保障性住房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究

王戎

摘 要：績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的重要手段。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系仍然處在發(fā)展和探索階段，對(duì)PPP項(xiàng)目的完善和實(shí)施存在不利影響。同時(shí)，保障性住房的意思就是其中擁有獨(dú)立集中的建設(shè)或者是用于售賣的房子所配套的專門用來(lái)出租的住房項(xiàng)目以及政府投資建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)項(xiàng)目。保障性住房是政府進(jìn)行主導(dǎo)的，從而可以保證房子建造以后的分配管理等，都是需要政府參與的，因?yàn)槭钦M(jìn)行主導(dǎo)，創(chuàng)建相關(guān)的政策扶持，從而構(gòu)建合理的租房ppp的項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)成為亟待解決的問(wèn)題。本文對(duì)構(gòu)建完整的保障性住房PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行探究，力求找到適用性高的科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用適當(dāng)方法確定合理指標(biāo)權(quán)重，以指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)資本合作;保障性住房;績(jī)效評(píng)價(jià)

一、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)特點(diǎn)

（一）已確立相關(guān)文件中的績(jī)效評(píng)價(jià)要求

加快完善和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)務(wù)體系，建立一個(gè)權(quán)責(zé)明確、財(cái)力協(xié)調(diào)、地區(qū)均衡的國(guó)家和地方財(cái)務(wù)關(guān)系。建立一套全面、規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、制約有力的年度預(yù)算體系，全面落實(shí)績(jī)效管理。要求對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面落實(shí)的績(jī)效管理，建立以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，將績(jī)效目標(biāo)、資金運(yùn)行效果等因素掛鉤為主的激勵(lì)約束機(jī)制。

在2017第三屆2017年中國(guó)國(guó)際ppp農(nóng)業(yè)融資高峰論壇上，財(cái)政部副常務(wù)部長(zhǎng)、ppp規(guī)范工作發(fā)展?fàn)款^領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)史耀斌于《進(jìn)一步推進(jìn)ppp規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》中已經(jīng)首次公開(kāi)明確提出，ppp將進(jìn)一步研究細(xì)化其實(shí)行績(jī)效考核的支付標(biāo)準(zhǔn)，完善按效考核支付的管理機(jī)制，對(duì)于不明確涉及項(xiàng)目包括生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的融資內(nèi)容和目前沒(méi)有建立績(jī)效考核支付機(jī)制的農(nóng)業(yè)地區(qū)或者其他融資項(xiàng)目，不得再要求安排其他財(cái)政投入專項(xiàng)資金。《政府和社會(huì)資本合作（ppp）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)預(yù)[2020]13號(hào)）經(jīng)過(guò)20年的科學(xué)研究和理論實(shí)踐不斷完善，已基本初步形成一個(gè)具備實(shí)際可操作性的全方位流程項(xiàng)目績(jī)效管理評(píng)估考核制度管理框架，財(cái)政部門及其有權(quán)隨時(shí)會(huì)同其他項(xiàng)目相關(guān)的行政主管部門、項(xiàng)目合同執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)等工作人員在有關(guān)項(xiàng)目績(jī)效移交管理工作全部完成后不再繼續(xù)組織開(kāi)展有關(guān)ppp移交項(xiàng)目后的流程績(jī)效管理評(píng)估。嚴(yán)格執(zhí)行依據(jù)黨章規(guī)定的理論程序，遵循真實(shí)、客觀、公平的理論要求，采用將穩(wěn)定量和不確定性科學(xué)分析有機(jī)地相結(jié)合的科學(xué)研究理論方法。

績(jī)效考核的合理規(guī)范執(zhí)行能夠有效地保障和提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量和效率，防止了政府部門在 ppp 項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)、規(guī)范地進(jìn)行 ppp 項(xiàng)目的績(jī)效考核工作就是順應(yīng)了我國(guó) ppp 模式快速發(fā)展的一個(gè)必然選擇。

（二）項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)特點(diǎn)

ppp公司項(xiàng)目的企業(yè)績(jī)效考核管理主要內(nèi)容是對(duì)于在ppp企業(yè)項(xiàng)目的全一個(gè)生命周期內(nèi)所需要進(jìn)行的企業(yè)績(jī)效管理目標(biāo)與考核指標(biāo)綜合管理、績(jī)效結(jié)果監(jiān)測(cè)、績(jī)效考核評(píng)估以及結(jié)果分析綜合管理應(yīng)用等一系列的企業(yè)項(xiàng)目績(jī)效管理工作。而對(duì)于ppp管理項(xiàng)目的長(zhǎng)期績(jī)效考核評(píng)估則主要是基于對(duì)一個(gè)企業(yè)的長(zhǎng)期績(jī)效考核。

