我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建

浦天龍 良警宇

(中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，北京 100081)

提要： 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)在我國發(fā)展相對滯后，新型冠狀病毒肺炎疫情再一次警示了我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建迫在眉睫。本文針對我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建進行研究，從正式制度、非正式制度兩個方面進行探討，正式制度是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，包括國家頒布的法律法規(guī)、制定的政策等，高起點的頂層設(shè)計與創(chuàng)新有待構(gòu)建；非正式制度是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，包括社會公眾的習(xí)俗習(xí)慣、行為準(zhǔn)則等，應(yīng)急文化體系尚未成熟、民營企業(yè)融入程度不高、市場消費動力不足是當(dāng)前限制我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。因而，應(yīng)創(chuàng)新構(gòu)建應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高起點發(fā)展的正式制度、強化構(gòu)建應(yīng)急文化體系發(fā)展的非正式制度、探索構(gòu)建正式與非正式制度融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)互動生態(tài)，從而加快我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

引 言

近年來，黨和國家高度重視應(yīng)急管理工作，應(yīng)對突發(fā)公共事件的機制體制和應(yīng)對能力不斷提升，充分展現(xiàn)出中國特色社會主義制度的明顯優(yōu)勢和實踐智慧。突如其來的新冠肺炎疫情對我國應(yīng)急管理工作提出了挑戰(zhàn)，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為應(yīng)急管理的重要組成部分，為及時救護病例、遏制疫情蔓延作出了重要貢獻，也為我國在疫情防控中展現(xiàn)出的中國速度、中國規(guī)模、中國效率奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，新冠肺炎疫情仍然導(dǎo)致我國在某個時段、局部地區(qū)一度醫(yī)療防護用品嚴重匱乏，暴露應(yīng)急產(chǎn)業(yè)仍存在短板。

應(yīng)急管理是以政府、社會組織、社會公眾等作為主體建立的有機體系，以確?；镜纳鐣?jīng)濟安全，能夠有效預(yù)防和處置地震、疫病、火災(zāi)等各類突發(fā)公共事件，力圖避免或減輕突發(fā)事件造成的社會危害。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)則是為滿足政府、社會組織、社會公眾在應(yīng)急管理實踐中的各種需求而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟形態(tài)和服務(wù)類型，與其他產(chǎn)業(yè)形態(tài)相比，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)具有多消費主體、多消費維度和多消費目標(biāo)等顯著特征。2014年，國務(wù)院辦公廳在發(fā)布的《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》[1]中，將應(yīng)急產(chǎn)業(yè)定義為，“是為突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援提供專用產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)”，主要把非常態(tài)化危機作為發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的出發(fā)點，忽視了常態(tài)化應(yīng)急預(yù)防產(chǎn)品和服務(wù)對于應(yīng)急管理的重要作用，此外，還存在產(chǎn)業(yè)體系不健全、市場需求培育不足等方面的問題。因而，筆者認為，只有準(zhǔn)確界定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的科學(xué)內(nèi)涵，制定明確的發(fā)展導(dǎo)向，才能促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。從我國發(fā)生的各類突發(fā)公共事件來看，應(yīng)急管理涵蓋自然災(zāi)害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會危機四個主要領(lǐng)域，相應(yīng)地，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)應(yīng)包括與上述應(yīng)急管理相關(guān)的所有產(chǎn)品和服務(wù)，其范圍涉及應(yīng)急事前準(zhǔn)備預(yù)警、事中處置救援、事后善后事務(wù)三個方面。

