婁成武,韓 坤

一、問題的提出

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境約束之間矛盾的不斷激化,環(huán)境治理日益成為國(guó)家治理中的重要主題。黨的十八大以后,中國(guó)的決策者將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的政治高度,作出一系列重大部署,進(jìn)行了大量制度供給,推動(dòng)環(huán)境治理從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。特別是 “十三五”時(shí)期,污染防治力度加大,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。但是現(xiàn)階段的改善總體上還是中低水平的提升,從量變到質(zhì)變的拐點(diǎn)還沒有到來,生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解[1]。對(duì)照黨的十九屆五中全會(huì)提出的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)—— “生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn),美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”,依然任重道遠(yuǎn)。在此背景下,繼續(xù)探究中國(guó)環(huán)境治理體系及其運(yùn)行模式的優(yōu)化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

作為十八大以后生態(tài)文明領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措,中央環(huán)保督察對(duì)改善中國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。長(zhǎng)期以來,由于中央對(duì)地方監(jiān)督制約機(jī)制不健全,地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境保護(hù)工作不當(dāng)干預(yù)情況常有發(fā)生,地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行偏離已成為阻礙我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵性因素[2]。中央環(huán)保督察的直接功能在于矯正地方政府的 “偏離失控”行為,提高地方政府執(zhí)行政策的忠實(shí)度。相關(guān)研究顯示,其在調(diào)適央地關(guān)系同時(shí),還有助于提升企業(yè)履行環(huán)保主體責(zé)任意識(shí),調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理熱情,使地方環(huán)境治理顯現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾共治之端倪。這表明作為央地政府間的縱向控制手段,中央環(huán)保督察并未局限于央地關(guān)系層面,而是進(jìn)一步延伸至政社關(guān)系場(chǎng)域,對(duì)整個(gè)環(huán)境治理體系發(fā)揮調(diào)適作用。為何中央環(huán)保督察能夠?qū)φ珀P(guān)系產(chǎn)生 “溢出”影響?其具體發(fā)揮怎樣的作用?背后的作用機(jī)制是什么?又該從什么視角去理解這一現(xiàn)象?回答以上問題對(duì)于進(jìn)一步豐富中央環(huán)保督察的制度內(nèi)涵,推動(dòng)中國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

中央環(huán)保督察實(shí)施以來,學(xué)界圍繞其制度特征、運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施影響等展開了大量研究。學(xué)者們一般認(rèn)為,中央環(huán)保督察本質(zhì)上是作為委托人的中央政府為改善 “委托代理問題”而對(duì)作為代理人的地方政府采取的一種控制手段[3]。從權(quán)威屬性上看,其依托的是國(guó)家 “專斷性權(quán)力”,權(quán)威合法性來源于最高層卡里斯瑪權(quán)威——黨中央[4]。從運(yùn)行機(jī)制上看,中央環(huán)保督察帶有運(yùn)動(dòng)型治理色彩,以行政政治化為核心特征[5],通過自上而下的政治動(dòng)員方式,行使一系列非常規(guī)權(quán)力來實(shí)現(xiàn)特定任務(wù)。

對(duì)于中央環(huán)保督察的實(shí)施過程及影響,當(dāng)前研究主要在 “央地關(guān)系”框架下審視。如苑春薈等認(rèn)為,中央環(huán)保督察通過自上而下的高強(qiáng)度控制,降低了委托-代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱性,規(guī)制了地方政府間的 “共謀行為”,從而有效強(qiáng)化了制度執(zhí)行[6]。莊玉乙等發(fā)現(xiàn),在其影響下,地方政府進(jìn)行了組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適,地方環(huán)保部門職權(quán)得到擴(kuò)展,地位得以提升[7]。張明皓發(fā)現(xiàn),中央環(huán)保督察改變了基層政府的組織環(huán)境,使基層政府的環(huán)境治理嵌入到多重組織邏輯的復(fù)合作用之中[8]。張國(guó)磊等研究發(fā)現(xiàn),中央環(huán)保督察刺激出各級(jí)地方政府多樣化的回應(yīng)方式與治理取向[9]?？傮w來看,相關(guān)研究重點(diǎn)揭示了督察實(shí)施給央地關(guān)系和地方政府行為帶來的影響和變化,較少涉及對(duì)企業(yè)和公眾行為影響的分析。雖有學(xué)者指出中央環(huán)保督察在強(qiáng)化權(quán)威主義治理的同時(shí)也鼓勵(lì)公眾參與[10],但是這些方面本身并未成為分析的重點(diǎn)。

此外,另有一些研究專門分析了中央環(huán)保督察對(duì)企業(yè)和公眾行為的影響。杜建軍等發(fā)現(xiàn),中央環(huán)保督察促使重污染企業(yè)增加了環(huán)保投資水平[11]。鄭思堯等認(rèn)為,中央環(huán)保督察顯著提升了環(huán)保參與,且動(dòng)員效應(yīng)隨著時(shí)間推移而逐步放大[12]。但總體來看,這些研究要么從政企互動(dòng)展開,要么從政社互動(dòng)展開,對(duì)其彼此間有何關(guān)聯(lián)缺乏深入探討和整體認(rèn)知。

總體而言,現(xiàn)有研究主要從央地關(guān)系出發(fā),重在揭示中央環(huán)保督察對(duì)央地互動(dòng)和地方政府行為的直接性影響和變化,對(duì)其對(duì)企業(yè)、公眾及相關(guān)的政企互動(dòng)、政社互動(dòng)、社企互動(dòng)等造成的溢出性影響總體上關(guān)注不夠、認(rèn)識(shí)不足。少數(shù)研究分析了中央環(huán)保督察對(duì)企業(yè)和公眾行為的影響,但未將其聯(lián)系起來加以整體分析,更未揭示各方面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其背后的發(fā)生邏輯?，F(xiàn)有研究未能從國(guó)家治理的宏觀維度出發(fā),探究中央環(huán)保督察對(duì)政府、企業(yè)、公眾互動(dòng)形成的環(huán)境治理體系帶來的影響和變化。