1、項(xiàng)目類型繁多

ppp 項(xiàng)目種類繁多，根據(jù)各個(gè)不同的項(xiàng)目對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、客觀、合理地分類，這也是開(kāi)展 ppp 項(xiàng)目的績(jī)效考核工作的重要依據(jù)。結(jié)合目前我國(guó)國(guó)內(nèi)的 ppp 模式應(yīng)用發(fā)展現(xiàn)狀， ppp 模式的具體表現(xiàn)形式主要可分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)型和私人化類3個(gè)大型項(xiàng)目及15種不同的項(xiàng)目操作模式，包括常見(jiàn)的BOT、TOT、BOO等運(yùn)作模式;按照付費(fèi)方式區(qū)分，PPP項(xiàng)目可以分為政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)等項(xiàng)目類型。

2、分類評(píng)價(jià)對(duì)象

ppp 項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估具有指向明確、細(xì)化和量化、合理可行以及物有所值等特征，項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估結(jié)果被認(rèn)為是按時(shí)付費(fèi)、提高管理、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等重要基礎(chǔ)。 ppp 項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估按照項(xiàng)目的主體和內(nèi)容不同，分為對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)和對(duì)項(xiàng)目有限責(zé)任公司的績(jī)效評(píng)估;根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施階段不同，分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，由于不同的主體在 ppp 項(xiàng)目不同建設(shè)階段中所需要承擔(dān)的各種主體職責(zé)、實(shí)施內(nèi)容不同， ppp 項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估主要應(yīng)當(dāng)是在其實(shí)施方案各個(gè)階段之間通過(guò)綜合分析與協(xié)商，區(qū)分各種責(zé)任主體，分別建立不同的階段、各種評(píng)估對(duì)象的績(jī)效評(píng)估體系，從而形成一個(gè)客觀、公平、全面的績(jī)效評(píng)估結(jié)果。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)依照項(xiàng)目合同的約定，在其執(zhí)行階段將各單位相關(guān)部門結(jié)合自身的年度業(yè)務(wù)績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)制度來(lái)進(jìn)行 ppp 項(xiàng)目的績(jī)效考核。在對(duì)非項(xiàng)目公司的績(jī)效評(píng)估中，由非項(xiàng)目公司或其他社會(huì)資本負(fù)有責(zé)任引起的績(jī)效偏低，不能直接性的影響到相關(guān)的企業(yè)（其他社會(huì)資本）測(cè)評(píng)的結(jié)果。

二、保障性住房 ppp 項(xiàng)目的績(jī)效考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)框架體系

（一）體現(xiàn)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的項(xiàng)目決策評(píng)價(jià)指標(biāo)

對(duì)比一般性的項(xiàng)目，ppp項(xiàng)目是否合規(guī)是靠討論來(lái)決定的，可以分為辨認(rèn)和準(zhǔn)備兩個(gè)方面。根據(jù) ppp 項(xiàng)目的具體情況，決策工作及單位資質(zhì)是否正確、決策結(jié)果是否科學(xué)合理、方案是否是完整的，其編寫的質(zhì)量是否良好等等，都是需要在辨認(rèn)階段進(jìn)行考察。從而在項(xiàng)目做準(zhǔn)備的時(shí)候，需要進(jìn)行重點(diǎn)測(cè)評(píng)的是績(jī)效目標(biāo)、估算的總金額、其企業(yè)所獲得的融資、項(xiàng)目投標(biāo)以及原料購(gòu)買等等。

（二）覆蓋項(xiàng)目全生命周期的項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)指標(biāo)

ppp 項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)主要涵蓋了預(yù)期投入、預(yù)計(jì)效果和項(xiàng)目治理等方面的內(nèi)容。其中對(duì)于項(xiàng)目的管理主要是泛指對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目整體生命周期中的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)政、制度、檔案、資料公開(kāi)等方面的管理。因此在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程內(nèi)，要考察資金是否及時(shí)到位，也要監(jiān)督資金使用是否規(guī)范，避免出現(xiàn)項(xiàng)目資金超支、擠占挪用的情況，同時(shí)考量承接項(xiàng)目公司的組織管理情況，明確組織架構(gòu)以及組織職能能否承擔(dān)項(xiàng)目全生命周期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最重要的是考察承接項(xiàng)目的組織是否與政府、其他社會(huì)資本形成了權(quán)利與義務(wù)明晰的友好、高效合作伙伴關(guān)系。最后，項(xiàng)目管理的核心在于管控理順項(xiàng)目?jī)?nèi)各因素之間的關(guān)系，在項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目安全等方面要有充分的控制和及時(shí)地調(diào)整。

（三）體現(xiàn)保障性住房特點(diǎn)，建立行業(yè)針對(duì)性的項(xiàng)目產(chǎn)出和效果評(píng)價(jià)指標(biāo)