針對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)存在的問題，有學(xué)者研究認為，目前應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系尚未健全，政策落實有些滯后[2]，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)的自主創(chuàng)新能力不足，國內(nèi)仍然以應(yīng)急產(chǎn)品供給為主要方面，社會化、市場化的應(yīng)急服務(wù)尚在初級階段，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的市場需求也不充分[3-4]。隨著新冠肺炎疫情嚴重地區(qū)的供應(yīng)鏈面臨破裂和消失，部分跨國供應(yīng)鏈中斷與重構(gòu)，一些產(chǎn)業(yè)加速衰退與轉(zhuǎn)移[5]。為此，部分學(xué)者認為，“十四五”時期應(yīng)從技術(shù)創(chuàng)新和集聚發(fā)展入手，進一步構(gòu)建和優(yōu)化應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈[6-7]。應(yīng)推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高起點發(fā)展，為解決產(chǎn)業(yè)政策與管理體系滯后等方面的問題，構(gòu)建政策體系對于引導(dǎo)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤為重要[8]。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議》就統(tǒng)籌發(fā)展和安全、建設(shè)更高水平的平安中國提出了明確要求、指明了前進方向。與此同時，伴隨我國進入新發(fā)展階段，人民對美好生活和安全穩(wěn)定的向往與期盼愈加強烈，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)也提出了新的更高要求。習(xí)近平總書記曾指出，“提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定”①，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為保障人民生命財產(chǎn)安全、防范化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、應(yīng)對處置各類突發(fā)公共事件的抓手型產(chǎn)業(yè)，如何通過制度構(gòu)建促進我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，既是當(dāng)務(wù)之急，亦乃長遠之計。

一、我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建迫在眉睫

美國經(jīng)濟學(xué)家、歷史學(xué)家道格拉斯·C·諾斯(Douglass C.North)認為，制度是人類設(shè)計出來調(diào)節(jié)人類相互關(guān)系的約束條件，正式制度(如由人類設(shè)定的規(guī)則)和非正式制度(如社會公眾的習(xí)俗習(xí)慣、行為準(zhǔn)則等)是其組成部分[9]。其中，正式制度一般是指國家頒布的法律法規(guī)、制定的政策等。非正式制度以社會結(jié)構(gòu)為其發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，道德自律和輿論監(jiān)督是維系非正式制度的懲罰機制，遵循的感性邏輯往往受無意識支配[10]。筆者按照道格拉斯·C·諾斯對制度的界定，從正式制度與非正式制度兩個方面對我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建進行探討。

(一)我國社會經(jīng)濟特點對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的需要

許多社會學(xué)者對現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的社會治理問題予以關(guān)注，如美國社會學(xué)家丹尼爾·勒納(Daniel Lerner)認為，“城市化、工業(yè)化、世俗化、民主化、普及教育和新聞參與等，作為現(xiàn)代化進程的主要層面，它們的出現(xiàn)絕非是任意而互不相關(guān)的”[11]。美國社會學(xué)家、政治學(xué)家塞繆爾·P·亨廷頓(Samuel Phillips Huntington)進一步認為，現(xiàn)代化的主要層面，如城市化、工業(yè)化、普及教育等方面的快速提高，以及大眾傳播的不斷擴張，能夠引發(fā)更為深刻的社會變革，然而，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”[12]。

我國學(xué)者馮仕政認為，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)展和秩序之間存在著深刻的矛盾和張力；把亨廷頓的發(fā)現(xiàn)稱為“亨廷頓陷阱”，并認為這與“中等收入陷阱”實質(zhì)上是相同的問題；“中等收入陷阱”從根本上講是社會治理問題，而不是經(jīng)濟發(fā)展問題[13]。經(jīng)過四十多年的改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，2019—2020年連續(xù)兩年中國人均國民收入超過1萬美元，2020年全年全國居民人均可支配收入32189元，全國居民人均可支配收入中位數(shù)27540元②，根據(jù)世界銀行2019年最新的劃分標(biāo)準(zhǔn)③，我國已步入中高收入國家，并接近高收入國家的水平。

隨著全面建成小康社會，社會矛盾也在不斷累積，社會不確定性因素亦有增多，各類突發(fā)公共事件對社會經(jīng)濟造成的沖擊與損失之巨大，是以往任何時期都無法相比的。以2020年為例，即使在新冠肺炎疫情導(dǎo)致社會公眾居家隔離的情況下，各類生產(chǎn)安全事故仍然奪取了27412人的生命，如工礦商貿(mào)企業(yè)每10萬人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)1.301人，煤礦百萬噸死亡人數(shù)0.059人②。為應(yīng)對上述各類突發(fā)公共事件，使得應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)體系逐漸形成成熟的市場消費環(huán)境，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)也迎來了黃金發(fā)展期，因此，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建迫在眉睫。