(二)分析框架:央地關(guān)系與政社關(guān)系的整體性視角

中央與地方關(guān)系、國(guó)家 (政府)與社會(huì)關(guān)系是理解中國(guó)國(guó)家治理的兩條主要線索,與之對(duì)應(yīng),逐漸形成兩個(gè)重要分析視角和研究領(lǐng)域。前者集中于國(guó)家組織制度和政府運(yùn)行過程,特別是中央與地方之間在資源分配、人事管理和各類事務(wù)處理上的權(quán)限和相互關(guān)系,以及相伴的考核、督察等關(guān)系;后者聚焦于公共權(quán)力在政府與社會(huì)之間的配置與運(yùn)作,探討政府在公共產(chǎn)品提供、公共事務(wù)管理、公共利益維護(hù)等方面與公民、社會(huì)組織、社會(huì)群體間的關(guān)系。相關(guān)研究為我們從不同維度認(rèn)識(shí)中國(guó)環(huán)境治理的過程、特征和挑戰(zhàn)提供了重要啟示和大量基礎(chǔ)知識(shí)①前者如關(guān)于壓力型體制、行政發(fā)包制、“上下分治”的治理體制、帝國(guó)治理邏輯、項(xiàng)目制等有影響力的研究,有助于理解央地關(guān)系層面制約中國(guó)環(huán)境治理有效性的一大挑戰(zhàn):在央地分治格局下,地方政府可能偏離中央的政策目標(biāo)。后者從政府與社會(huì)的 “大小”“強(qiáng)弱”關(guān)系出發(fā)提出以多中心、互動(dòng)、協(xié)同、合作等為核心的多元共治主張,有助于理解政社關(guān)系層面制約中國(guó)環(huán)境治理有效性的另一大挑戰(zhàn):政府 “中心主義”和控制取向?qū)е碌纳鐣?huì)主體參與不足和政府單一管制失靈問題。。遺憾的是,兩個(gè)領(lǐng)域往往被束縛于各自的分析邏輯,缺乏彼此借鑒、融合與拓展,以致各自的理論主張均有其局限性和解釋邊界:前者限定于政府科層體系內(nèi)部,容易忽略社會(huì)主體在國(guó)家治理中的角色、地位和功能;后者傾向于將政府視為 “鐵板一塊”,忽略央地行為邏輯的差異、沖突和矛盾。其實(shí),央地關(guān)系與政社關(guān)系二者存在緊密關(guān)聯(lián):中央-地方關(guān)系的制度安排在很大程度上塑造了政府-社會(huì)關(guān)系的鮮明特點(diǎn),而后者的和諧或緊張又反過來推動(dòng)或制約了前者關(guān)系的調(diào)整[13]。因此,唯有將兩個(gè)視角整合起來,才能相對(duì)完整地理解中國(guó)環(huán)境治理的運(yùn)行模式和一系列重要特征。鑒于此,本文嘗試基于央地關(guān)系與政社關(guān)系的整體性視角,分析為何作為央地關(guān)系范疇的中央環(huán)保督察能夠?qū)φ蠡?dòng)、政社互動(dòng)、社企互動(dòng)及整個(gè)環(huán)境治理體系產(chǎn)生 “溢出”影響。

三、對(duì)中國(guó)環(huán)境治理模式的整體性分析

從前述整體性視角來看,中國(guó)早期環(huán)境治理模式實(shí)質(zhì)上是政府科層管理與社會(huì)參與治理兩種制度邏輯融合的產(chǎn)物,治理體系呈現(xiàn)為一個(gè)由中央政府、地方政府、企業(yè)和公眾互動(dòng)形成的 “四元”治理結(jié)構(gòu),其運(yùn)行邏輯是 “中央一統(tǒng)、地方分治”＋ “政府控制、社會(huì)參與”,兼具央地分治和政社分治兩方面特征。整個(gè)治理過程經(jīng)由 “中央發(fā)起—地方執(zhí)行—企業(yè)、公眾被動(dòng)參與”,自上而下推進(jìn),由內(nèi)向外拓展 (如圖1所示)。

圖1 中國(guó)早期環(huán)境治理體系中各主體互動(dòng)關(guān)系模型

對(duì)該模式的運(yùn)行機(jī)制和特征,可從以下方面加深理解:(1)中央決策的一統(tǒng)性與地方執(zhí)行的靈活性。中國(guó)權(quán)威體制的核心是中央政府擁有自上而下推行其政策指令、在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的最高和最終權(quán)力[14]。在此意義上,中央政府主導(dǎo)環(huán)境政策制定環(huán)節(jié),擁有決策的權(quán)威性和一統(tǒng)性。受制于有限的治理能力或出于分散統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的需要,中央政府需要通過地方分治來提高治理的有效性[15]。為此,需要通過正式或非正式 (如默許交換和隱形授權(quán))方式賦予地方政府一定的治理自主權(quán),以換取承包人對(duì)發(fā)包人的工作支持[16]。由此,地方政府成為政府職能的責(zé)任主體和實(shí)際履行者[17],主導(dǎo)環(huán)境政策執(zhí)行環(huán)節(jié),擁有一定的靈活應(yīng)變空間。(2)命令-控制邏輯貫穿始終。首先,在科層體系內(nèi)部,政府間因權(quán)力等級(jí)存在而呈現(xiàn) “壓力型體制”特征,即從上級(jí)政府到下級(jí)政府,政府的目標(biāo)和責(zé)任通過行政命令逐級(jí)往下攤派和施壓來實(shí)現(xiàn)[18]。其次,在政社關(guān)系層面,由于政府與社會(huì) “中心-邊緣”關(guān)系,地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)也傾向于沿用命令和規(guī)訓(xùn)性方式,由此形成 “中央控制地方、地方控制社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu),企業(yè)、公眾參與帶有被動(dòng)性、補(bǔ)充性。(3)地方政府處于承上啟下的關(guān)鍵位置。在整個(gè)治理體系和控制鏈條上,地方政府位居科層邏輯和社會(huì)參與邏輯的交匯點(diǎn)上,自上而下的政治指令和自下而上的社會(huì)參與匯集于此,地方政府既要向上承接中央的任務(wù),又要向下對(duì)社會(huì)的反應(yīng)采取進(jìn)一步措施。因而,地方政府的行為邏輯在很大程度上決定著國(guó)家環(huán)境治理的有效性。

