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)督促企業(yè)嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，并對相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的適用性進(jìn)行定期審查。此外，第三方監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。第三方監(jiān)督機構(gòu)主要由政府、行業(yè)和利益相關(guān)者共同組成，負(fù)責(zé)開發(fā)項目的環(huán)境監(jiān)管，并定期評估環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的效用，以此作為完善相關(guān)法律法規(guī)的有力依據(jù)。除環(huán)境監(jiān)管外，美國政府積極支持頁巖氣開發(fā)企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)、采用環(huán)境友好型開發(fā)方式，并提出了一系列開發(fā)指南和最佳實踐案例，以幫助企業(yè)降低頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險。

4 完善我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度的建議

4.1 完善頁巖氣開發(fā)中相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

頁巖氣開發(fā)對環(huán)境造成的負(fù)面影響無法依據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)妥善解決，因此需要對其進(jìn)一步加以完善和優(yōu)化。我們可以從美國的成功中汲取經(jīng)驗，比如美國聯(lián)邦政府針對頁巖氣開發(fā)中相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律體系較為完善，建立了包括水資源監(jiān)管、氣體排放、廢棄物管理等在內(nèi)的較為立體的法律體系，以及地方物種保護(hù)方面的法律等;美國在頁巖氣開發(fā)取水和廢水處理方面建立了科學(xué)的評價系統(tǒng)，由監(jiān)管部門在開發(fā)前對取水量和水質(zhì)情況進(jìn)行分析，并作出是否同意取水的決定，在開發(fā)后通過廢水追蹤、綠色完井等措施防治水資源污染。我國要將壓裂液污染防治、返排水回收利用等作為重點研究領(lǐng)域，并在技術(shù)導(dǎo)則上作出具體規(guī)定，以彌補現(xiàn)有的規(guī)范在壓裂液、甲烷排放濃度的不足，用于完善頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價體系。同時，我國的頁巖氣開發(fā)經(jīng)驗還不夠豐富，開發(fā)活動仍面臨較大的環(huán)境風(fēng)險，很多企業(yè)在頁巖氣開發(fā)過程中無法找到可以參照適用的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，以美國的成功經(jīng)驗為參照，將有助于制定出適合我國實際情況的頁巖氣開發(fā)中環(huán)境監(jiān)管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如水力壓裂技術(shù)規(guī)范、壓裂液使用規(guī)范、返排液和產(chǎn)出水利用排放標(biāo)準(zhǔn)等，將頁巖氣開發(fā)過程中對環(huán)境帶來的不良影響降到最低，并制定出環(huán)境監(jiān)管指標(biāo)國家標(biāo)準(zhǔn)，讓環(huán)保部門執(zhí)法有規(guī)可依、有據(jù)可循。

4.2 建立頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)制度的框架

我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)制度的框架可以從以下4個方面加以構(gòu)建：

第一，建立環(huán)境影響評價制度。首先，要以石油天然氣環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則為藍(lán)本，充分考慮頁巖氣與傳統(tǒng)石油天然氣能源在開發(fā)利用上的相同點和不同點，修訂油氣行業(yè)環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，提升頁巖氣開發(fā)項目環(huán)境影響評價的科學(xué)性，有針對性地引入《頁巖氣環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》；其次，要建立環(huán)境影響評價工作高素質(zhì)專業(yè)化人才隊伍，可以派遣環(huán)境影響評價師到國外參加培訓(xùn)，也可以加強與先進(jìn)國家相關(guān)單位的交流，比如開展專題座談會，學(xué)習(xí)他們的成功經(jīng)驗；再次，要擴(kuò)大環(huán)境影響評價范圍，一方面要加強對頁巖氣開發(fā)核心技術(shù)的環(huán)境影響評價，另一方面要把政策和決定納入環(huán)境影響評價范圍之內(nèi)，推動頁巖氣開發(fā)走向科學(xué)化、可持續(xù)化；此外，還要從思想層面上讓企事業(yè)單位認(rèn)識到環(huán)境影響評價工作的重要性，提升環(huán)保理念，并要鼓勵公眾參與到環(huán)境影響評價工作中來，讓公眾明白頁巖氣開發(fā)會產(chǎn)生的環(huán)境問題，給予公眾充分的知情權(quán)，讓公眾明確參與環(huán)境影響評價的主體范圍。

第二，完善排污許可制度，使頁巖氣開發(fā)帶來的環(huán)境問題控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。首先，要將廢水、大氣污染物等的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，如嚴(yán)格監(jiān)測廢水處置狀況，并制定防止廢水泄漏的預(yù)案；其次，通過設(shè)置排污許可證的方式，提高排污標(biāo)準(zhǔn)的門檻，如美國制定的套管和固井的最低標(biāo)準(zhǔn)、引入的保證金制度等方法值得我們借鑒。