(二)新冠肺炎疫情暴露出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板

2002年12月，非典型肺炎疫情在我國部分地區(qū)暴發(fā)，2003年4月，疫情蔓延并引起全國范圍的恐慌，暴露出我國應(yīng)急管理在法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案等方面存在漏洞與短板。2003年5月，在全國抗擊非典型肺炎疫情的重要節(jié)點，國務(wù)院頒布實施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理等方面進行了明確規(guī)定，為有效預(yù)防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害奠定了政策依據(jù)、提供了行動指南。此后，我國逐步在探索與實踐中邁出了建設(shè)與完善應(yīng)急管理體制機制的新步伐。

2003年以前，我國主要依托安全生產(chǎn)委員會、減災(zāi)委員會、森林防火指揮部、抗震救災(zāi)指揮部等部門處置各類突發(fā)公共事件，跨部門協(xié)調(diào)機制成為當(dāng)時應(yīng)急管理的優(yōu)勢特點。2006年開始，隨著增設(shè)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，我國開啟了由國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室值守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理新局面。經(jīng)過十多年的探索與實踐，2018年，我國統(tǒng)籌整合了有關(guān)應(yīng)急管理工作的相關(guān)職能部門職責(zé)和業(yè)務(wù)，設(shè)立應(yīng)急管理部，標(biāo)志著我國正式走上了應(yīng)對各類突發(fā)公共事件專業(yè)化、職業(yè)化的新征程。但是我國應(yīng)急管理體制機制及其系統(tǒng)性工作起步較晚，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)及其發(fā)展也因之相對滯后。

突如其來的新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球范圍內(nèi)醫(yī)療防護用品嚴重匱乏。2020年3月3日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽(Tan Desai)表示，全球醫(yī)療防護設(shè)備的短缺限制了許多國家應(yīng)對新冠肺炎疫情流行的能力。譚德賽呼吁各國政府和相關(guān)企業(yè)采取緊急行動，以確保醫(yī)療防護設(shè)備的全球供應(yīng)，能夠在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加40%[14]。由表1可見，由于新冠肺炎疫情的影響，我國衛(wèi)生健康與社保支出在2020年大幅增長，其中多數(shù)用于購買醫(yī)療產(chǎn)品。

表1 我國2020年1-11月財政收支情況

經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，我國醫(yī)療防護用品產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)逐步完善，以一次性醫(yī)療防護用品產(chǎn)業(yè)鏈為例，上游主要是原材料的供應(yīng)商，供應(yīng)聚丙烯、滌綸纖維、熔噴布和無紡布等原材料；中游主要是一次性醫(yī)療防護用品的制造商，制造各類口罩、防護服、護目鏡等醫(yī)療防護用品；下游主要是醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、藥店、科研機構(gòu)等。然而，新冠肺炎疫情又一次對我們提出了新的考驗，疫情初期出現(xiàn)了各類口罩、防護服、護目鏡等醫(yī)療防護用品嚴重短缺，從一個方面暴露出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)存在短板。因而，通過補足短板應(yīng)對包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的各類突發(fā)公共事件，不僅是應(yīng)對當(dāng)下新冠肺炎疫情的重要舉措，更是我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略需求。

(三)制度構(gòu)建是推進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本所在

一個產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展離不開良好的制度環(huán)境，既包括正式制度，也包括非正式制度。制度構(gòu)建是我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)保持發(fā)展定力、增強發(fā)展動力、激活發(fā)展活力的根本所在。筆者認為，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有賴于正式制度和非正式制度的雙重影響。正式制度是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，政府應(yīng)通過正式制度的構(gòu)建，提出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展明確的導(dǎo)向性。然而，在正式制度的構(gòu)建中，頒布或修訂法律法規(guī)往往周期較長，對于行為約束與規(guī)范具有明顯的滯后性。因而，政策作為正式制度的重要組成部分必須走在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前端，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建有利的制度基礎(chǔ)。而真正推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵則是非正式制度形成民間社會力量的融入與市場消費動力的養(yǎng)成，即民營企業(yè)融入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、社會公眾養(yǎng)成應(yīng)急消費認知和習(xí)慣。

二、正式制度是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)

(一)我國探索促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正式制度

2007年，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在《全國貫徹實施突發(fā)事件應(yīng)對法電視電話會議上的講話》中正式提出“要進一步加快發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)”。[15]其后，自2008年開始，我國多次將推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為政府工作報告的重要內(nèi)容，并通過制定政策等一系列正式制度，形成了上下各個方面推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強大合力。2014年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確了應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)和政策措施，提出到2020年，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模顯著擴大，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系基本形成。