理論上,這一建立在科層管理與社會(huì)參與治理之上并以命令-控制邏輯貫穿始終的治理模式,可以使各主體的行動(dòng)統(tǒng)一到中央的號(hào)令之下,做到令行禁止、步調(diào)一致,發(fā)揮 “集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)實(shí)中,由于中央對(duì)地方 “控制不足”,地方政府往往偏離中央控制而又傾向于對(duì)社會(huì)主體強(qiáng)化控制,使得央地關(guān)系、政社關(guān)系出現(xiàn)非良性互動(dòng),使該模式陷入困境①下文 “政企互動(dòng)”“政社互動(dòng)”“社企互動(dòng)”分別指 “地方政府與企業(yè)的互動(dòng)”“地方政府與公眾的互動(dòng)”“企業(yè)和公眾的互動(dòng)”。。

(一)央地互動(dòng)中的 “弱控制-執(zhí)行偏離”

政府常規(guī)科層治理機(jī)制是以委托代理為框架的縱向治理模式。從政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系來看,中央對(duì)地方的控制權(quán)分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)[19]。原則上它們均由中央掌握,但由于國(guó)家治理的復(fù)雜性,中央實(shí)際上僅保留目標(biāo)設(shè)定權(quán),將檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)以發(fā)包的方式委托給地方政府來行使。因此,中央對(duì)地方的控制能力是相對(duì)有限的,容易誘發(fā)委托代理風(fēng)險(xiǎn)。具體而言:一是地方政府除作為國(guó)家利益在地方的代理人之外,還有其自身利益考量,當(dāng)央地目標(biāo)不一致時(shí),本身存在 “偏離失控”的沖動(dòng);二是由于國(guó)家幅員遼闊、組織規(guī)模龐大,央地之間信息不對(duì)稱隨之放大,加大了中央對(duì)地方的控制難度[20];三是面對(duì)上級(jí)政府和政策的壓力,地方政府會(huì)通過討價(jià)還價(jià)、上下級(jí)共謀等方式來敷衍或弱化政策實(shí)施[21][22]。現(xiàn)實(shí)中,地方政府 “偏離失控”的情形比比皆是。如中央第三環(huán)境保護(hù)督察組督察山東省時(shí)指出:2013—2016年,山東省共召開202次省委常委會(huì),研究議題757個(gè),環(huán)境保護(hù)議題僅3個(gè),2013年和2015年全年沒有研究環(huán)保議題;一些地方在上項(xiàng)目、搞建設(shè)時(shí)習(xí)慣于 “先上車,后補(bǔ)票”,往往要求環(huán)保 “讓讓道”,貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)決策部署作選擇、搞變通②參見山東省人民政府網(wǎng)站公開的 《山東省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改情況》,2019-03-15。。

(二)政企互動(dòng)中的 “強(qiáng)控制-消極治理”

前已述及,地方政府主導(dǎo)環(huán)境政策執(zhí)行并傾向于以控制性方式推進(jìn)政策實(shí)施,意味著政企互動(dòng)更多受地方政府行為支配。正如公共選擇理論所揭示的,“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)政治市場(chǎng)上的官員同樣適用,地方政府及其官員考量的首要因素不是任務(wù)本身,而是執(zhí)行任務(wù)所帶來的收益[23]。這決定了地方政府在政策執(zhí)行時(shí)不可避免地存在 “短視行為”,從而誘發(fā)企業(yè)的消極治理、積極尋租行為。在常規(guī)狀態(tài)下,由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方政府及官員政績(jī)考核的核心指標(biāo),地方官員的行為主要受 “邀功”“晉升錦標(biāo)賽”邏輯的支配。為追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效,增加政治晉升 “籌碼”,地方官員傾向于對(duì)企業(yè)的違法環(huán)境行為 “睜一只眼閉一只眼”或僅僅以罰代管,甚至牽頭與投資方、開發(fā)商合作上馬高耗能、高污染項(xiàng)目[24],助長(zhǎng)了企業(yè)的逐利動(dòng)機(jī)和消極治理態(tài)度,使政企之間達(dá)成 “隱性合謀”。一些企業(yè)甚至主動(dòng)尋租,使部分官員成為其違法排污的保護(hù)傘。在非常規(guī)狀態(tài)下,某個(gè)時(shí)期中央加大環(huán)保問責(zé)力度并以動(dòng)員方式傳導(dǎo)政治壓力和決心時(shí),地方官員行為會(huì)暫時(shí)轉(zhuǎn)向受 “避責(zé)”“不出事”邏輯支配,為確保仕途安全不惜犧牲短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效,采取突擊執(zhí)法、一刀切執(zhí)法的回應(yīng)方式,使政企關(guān)系陷入 “零和博弈”。伴隨常規(guī)-非常規(guī)狀態(tài)的周期更替,政企互動(dòng)關(guān)系徘徊于 “隱性合謀”與“零和博弈”之間。