項(xiàng)目的績(jī)效主要是技術(shù)成果、利益收成、運(yùn)行管控所得到的結(jié)果、周圍環(huán)境、社會(huì)影響、以及可持續(xù)發(fā)展的方面的各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，從中主要的評(píng)價(jià)都是關(guān)于項(xiàng)目施工的、還有運(yùn)營(yíng)期所做出的對(duì)于社會(huì)的影響以及效果。而需要充分體現(xiàn)保障性住房的特征，其項(xiàng)目產(chǎn)出和效果評(píng)價(jià)除了基于項(xiàng)目建筑本身之外，還應(yīng)該將住戶的利益考慮進(jìn)去。首先在項(xiàng)目建筑本身，其建設(shè)質(zhì)量和規(guī)模上應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)政策對(duì)保障性住房的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)要求，保證住房的基本裝修、戶型面積、建筑密度等;其次，要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在節(jié)能環(huán)保方面是否能夠符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使得保障性住房的建設(shè)與周邊環(huán)境、文化形成和諧一體的發(fā)展前景;在居民需求方面，考量保障性住房建設(shè)的周邊配套設(shè)施是否完善，是否能夠幫助居民實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的生活質(zhì)量和就業(yè)情況改善，使得保障性住房的建設(shè)初衷真正得到落實(shí);在運(yùn)營(yíng)管理方面，明確保障性住房的申請(qǐng)和價(jià)格界定是否合理，物業(yè)管理是否優(yōu)惠健全，入住率及空置率是否合理，使得保障性住房建設(shè)的效益可持續(xù)，能夠在假設(shè)當(dāng)?shù)睾椭C社會(huì)上發(fā)揮有利影響。

（四）建立保障性住房 ppp 項(xiàng)目的績(jī)效考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)框架體系

針對(duì)保障性住房的基本特征，在對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的整體績(jī)效情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)判定時(shí)，可以考慮進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)的方式。在將每一項(xiàng)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行綜合，然后對(duì)其進(jìn)行分析，同時(shí)提出相對(duì)有效的建議，可以給管理者提供一個(gè)決策的根據(jù)。在這一過(guò)程中，可以考慮采用專家介入方法和成份分析來(lái)確定每一個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。專家介入法即以 ppp 領(lǐng)域的有關(guān)保障性住房政策的規(guī)定為依據(jù)，通過(guò)針對(duì) ppp 研究領(lǐng)域的建設(shè)行業(yè)專家學(xué)者介入，協(xié)助制定保障性住房 ppp 研究項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，在其實(shí)施的過(guò)程中能夠結(jié)合具體的項(xiàng)目情況進(jìn)行具體分析;對(duì)于成分的解析都是依照結(jié)構(gòu)階梯的層次、構(gòu)造、順序等路徑對(duì)其進(jìn)行檢驗(yàn)從而確定權(quán)重結(jié)構(gòu)的研究方式。這樣的研究方式在層次化基礎(chǔ)上，按既定目標(biāo)進(jìn)行分組，將其中有聯(lián)系的、有隸屬關(guān)系的組合重新分層次，再創(chuàng)建層次分析的模型，最終將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最底層指標(biāo)，相較于最高層總目標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)值確定問(wèn)題。

其次，應(yīng)用指標(biāo)制度體系針對(duì) ppp 項(xiàng)目實(shí)施了績(jī)效考核，并得出了評(píng)價(jià)的結(jié)論。我們從部分和整體兩個(gè)方面出發(fā)來(lái)對(duì)其進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，需要在執(zhí)行這些目標(biāo)的時(shí)候?qū)ζ溟_(kāi)展項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)控。例如在每年進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效測(cè)評(píng)時(shí)，需要重點(diǎn)考慮各個(gè)項(xiàng)目中技術(shù)效果、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響、以及對(duì)于社會(huì)的影響等其他各項(xiàng)因素。運(yùn)用整個(gè)評(píng)估指標(biāo)制度在進(jìn)行對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的綜合評(píng)估時(shí)，評(píng)價(jià)專家小組可以根據(jù)所有評(píng)估指標(biāo)都按照相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)進(jìn)行打分，每項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)的評(píng)分方式可以細(xì)化為五個(gè)等級(jí)：很好、較優(yōu)、一般、不良、很差。

三、結(jié)語(yǔ)

保障性住房 ppp 項(xiàng)的實(shí)施主要是因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)、各個(gè)地方政府、企業(yè)項(xiàng)目等等方面的問(wèn)題，甚至還有企業(yè)之間的合作項(xiàng)目問(wèn)題，這篇文章就是從績(jī)效評(píng)估的研究角度入手的，按照保障性住房ppp項(xiàng)目的特點(diǎn)， 從全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，采用成分分析，并請(qǐng)專家來(lái)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重，盡量探討準(zhǔn)確、可操作性地制訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立一套具有行業(yè)針對(duì)性地保障性住房 ppp 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，在科學(xué)、合理的保障下能夠?qū)⑵浞胖玫奖Ｕ闲宰》?ppp 項(xiàng)目的各個(gè)階段內(nèi)的績(jī)效監(jiān)控或者總體評(píng)估中?？梢愿玫母谋Ｕ闲宰》縫pp項(xiàng)目的決策力，糾正其中的偏差，提高 ppp 項(xiàng)目的完成成果的可靠性，迎合了我國(guó)推進(jìn)PPP模式的政策環(huán)境。但是在另一方面，也需要我們做到充分地結(jié)合不同工程的實(shí)際情況，開(kāi)展具體的績(jī)效評(píng)估，設(shè)置一個(gè)更加客觀、容易理解、可度量的判別標(biāo)準(zhǔn)，以便規(guī)范各位專家的打分行為，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性和有效性。

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