“十三五”“十四五”期間，我國進一步探索正式制度促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2016年10月，由工業(yè)和信息化部指導(dǎo)的全國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立，主要就應(yīng)急產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的重大問題開展研究，并著力在制定標(biāo)準(zhǔn)、組織培訓(xùn)等方面開展相應(yīng)工作。2017年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，并明確提出，大力推進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制訂應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育計劃。工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部辦公廳分別于2015年、2017年和2020年發(fā)布了三批國家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地名單，對于涉及產(chǎn)品服務(wù)范圍廣泛、使用群體多樣的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)而言，未來發(fā)展空間巨大。2021年4月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合印發(fā)了《國家安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地管理辦法(試行)》，開展國家安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，指導(dǎo)培育和發(fā)展示范基地建設(shè)。

由此，不難看出，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展體現(xiàn)了鮮明的時代特征和重要的戰(zhàn)略指向，亦是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的有益產(chǎn)物。我國通過制定政策等一系列正式制度，體現(xiàn)了我國對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的高度重視；而社會對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的需求，也進一步形成了刺激應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正式制度安排，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向清晰，在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了引領(lǐng)的作用。

(二)各國出臺促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正式制度

縱覽全球，美國、德國、日本等發(fā)達國家出臺相應(yīng)的正式制度，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的快步發(fā)展提供了有力支撐。美國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早，建立了門類全、功能多的應(yīng)急產(chǎn)品體系，在科技創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)制定、經(jīng)費投入等方面為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)提供了政策扶持，還通過政府購買企業(yè)的應(yīng)急產(chǎn)品來間接促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并通過法規(guī)將保險引進應(yīng)急領(lǐng)域以減少政府的財政援助支出[16]。德國通過財政保障，建立了應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系，如每五年舉辦一次的漢諾威國際消防設(shè)備展覽會，成為本行業(yè)最重要的展會。德國大力扶持民營企業(yè)參與應(yīng)急保障工作，如漢堡保安集團是德國在全球最大的企業(yè)，在108個國家設(shè)有分公司，承擔(dān)著寶馬、法航、英航等大企業(yè)的諸多安保工作。德國還重視社會公眾應(yīng)急能力培養(yǎng)和教育工作，在中小學(xué)普遍設(shè)置相關(guān)教學(xué)內(nèi)容[17]。日本應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系相對完善，能夠涵蓋應(yīng)急救援的各個階段，并家庭、學(xué)校等方面得到了廣泛應(yīng)用。日本對“抗震救災(zāi)公寓”設(shè)施建設(shè)等方面的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，提供優(yōu)惠貸款、減免稅等措施扶持并鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本還規(guī)定公民從小學(xué)開始就要接受應(yīng)急教育，內(nèi)容包括一切災(zāi)害發(fā)生時該采取的正確行動[18]。

(三)高起點的頂層設(shè)計與創(chuàng)新有待構(gòu)建

我國從2009年至今，連續(xù)11年保持世界第一制造大國地位[19]，綜合國力、科技實力顯著提升。對于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說，可以借鑒諸多制造業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗。當(dāng)前，面臨百年未有之大變局，大數(shù)據(jù)、人工智能、機器人等高新科技的發(fā)展超越了以往任何一個時期，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了科技支撐；我國有足夠的外匯儲備與財力用于應(yīng)急產(chǎn)品的研發(fā)與創(chuàng)新，雖然新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球技術(shù)壁壘有明顯增加的趨勢，我國則憑借近年來制造業(yè)與基礎(chǔ)材料的超高速發(fā)展，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)；制造業(yè)為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)積累了先進管理理念、經(jīng)驗與模式，這些都為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的高起點快速發(fā)展提供了可能。

從目前的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)來看，雖然工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部等相關(guān)部委已經(jīng)推出一定范圍的政策，但是這些政策仍然較少，只是在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的某些領(lǐng)域發(fā)揮作用，尚未覆蓋應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全領(lǐng)域。從諸多實踐來看，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更多的是事件推動型、運動式的發(fā)展路徑，需要相應(yīng)的頂層設(shè)計，明確清晰的導(dǎo)向并進一步優(yōu)化、強化、細化。