第三，構(gòu)建企業(yè)信息公開體系。首先，要借鑒美國環(huán)境信息披露制度，企業(yè)應(yīng)提交有毒化學(xué)物質(zhì)使用、污染物排放和清理等相關(guān)信息，并由政府部門牽頭，建立健全企業(yè)環(huán)境管理檔案、污染源和環(huán)境質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫，并通過信息公開，形成國家—企業(yè)—公眾的三方協(xié)同管理機制；其次，要加強對壓裂、固井、套管、廢水處理及排放、井場修復(fù)等關(guān)鍵點的監(jiān)測評價，發(fā)現(xiàn)問題立即處理，同時企業(yè)要及時向相關(guān)部門提交環(huán)境影響評價報告，并向社會公布檢測內(nèi)容和評價結(jié)果，緩解信息不對稱的矛盾，推動企業(yè)主動解決環(huán)境問題。

第四，獎懲結(jié)合，從源頭減少環(huán)境污染。對于排污較少的企業(yè)應(yīng)給予補貼以示激勵，對于排污較多的企業(yè)應(yīng)加以懲罰以示懲戒，并將罰款納入政府專項資金統(tǒng)籌管理，?？顚Ｓ?，用于改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境及賠償居民損失，同時將罰款去向向公眾公開。

4.3 加強對頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督

目前，我國對頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督是由多個部門合作進(jìn)行的，但并沒有一支專業(yè)的監(jiān)管隊伍，因此有必要改革環(huán)保監(jiān)管機制，借鑒美國高效集中的分級管理模式，明確中央與地方的職責(zé)范圍，以減少部門職能推諉。中央層面由生態(tài)環(huán)境部協(xié)同其他部門對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控；地方層面則由省級政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政策法規(guī)的制定，明確擴(kuò)大地方環(huán)境監(jiān)管的權(quán)限和責(zé)任，發(fā)揮地方能動性，確保政策制定更符合地方監(jiān)管的要求。此外，要在政府監(jiān)管過程中積極探索公眾參與機制，細(xì)化公眾參與程序，同時賦予公眾一定的司法救濟(jì)權(quán)，以保證其在意見得不到采納時能夠利用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

同時，建立一支專業(yè)環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管隊伍，體現(xiàn)內(nèi)部高度專業(yè)、外部權(quán)力整合的特征，專項負(fù)責(zé)與頁巖氣開發(fā)相關(guān)的環(huán)境問題，對頁巖氣開發(fā)的全過程進(jìn)行實時監(jiān)管，且監(jiān)管過程要符合頁巖氣行業(yè)的生產(chǎn)特性。相關(guān)環(huán)境人員必須具備較高的專業(yè)知識水平以及豐富的實踐經(jīng)驗，加強開展頁巖氣開發(fā)中環(huán)保領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研究，根據(jù)頁巖氣開發(fā)不同環(huán)節(jié)的特征進(jìn)行污染識別分析和環(huán)境影響評價，并提高環(huán)境監(jiān)管效率。另外，還要成立專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管人員的培訓(xùn)和調(diào)度，制定明確的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)地方監(jiān)管需求做好人員調(diào)度工作。

此外，還要加大對責(zé)任主體的懲治力度。新的《環(huán)保法》中明確了對不履行繳納罰款義務(wù)的企業(yè)的處罰，但這并不是針對環(huán)境污染行為本身的處罰，并且全國各地此項罰款規(guī)定基本都限定在100萬元以內(nèi)，這樣的懲罰力度明顯不足以達(dá)到設(shè)置門檻、修復(fù)環(huán)境的作用。因為環(huán)境污染一旦發(fā)生，需要消耗的時間和金錢是難以衡量的。因此，必須將重金罰款與行政處罰結(jié)合起來。另外，針對環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)不作為、亂作為的情況，要完善政府問責(zé)機制，構(gòu)建自上而下和自下而上相結(jié)合的問責(zé)體系，由相關(guān)部門的上級和公眾作為問責(zé)主體，豐富問責(zé)的方式，明確問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，使政府監(jiān)管能夠更好地維護(hù)社會公共利益。

5 結(jié) 語

作為一種新型天然氣能源，頁巖氣不僅具備清潔高效的優(yōu)勢，其開發(fā)利用還可以從一定程度上緩解國家能源緊張局勢，滿足能源消費需求。中國作為全球頁巖氣儲藏量最大的國家，開發(fā)利用頁巖氣資源勢在必行。但是在頁巖氣開發(fā)過程中，必須要從可持續(xù)發(fā)展的角度，將環(huán)境保護(hù)問題作為最主要的衡量因素。美國在頁巖氣開發(fā)以及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)方面有不少有益的經(jīng)驗，學(xué)習(xí)這些經(jīng)驗?zāi)軌驈囊欢ǔ潭壬蠌浹a我國頁巖氣開采技術(shù)較為落后、相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律制度并不完善的問題。因此，可以借鑒美國的做法，將頁巖氣開發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度體系的構(gòu)建作為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對潛在的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞問題進(jìn)行提早預(yù)防、全面管理和全程監(jiān)督，做到有據(jù)可循，以此促進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，真正推動我國能源消費結(jié)構(gòu)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。