(三)政社互動(dòng)中的 “強(qiáng)控制-擠出參與”

改革開放以后,中央政府不再沿著總體性支配的方式來調(diào)動(dòng)諸領(lǐng)域的各種力量,而是賦予基層社會(huì)一定自主權(quán)以激發(fā)其活力[25],但總體而言,地方政府仍遺留較強(qiáng)的 “家長(zhǎng)”作風(fēng)和控制傾向。為謀求秩序與穩(wěn)定,地方政府傾向于對(duì)公眾參與保持 “最低限度輸入”[26]。從實(shí)踐來看,我國(guó)早在1989年頒布的 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中就提出公眾參與理念;1996年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作,檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為;《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境單行法也增設(shè)了相關(guān)條款[27]。此后,又于2006年正式實(shí)施 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,2008年實(shí)施 《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》。但從地方執(zhí)行情況看,效果并不理想。不但公眾參與議題由政府設(shè)置,而且公眾是否參與、由誰(shuí)參與、參與程度、參與方式、參與進(jìn)程等問題均由政府控制,最后決策也由政府 “拍板”[28],這樣的程序設(shè)置進(jìn)一步對(duì)公眾參與產(chǎn)生 “擠出效應(yīng)”。

(四)社企互動(dòng)中的 “弱互動(dòng)-多數(shù)沉默”

從環(huán)境法制角度看,基于社會(huì)公平和權(quán)利、義務(wù)對(duì)等原則,企業(yè)有義務(wù)為其造成的環(huán)境污染負(fù)責(zé)。當(dāng)環(huán)境污染侵害第三人合法權(quán)益時(shí),企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因環(huán)境污染造成損害的民事責(zé)任[29],作為損失方的公民有權(quán)對(duì)企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行合法抗?fàn)?。但相關(guān)研究發(fā)現(xiàn),在中國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū),自認(rèn)遭受環(huán)境危害之后只有少數(shù)人進(jìn)行抗?fàn)?大多數(shù)人選擇沉默[30]。那些少數(shù)人的環(huán)境維權(quán)和抗?fàn)幱滞ǔＲ灾贫韧獾慕诸^對(duì)抗形式發(fā)生。這類情形的主要誘因在于,在保護(hù)自己的環(huán)境利益這個(gè)問題上,多數(shù)人在覆蓋整個(gè)社會(huì)的差序格局中處于不利位置,進(jìn)行環(huán)境維權(quán)成本較高[30]。當(dāng)前,中國(guó)環(huán)境法制在私權(quán)保護(hù)方面存在一定缺陷,當(dāng)個(gè)體遭遇環(huán)境侵權(quán)行為時(shí),缺乏正式的、法制化的有效救濟(jì)措施。此外,地方政府與企業(yè) “隱性合謀”的常態(tài)關(guān)系進(jìn)一步加劇了社會(huì)公眾的維權(quán)難度。

上述方面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是:中央對(duì)地方 “控制不足”誘發(fā)地方政府的執(zhí)行偏離和強(qiáng)控制傾向;地方政府 “控制過度”導(dǎo)致企業(yè)消極治理、積極尋租,誘發(fā)政企隱性合謀并擠出公眾參與;公眾參與受限,在差序格局中處于不利地位,就容易在維護(hù)環(huán)境權(quán)益或行使監(jiān)督權(quán)時(shí)保持沉默或采取不當(dāng)方式。反過來,公眾參與度低,進(jìn)一步擴(kuò)大央地之間的信息不對(duì)稱,刺激政企合謀,弱化中央對(duì)地方的控制能力,從而陷入惡性循環(huán)的怪圈。即從整體性視角來看,中國(guó)環(huán)境治理的諸多挑戰(zhàn)蘊(yùn)藏于這一建立在政府科層管理與社會(huì)參與治理之上并以命令-控制邏輯貫穿始終的治理模式之中,而觸發(fā)問題的初始動(dòng)力根源于地方政府——向上弱化來自中央的控制,偏離政策目標(biāo);向下強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的控制,壓抑社會(huì)參與的積極性。因此,唯有抓住地方政府,才能抓住破解當(dāng)前中國(guó)環(huán)境困境的 “牛鼻子”。這也是中央環(huán)保督察率先從地方政府入手并取得積極成效的關(guān)鍵所在。

四、中央環(huán)保督察嵌入的直接作用及其溢出影響

作為中央政府矯正地方政府 “偏離失控”的縱向控制手段,中央環(huán)保督察的直接作用在于重塑中央環(huán)境政策的權(quán)威性,壓實(shí)地方政府的環(huán)境責(zé)任,提高地方政府執(zhí)行政策的忠實(shí)度。與此同時(shí),中央環(huán)保督察還嵌入政府、企業(yè)和公眾互動(dòng)形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),對(duì)政企互動(dòng)、政社互動(dòng)、社企互動(dòng)等領(lǐng)域也發(fā)揮溢出性影響。如圖2所示,整個(gè)過程大致沿以下路徑展開①中央環(huán)保督察的直接作用及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制不是本文關(guān)注的核心,但為了更清晰地呈現(xiàn)其溢出過程和影響,本文還是先回到其直接作用這一原點(diǎn)上來。圖中實(shí)線箭頭表示縱向干預(yù)的影響過程,虛線箭頭表示橫向吸納的影響過程。:(1)督察組嵌入央地互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),通過縱向干預(yù)和橫向吸納,強(qiáng)化中央對(duì)地方的控制能力;(2)縱向干預(yù)、橫向吸納的影響沿四個(gè)基本方向向其他領(lǐng)域滲透:①督察組 (縱向干預(yù))—地方政府—公眾;②督察組 (縱向干預(yù))—地方政府—企業(yè);③督察組 (橫向吸納)—公眾—地方政府;④督察組 (橫向吸納)—公眾—企業(yè)。(3)縱向干預(yù)、橫向吸納的四個(gè)滲透方向交織疊加,對(duì)政企互動(dòng)、政社互動(dòng)、社企互動(dòng)產(chǎn)生溢出影響。