我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正式制度有待創(chuàng)新。新冠肺炎疫情在全球的蔓延、變異，各種社會經(jīng)濟失序不斷演化，人們越來越認識到在高新技術(shù)快速推進的過程中，給人們帶來便捷與舒適的同時，包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的各類突發(fā)公共事件發(fā)生的可能性也大為增加，這些突發(fā)公共事件造成的不確定性不是偶發(fā)的，而是現(xiàn)代社會必須應(yīng)對的常態(tài)化問題。因此，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的認識與相關(guān)制度構(gòu)建必須要突破常規(guī)、大膽創(chuàng)新。

三、非正式制度是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵

(一)應(yīng)急文化體系尚未成熟

對于突發(fā)公共事件的應(yīng)對和管理，不僅對我國的應(yīng)急管理能力提出了巨大挑戰(zhàn)，同時還考驗著社會公眾自身的應(yīng)急能力。公眾具備良好的應(yīng)急準(zhǔn)備素質(zhì)和能力是有效防范和處理突發(fā)公共事件的重要前提和基礎(chǔ)[20]。非正式制度中的風(fēng)俗習(xí)慣、行為準(zhǔn)則等，無不與文化息息相關(guān)、緊密聯(lián)系。英國人類學(xué)家愛德華·伯內(nèi)特·泰勒(Edward Burnett Tylor)認為，文化包括全部的知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、風(fēng)俗以及作為社會成員的人所掌握和接受的任何其他的才能和習(xí)慣的復(fù)合體[21]。由此，文化是一系列諸如風(fēng)俗習(xí)慣、行為準(zhǔn)則等方面的總和，能夠?qū)ι鐣l(fā)展起到規(guī)范、導(dǎo)向和推動的重要作用。付諸應(yīng)急實踐，應(yīng)急文化是指在應(yīng)急管理過程中正在形成或已經(jīng)形成的應(yīng)急理念并作用于行為表現(xiàn)的文化形態(tài)，包括平常狀態(tài)下的防范形態(tài)、應(yīng)急狀態(tài)下的救援形態(tài)，如意識、知識、技能等。

應(yīng)急文化建設(shè)能夠提升社會公眾的憂患意識、安全意識和自救、互救能力，也是能夠減少突發(fā)公共事件發(fā)生概率及其造成損失的最有效、最經(jīng)濟、最安全的辦法[22]。正因為此，應(yīng)急文化是應(yīng)急管理中的重要一環(huán)，是應(yīng)急機制和預(yù)案的重要基礎(chǔ)，也是應(yīng)急措施和策略的動力導(dǎo)向。然而，我國現(xiàn)階段的應(yīng)急文化尚未形成系統(tǒng)的理論架構(gòu)，尚未成熟的應(yīng)急文化體系有待構(gòu)建。因而，構(gòu)建一套符合國情、科學(xué)有效的應(yīng)急文化，厚植于風(fēng)俗習(xí)慣、行為準(zhǔn)則等方面，并逐漸形成一種符合社會發(fā)展需要的應(yīng)急文化氛圍，對于進一步增強社會公眾的應(yīng)急能力、持續(xù)推進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，則顯得尤為重要。另外，應(yīng)急培訓(xùn)教育、文創(chuàng)產(chǎn)品等本就是構(gòu)建應(yīng)急文化體系的重要抓手，也是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，亟待完善與優(yōu)化。

(二)民營企業(yè)融入程度不高

我國應(yīng)急管理體制機制及其系統(tǒng)性工作起步較晚，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)及其發(fā)展也因之相對滯后。在長期的發(fā)展與實踐中，我國應(yīng)急管理及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)主要由政府主要承擔(dān)相應(yīng)職能?，F(xiàn)階段，我國已投入建設(shè)或建成的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)，大多依托于政府及其職能部門或大中型國有企業(yè)的投資與建設(shè)，而我國缺乏相應(yīng)的資金、技術(shù)等方面的政策支持、激勵措施，使得民營企業(yè)在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中發(fā)展規(guī)模較小[23]。同時，政府相對單一的產(chǎn)業(yè)投資方式直接導(dǎo)致財政負擔(dān)的相應(yīng)增加，進一步擴大了以政府及其職能部門或大中型國有企業(yè)為建設(shè)主體的市場份額，加之民營企業(yè)由于沒有相應(yīng)的政策支持，在融資上也存在一定的困難和風(fēng)險，進而循環(huán)加劇了民營企業(yè)融入程度不高。這種現(xiàn)象是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中社會缺場的重要體現(xiàn)。

此外，由于“事件效應(yīng)”異常突出，應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的市場需求波動很大，導(dǎo)致日常管理成本高，一旦緊急需要也存在調(diào)度不精準(zhǔn)、供應(yīng)不及時等方面的問題；突發(fā)公共事件隱患完全解除之后，應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的市場需求會急劇下降，極易導(dǎo)致民營企業(yè)資金鏈斷裂、甚至破產(chǎn)。因而，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)社會化發(fā)展是解決民營企業(yè)融入程度不高的關(guān)鍵要旨，其實質(zhì)是實現(xiàn)用于應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的資源配置，從而使可用資源能夠滿足事前準(zhǔn)備預(yù)警、事中處置救援、事后善后事務(wù)等各個階段應(yīng)急管理行為的需求與供應(yīng)。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為一項關(guān)系國家安全與發(fā)展的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，并通過相應(yīng)的制度構(gòu)建，引入和扶持民間社會力量參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，從而加快我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。

(三)市場消費動力不足

面對突發(fā)公共事件，增強社會應(yīng)急能力的關(guān)鍵是提高社會公眾的應(yīng)急意識，使社會公眾在應(yīng)對突發(fā)公共事件時有足夠的應(yīng)急產(chǎn)品儲備、完備的突發(fā)公共事件的處置技能。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)旨在幫助社會公眾有效預(yù)防和處置突發(fā)性事件。我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的主要制約因素是應(yīng)急產(chǎn)品需求的不確定性和應(yīng)急產(chǎn)品市場的不成熟等[24]。然而，當(dāng)前我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基本上是事件推動型，尚未形成一個持續(xù)、穩(wěn)定的市場環(huán)境，發(fā)展模式也呈現(xiàn)出小、散、亂、弱的狀態(tài)[25]。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，社會公眾對口罩、護目鏡等應(yīng)急產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出急劇增長的趨勢?？梢?，“不用不急，用則急需”是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場消費動力不足的現(xiàn)實寫照。

應(yīng)急需求是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時，最先受到人身和財產(chǎn)威脅的是社會公眾。因此，突發(fā)公共事件對社會公眾的影響主要是能夠促進其增強自身的應(yīng)急意識和技能，以及為應(yīng)對特定突發(fā)公共事件而對應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的剛性需求。這種應(yīng)急意識和技能以及對應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的剛性需求，也會影響社會公眾的行為方式和消費需求。社會公眾參與程度不僅是一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)，更是一個產(chǎn)業(yè)市場潛力的決定性因素[26]。因而，提升社會公眾應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的消費認知和習(xí)慣，提升應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的市場消費動力，已然成為當(dāng)務(wù)之急。

四、我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度構(gòu)建的建議

后疫情時代是我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的黃金機遇期。探索相應(yīng)的制度構(gòu)建，則是優(yōu)化決策體系、完善治理模式的重要抓手，從這點上看，正式制度與非正式制度的構(gòu)建還有諸多工作要做。

(一)創(chuàng)新構(gòu)建應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高起點發(fā)展的正式制度

政策作為正式制度的重要組成部分，政策運用對于促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展極為重要。面對作為新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)在遵循其產(chǎn)業(yè)特點與規(guī)律的前提下高起點發(fā)展。當(dāng)前，各類新技術(shù)層出不窮，政策應(yīng)優(yōu)先鼓勵應(yīng)急實體產(chǎn)業(yè)與數(shù)字經(jīng)濟結(jié)合；用創(chuàng)新發(fā)展理念培育應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，通過大數(shù)據(jù)與云存儲打破與其他產(chǎn)業(yè)之間的封閉獨立狀態(tài)，形成良好的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)；出臺政策促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)自主研發(fā)、打造完備的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈，推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，充分利用現(xiàn)有國內(nèi)頂級大學(xué)研發(fā)能力，發(fā)布激勵政策與措施，由國內(nèi)頂級大學(xué)牽頭設(shè)立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)研究基地；打造新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，將學(xué)術(shù)、金融和商業(yè)資源在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)尖端科技領(lǐng)域展開合作，促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合；通過政策大力培育龍頭企業(yè)，帶動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