圖2 中央環(huán)保督察對(duì)中國(guó)環(huán)境治理體系調(diào)適模型

(一)嵌入央地互動(dòng):強(qiáng)化中央對(duì)地方政府的控制能力

中央環(huán)保督察實(shí)施后,督察組首先嵌入央地互動(dòng)場(chǎng)域,對(duì)中央和地方的互動(dòng)方式發(fā)揮調(diào)控作用,強(qiáng)化了中央對(duì)地方的控制能力。這一過程有賴于縱向干預(yù)、橫向吸納兩個(gè)重要機(jī)制的使用。(1)縱向干預(yù),指督察組從科層權(quán)威的縱向運(yùn)行方向上,調(diào)節(jié)央地互動(dòng)關(guān)系 (在調(diào)控過程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用)。前已述及,早期央地互動(dòng)的一個(gè)重要特征是中央對(duì)地方的控制權(quán)并不完整。在央地目標(biāo)不一致、組織規(guī)模龐大等因素影響下,中央相對(duì)地方處于信息劣勢(shì),獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)能力有限,難以有效制約地方政府行為?？v向干預(yù)至少?gòu)膬蓚€(gè)方面強(qiáng)化了中央對(duì)地方的控制能力:一是檢查驗(yàn)收權(quán)上移。督察組對(duì)地方開展進(jìn)駐式督察,本質(zhì)上是上收發(fā)包給地方的檢查驗(yàn)收權(quán)由中央直接行使,因?yàn)槎讲旖M代表的是中央,督察的實(shí)質(zhì)就是檢查驗(yàn)收。此外,下沉督察配合省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革,也有助于突破 “向上負(fù)責(zé)”“下管一級(jí)”的傳統(tǒng)權(quán)威運(yùn)作機(jī)制,改善中央的信息劣勢(shì)。二是強(qiáng)化獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。檢查驗(yàn)收結(jié)果的運(yùn)用 (激勵(lì)分配權(quán)行使)是控制閉環(huán)中的關(guān)鍵一環(huán)。如果驗(yàn)收結(jié)果能夠兌現(xiàn)為真實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰,則會(huì)形成較強(qiáng)的控制力;反之,即便驗(yàn)收結(jié)果是客觀準(zhǔn)確的,也將于事無補(bǔ)。強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用恰恰是中央環(huán)保督察的另一重要特征。如 《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》明確提出,督察結(jié)果作為對(duì)被督察對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。與此對(duì)應(yīng),2020年中辦國(guó)辦印發(fā)的 《省 (自治區(qū)、直轄市)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核措施》也規(guī)定,考核工作由中央環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭組織,考核結(jié)果作為對(duì)省級(jí)黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)財(cái)政資金分配的參考依據(jù)。現(xiàn)實(shí)中,一大批領(lǐng)導(dǎo)干部被約談、問責(zé)乃至立案?jìng)刹?、行政拘留、刑事拘留?亦表明中央環(huán)保督察帶有很強(qiáng)的獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)特征。(2)橫向吸納,指督察組通過設(shè)立專門值班電話和郵政信箱受理群眾信訪舉報(bào),將督察的具體工作安排、邊督邊改情況、督察報(bào)告主要內(nèi)容、督察整改方案、督察整改落實(shí)情況對(duì)外公開等方式吸納公眾參與,進(jìn)而對(duì)調(diào)控央地互動(dòng)關(guān)系起到輔助性作用,其價(jià)值在于可以為督察組發(fā)現(xiàn)地方環(huán)境問題提供線索,進(jìn)一步提高中央的信息汲取能力。

(二)向政企互動(dòng)溢出:抑制地方政府對(duì)企業(yè)的不當(dāng)規(guī)制

中央環(huán)保督察對(duì)政企互動(dòng)的溢出影響主要沿著縱向干預(yù)的滲透方向發(fā)揮作用,基本過程是 “督察組 (縱向干預(yù))—地方政府—企業(yè):調(diào)適政企互動(dòng)”,即督察組縱向干預(yù)地方政府,地方政府被迫或主動(dòng)調(diào)整對(duì)企業(yè)的監(jiān)管方式,進(jìn)而使政企互動(dòng)關(guān)系發(fā)生變化。具體而言,中央環(huán)保督察通過縱向干預(yù)使環(huán)境保護(hù)上升為地方的重要政治任務(wù)和優(yōu)先處理事項(xiàng),使地方政府變通執(zhí)行、與企業(yè) “隱性合謀”或接受企業(yè)尋租將變得不再是理性的選擇。督察過程中被通報(bào)的典型案例,被掛牌督辦的事項(xiàng),被約談、問責(zé)乃至立案?jìng)刹椤⑿姓辛?、刑事拘留的領(lǐng)導(dǎo)干部中有一大部分與這類問題相關(guān),問責(zé)層級(jí)之高、范圍之廣、數(shù)量之多足以令其他地方政府和官員引以為戒。隨著 《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》的出臺(tái)及相關(guān)配套制度的完善,中央環(huán)保督察日益呈現(xiàn)出制度化、常態(tài)化特征,地方政府企圖通過 “一刀切”、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等方式進(jìn)行突擊解決、臨時(shí)應(yīng)對(duì)的策略也將失去動(dòng)力,因?yàn)橐坏肚谢貞?yīng)方式雖能在短時(shí)間內(nèi)緩解中央環(huán)保督察所帶來的問責(zé)壓力,降低公眾對(duì)環(huán)保問責(zé)的關(guān)注度,但由此衍生出的多重次級(jí)風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)弱化地方政府公信力,也會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。近年來國(guó)家密集出臺(tái)了 《禁止環(huán)保 “一刀切”工作意見》《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的意見》《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》等文件,對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為提出了更高要求。在此情形下,地方政府對(duì)待企業(yè)的理性選擇集中于兩個(gè)方向:其一,放棄與企業(yè) “隱性合謀”,嚴(yán)格執(zhí)行中央的環(huán)境監(jiān)管政策,加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法,將企業(yè)環(huán)境污染的外部性變?yōu)槠鋬?nèi)部成本;其二,對(duì)過去以命令控制為核心的環(huán)境管制方式進(jìn)行深刻反思,從 “控制取向”轉(zhuǎn)向 “控制激勵(lì)并舉”。

(三)向政社互動(dòng)溢出:弱化地方政府對(duì)公眾參與的擠出

中央環(huán)保督察對(duì)政社互動(dòng)的溢出影響主要有兩條路徑:一是縱向干預(yù)的溢出,基本過程是 “督察組 (縱向干預(yù))—地方政府—公眾:調(diào)適政社關(guān)系”,即督察組通過縱向干預(yù)直接作用于地方政府,改變地方政府對(duì)公眾參與的開放程度,進(jìn)而調(diào)適政社互動(dòng)過程;二是橫向吸納的溢出,基本過程是 “督察組 (橫向吸納)—公眾—地方政府:調(diào)適政社關(guān)系”,即督察組通過吸納公眾參與,改變公眾與地方政府之間的對(duì)話能力,進(jìn)而對(duì)政社互動(dòng)產(chǎn)生調(diào)適作用。這兩個(gè)方向的共同作用是增強(qiáng)公眾參與能力,使地方政府繼續(xù)堅(jiān)守對(duì)公眾參與的規(guī)限策略變得不再 “經(jīng)濟(jì)”,從而弱化地方政府對(duì)公眾參與的 “擠出”?？v向上,在中央環(huán)保督察強(qiáng)大的信息汲取和獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)能力面前,地方政府消極執(zhí)行的空間被大大壓縮,稍有不慎即有可能遭遇政治風(fēng)險(xiǎn),迫使其不得不提高政策執(zhí)行的忠誠(chéng)度,其中即包括了中央有關(guān)保障公民環(huán)境知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)的政策。橫向上,中央環(huán)保督察通過多種途徑直接受理群眾信訪舉報(bào),強(qiáng)化信息公開,為公眾參與環(huán)境治理提供渠道、搭建平臺(tái)。即便地方政府為公眾參與 “關(guān)上一扇門”,公眾還可以通過中央環(huán)保督察打開的 “另一扇門”參與進(jìn)來。在縱向政治高壓和橫向替代機(jī)制的共同影響下,地方政府實(shí)際上已很難再將公眾參與拒之門外,也無力阻止地方信息向中央回傳。對(duì)地方政府而言,與其讓 “負(fù)面信息”以不可控方式傳給中央,還不如主動(dòng)向公眾敞開大門,把問題消化在自己可以掌握的范圍內(nèi)。因此,地方政府有動(dòng)機(jī)對(duì)以前的參與規(guī)限策略做出反思,重估公眾參與環(huán)境治理的可行性與收益性。這樣一來,“擠出”的公眾參與就被 “拉回”到環(huán)境治理中來。

(四)向社企互動(dòng)溢出:改善公眾環(huán)境抗?fàn)幍娜鮿?shì)地位

中央環(huán)保督察對(duì)社企互動(dòng)的溢出影響主要沿著橫向吸納的滲透方向發(fā)揮作用,基本過程是 “督察組 (橫向吸納)—公眾—企業(yè):調(diào)適社企互動(dòng)”,即督察組通過吸納公眾參與,改變公眾對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督或抗?fàn)幍囊庠负湍芰?進(jìn)而對(duì)社企互動(dòng)產(chǎn)生調(diào)適作用。從結(jié)果看,中央環(huán)保督察明顯改善了公眾環(huán)境抗?fàn)幍娜鮿?shì)地位。具體而言,一是提高了參與可及度。督察組通過設(shè)置多元化參與渠道 (諸如信息公開、明察暗訪、受理群眾信訪舉報(bào)等),為公眾行使環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)提供了有利條件。二是降低了參與成本。對(duì)于公眾個(gè)體而言,上述參與渠道普遍具有便利化、低成本、可操作性強(qiáng)的特征,大大降低了公眾參與需要付出的時(shí)間、精力及其他隱形成本。三是提高了參與回應(yīng)性。督察組把群眾生態(tài)環(huán)境訴求作為督察工作的重中之重,對(duì)督察進(jìn)駐過程中人民群眾舉報(bào)的生態(tài)環(huán)境問題,要求被督察對(duì)象立行立改、堅(jiān)決整改,確保有關(guān)問題查處到位、整改到位。2016—2020年,各輪次的環(huán)保督察總共受理了群眾舉報(bào)19.8萬(wàn)件。這些舉報(bào)都得到了立行立改,解決了一大批群眾關(guān)心的周邊環(huán)境問題[3]。督察組的高度重視和回應(yīng)無疑使公眾參與對(duì)企業(yè) “潛在威脅”的可信性程度得到提高,使得企業(yè)對(duì)公眾監(jiān)督 “置之不理”和公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為 “保持沉默”的狀態(tài)得到很大改觀。

五、中央環(huán)保督察溢出影響對(duì)中國(guó)環(huán)境治理體系的重塑效應(yīng)

如果將中央環(huán)保督察的直接作用及其溢出影響聯(lián)系起來,可以發(fā)現(xiàn)中央環(huán)保督察實(shí)際上對(duì)整個(gè)環(huán)境治理體系及其運(yùn)行方式產(chǎn)生了深刻變革。有學(xué)者指出,有效的國(guó)家治理涉及三個(gè)基本問題:誰(shuí)治理、如何治理、依靠什么治理,而這三個(gè)問題也就是國(guó)家治理體系的三大要素,即治理主體、治理機(jī)制和治理工具[31]。筆者認(rèn)為,除此之外,治理主體所秉持的治理理念也是一個(gè)重要因素。鑒于此,本文將從治理理念、治理 (主體)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理工具四個(gè)維度加以分析。

(一)治理理念:凝聚多元共治的思想共識(shí)

意識(shí)具有能動(dòng)地反映世界和通過實(shí)踐改造世界的能力與作用。如果環(huán)境治理中各主體對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平高,參與環(huán)境保護(hù)的意愿強(qiáng),那么就容易帶來積極、合作的治理行動(dòng);反之,就容易帶來消極、分散的治理行動(dòng)。早期中國(guó)環(huán)境治理之所以失敗,環(huán)境保護(hù)意識(shí)未能深入人心,各類主體普遍對(duì)環(huán)境保護(hù)不關(guān)心、不重視是重要的思想原因。十八大以后,以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作,提出了人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體等一系列重要思想和論斷。在宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想方面,中央環(huán)保督察發(fā)揮了重要的輿論引領(lǐng)功能。首先,除 《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》明確的督察任務(wù)外,督察組還將宣傳習(xí)近平生態(tài)文明思想疊加為一項(xiàng) “規(guī)定動(dòng)作”,各督察組深入基層、深入一線、深入現(xiàn)場(chǎng),走到哪就把習(xí)近平生態(tài)文明思想宣傳到哪[32],既克服了傳統(tǒng)科層傳遞機(jī)制因環(huán)節(jié)過多、鏈條過長(zhǎng)導(dǎo)致的信息衰減、失真問題,也大大拓展了宣傳半徑和覆蓋范圍。此外,督察組還通過 “一報(bào)一網(wǎng)一臺(tái)”等主流媒體進(jìn)行輿論造勢(shì),不間斷地動(dòng)員黨政干部和人民群眾,大大增強(qiáng)了思想宣傳的影響力和穿透力。正是借助中央環(huán)保督察的力量,習(xí)近平生態(tài)文明思想深入人心,凝聚起全社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思想共識(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,這無疑為政府、企業(yè)、公眾共治奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

(二)治理結(jié)構(gòu):搭建多元共治的行動(dòng)框架

中央環(huán)保督察實(shí)施前,中國(guó)環(huán)境治理體系是由中央政府、地方政府、企業(yè)和公眾構(gòu)成的 “四元”治理結(jié)構(gòu)。由于中央政府對(duì)地方政府 “控制不足”,地方政府對(duì)公眾參與 “最低限度輸入”,看似是四元互動(dòng)的治理體系,實(shí)際上也僅有地方政府和企業(yè)的互動(dòng)相對(duì)活躍 (且多為非良性互動(dòng)關(guān)系)。在具體的環(huán)境政策執(zhí)行過程中,中央政府和公眾 “弱關(guān)聯(lián)”于這個(gè)治理結(jié)構(gòu)之上。伴隨中央環(huán)保督察實(shí)施,環(huán)保督察組作為新的治理主體嵌入進(jìn)來,使得原有的四元治理結(jié)構(gòu)變?yōu)?“中央政府-督察組-地方政府-企業(yè)-公眾”五元治理結(jié)構(gòu)。在新的治理體系中,環(huán)保督察組扮演了上下銜接、左右聯(lián)通的角色,通過縱向干預(yù)、橫向吸納及其間接性的溢出影響,將中央政府和公眾強(qiáng)力拉入地方環(huán)境治理場(chǎng)域,密切了政社互動(dòng)和社企互動(dòng)頻次。有研究發(fā)現(xiàn),治理主體的參與程度對(duì)主體間協(xié)作程度具有顯著的直接正向影響,各主體的參與程度越高,則主體間協(xié)作性越強(qiáng)[33]。中央環(huán)保督察嵌入無疑使原有各個(gè)治理主體更緊密地聯(lián)系起來,為其共同參與環(huán)境治理提供了一個(gè)新的行動(dòng)框架。

(三)治理機(jī)制:提供多元共治的外驅(qū)動(dòng)力

中央環(huán)保督察向上收緊了中央對(duì)地方的控制,向下弱化了地方政府對(duì)社會(huì)主體的控制,從而壓實(shí)了地方環(huán)境責(zé)任,提升了企業(yè)履行環(huán)保主體責(zé)任的意識(shí),調(diào)動(dòng)了公眾參與環(huán)境治理的熱情,為多元主體共同參與環(huán)境治理提供了外驅(qū)動(dòng)力。對(duì)于如何構(gòu)建中國(guó)環(huán)境多元共治體系,學(xué)界有一個(gè)主流觀點(diǎn):一是在明確政府、企業(yè)、公眾各主體職責(zé)分工和活動(dòng)范圍的基礎(chǔ)上構(gòu)建 “配合與協(xié)作”機(jī)制;二是充分利用不同主體之間的制約關(guān)系構(gòu)建 “限制與制衡”機(jī)制,通過合作與制約雙軌并行確保多元共治體系穩(wěn)定運(yùn)行[34]。這一主張遵循 “以權(quán)利制約權(quán)力”的邏輯進(jìn)路,其隱含假設(shè)是:各主體環(huán)境治理動(dòng)機(jī)充足,只要分工明確,協(xié)同共治就會(huì)出現(xiàn);各主體地位和能力對(duì)等,只要加以利用,就能達(dá)到相互制約之效。其實(shí)自1982年行政體制改革以來,國(guó)家就沿著這個(gè)思路做了大量工作,如推進(jìn)政府體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán),實(shí)施排污權(quán)交易、政府采購(gòu)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、信息公開等,但收效并不明顯。筆者認(rèn)為原因在于,多元共治本身是一個(gè)集體行動(dòng)問題,面臨自發(fā)協(xié)作動(dòng)機(jī)不足的問題,由于參與者身份和角度差異,政府、企業(yè)、公眾必然傾向于各自偏好和利益訴求,不可避免地存在行為邏輯沖突。因此,多元共治的實(shí)現(xiàn)必須依靠外力的強(qiáng)制干預(yù),而中央環(huán)保督察恰好發(fā)揮了這種外力驅(qū)動(dòng)作用。

(四)治理工具:促進(jìn)非管制型政策工具運(yùn)用

環(huán)境治理工具 (亦稱環(huán)境政策工具)是政府協(xié)同其他主體開展環(huán)境治理任務(wù)、落實(shí)環(huán)境政策目標(biāo)所采用的具體手段或措施。依據(jù)對(duì)管理相對(duì)人的約束性,可分為基于行政手段的命令控制工具、基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具、基于自愿的協(xié)議式工具和基于信息公開的公眾參與工具等類型。1970年代初,我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)剛剛起步,運(yùn)用的環(huán)境政策工具基本為命令控制型,強(qiáng)調(diào)指揮、控制的重要性。1980年代以后,中國(guó)開始推行排污收費(fèi)、排污許可證交易制等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具和清潔生產(chǎn)、環(huán)境標(biāo)志、ISO14001環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)等自愿型工具。1990年代以后,開始推行環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等公眾參與工具。從工具設(shè)計(jì)層面來看,中國(guó)的環(huán)境政策工具箱已經(jīng)十分豐富,但從運(yùn)用和對(duì)目標(biāo)的回應(yīng)層面看,仍有很大完善空間。中央環(huán)保督察實(shí)施以后,有研究者敏銳地發(fā)現(xiàn),地方政府在落實(shí)整改任務(wù)時(shí)所使用的政策工具不再局限于命令控制型工具,旨在尋求實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型政策工具也被大量運(yùn)用[6],表明其對(duì)于促進(jìn)非管制型政策工具在我國(guó)的運(yùn)用和發(fā)展具有推動(dòng)作用。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具、協(xié)議式工具、公眾參與工具等有可能會(huì)被大量 “激活”,真正成為推動(dòng)中國(guó)環(huán)境治理改善的有力武器。

六、結(jié) 語(yǔ)

從央地關(guān)系和政社關(guān)系的整體性視角考察,中央政府對(duì)地方政府 “控制不足”和地方政府對(duì)社會(huì)主體 “控制過度”是導(dǎo)致早期環(huán)境治理模式陷入困境以及多元共治難以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。中央環(huán)保督察嵌入中國(guó)環(huán)境治理體系,通過縱向干預(yù)和橫向吸納強(qiáng)化了中央對(duì)地方的控制能力,矯正了地方政府 “偏離失控”行為。與此同時(shí),縱向干預(yù)、橫向吸納的間接滲透還對(duì)政企互動(dòng)、政社互動(dòng)、社企互動(dòng)產(chǎn)生了溢出影響:一是提高了政府與企業(yè) “隱性合謀”和采取 “一刀切”回應(yīng)方式的成本,抑制了地方政府對(duì)企業(yè)的不當(dāng)規(guī)制;二是增強(qiáng)了公眾參與能力,弱化了地方政府對(duì)公眾參與的擠出能力;三是保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán),改善了公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境抗?fàn)幍娜鮿?shì)地位。更進(jìn)一步,中央環(huán)保督察對(duì)整個(gè)環(huán)境治理體系的治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式也產(chǎn)生了深刻變革,為推動(dòng)中國(guó)環(huán)境治理模式從 “政府管理”向 “多元共治”變革提供了外驅(qū)動(dòng)力。

中央環(huán)保督察的實(shí)踐價(jià)值再次表明,央地關(guān)系和政社關(guān)系存在著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。一個(gè)基本判斷是:在中央鼓勵(lì)社會(huì)參與的前提下,中央對(duì)地方控制越有效,地方政府越傾向于與社會(huì)主體合作,多元共治越容易發(fā)生;反之,則地方政府越傾向于集權(quán)控制,多元共治越難以實(shí)現(xiàn)?；诖?本文認(rèn)為,在當(dāng)前的制度條件下,中央環(huán)保督察可以且應(yīng)該成為中國(guó)推進(jìn)環(huán)境多元共治體系構(gòu)建的一個(gè)重要制度路徑。但與此同時(shí),這一制度的運(yùn)行也面臨一些重大挑戰(zhàn):首先,中央環(huán)保督察本身是一種自上而下的權(quán)威主義治理路徑,如何確保在權(quán)威灌輸?shù)耐瑫r(shí)使國(guó)家治理的總體運(yùn)行成本控制在合理區(qū)間?其次,中央環(huán)保督察自身帶有運(yùn)動(dòng)式治理特征,如何在間斷性進(jìn)入與退出之后為多元共治留下長(zhǎng)期、穩(wěn)定的協(xié)作框架?再次,中央環(huán)保督察面臨與相關(guān)制度安排的協(xié)調(diào)銜接問題,如與中央巡視巡察、國(guó)家監(jiān)察、省級(jí)環(huán)保督察、海洋督察等如何明確職責(zé)邊界,保持協(xié)作關(guān)系?最后,中央環(huán)保督察以黨內(nèi)法規(guī)作為制度依據(jù),如何實(shí)現(xiàn)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接?這些問題都需要在后續(xù)的制度實(shí)踐與優(yōu)化過程中予以考量,也需要學(xué)界的持續(xù)關(guān)注和深入研究。