實現(xiàn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高效和協(xié)同發(fā)展，還應(yīng)在發(fā)展機制上大膽創(chuàng)新，可以探索在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中實施產(chǎn)城融合這一良性循環(huán)的發(fā)展生態(tài)與政策機制，認真編制產(chǎn)城規(guī)劃，以產(chǎn)城規(guī)劃為先導(dǎo)，著力實現(xiàn)產(chǎn)城互動，從頂層設(shè)計上把握應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，規(guī)劃協(xié)調(diào)好有利于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地資源、空間資源；通過區(qū)域進行合理性規(guī)劃，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)服務(wù)；發(fā)布相關(guān)政策引入應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)的民營企業(yè)，積累可復(fù)制、可推廣的實際經(jīng)驗。隨著應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可以進一步推動相對成熟的政策逐漸上升為法律法規(guī)，通過形成更高位階的正式制度，讓應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)以相對固定的模式得以長足發(fā)展，避免政策實施的短期化行為。

(二)強化構(gòu)建應(yīng)急文化體系發(fā)展的非正式制度

與正式制度不同，非正式制度往往是在潛移默化中對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成作用力、影響力，甚至在某種程度上可以決定整個應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策的走向。盡管應(yīng)急產(chǎn)業(yè)對于我國現(xiàn)階段而言是亟待發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但是我國社會對于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性認識不足，由此引發(fā)應(yīng)急消費市場斷點、甚至空白的現(xiàn)象時有發(fā)生。

我國應(yīng)急文化體系尚未成熟是限制應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，常態(tài)化應(yīng)急預(yù)防產(chǎn)品和服務(wù)對于應(yīng)急管理具有重要作用，只有強化應(yīng)急文化體系建設(shè)，提升社會公眾應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的消費認知和習(xí)慣，能夠進一步對正式制度的有效施行提供有力的文化基礎(chǔ)。首先，應(yīng)大力開展應(yīng)急培訓(xùn)教育工作。在非正式制度的構(gòu)建中要發(fā)揮政府的作用。在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場培育與建設(shè)初期，要以應(yīng)急培訓(xùn)、教育等手段為抓手，從社會公眾的習(xí)俗習(xí)慣、行為準(zhǔn)則等方面入手，逐漸使社會公眾具備地震、疫病、火災(zāi)等應(yīng)急實踐中防范與救援的應(yīng)急文化形態(tài)。可以通過采取強制指定與公益贈送應(yīng)急產(chǎn)品相結(jié)合的方式，讓社會公眾逐漸養(yǎng)成應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的消費認知和習(xí)慣。其次，應(yīng)深入培育應(yīng)急文化濃厚氛圍。政府應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，發(fā)動宣傳、廣電等相關(guān)部門運用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)，開展應(yīng)急防范與救援等方面知識和技能的傳播，進一步擴大傳播覆蓋面。再次，要鼓勵和扶持應(yīng)急文創(chuàng)產(chǎn)品的發(fā)展，如應(yīng)急漫畫、故事圖書、電競游戲等，充分挖掘這些產(chǎn)品的文化內(nèi)涵及其在培育應(yīng)急文化方面的附加值，在培育應(yīng)急文化氛圍的同時，進一步提升應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的市場消費動力，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(三)探索構(gòu)建正式與非正式制度融合的產(chǎn)業(yè)互動生態(tài)

研究正式制度與非正式制度如何形成有機體系、良好生態(tài)，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。當(dāng)前，民營企業(yè)融入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的程度不高，難以通過單一的制度模式實現(xiàn)快速發(fā)展，亟待探索構(gòu)建正式與非正式制度融合的產(chǎn)業(yè)互動生態(tài)來解決這一問題?，F(xiàn)階段要通過正式制度使得民營企業(yè)和全社會關(guān)注應(yīng)急、重視應(yīng)急、參與應(yīng)急，通過非正式制度引導(dǎo)社會公眾自覺消費應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)市場需求持續(xù)增長，吸引民營企業(yè)的有效融入，實現(xiàn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

黨的十九屆五中全會提出，“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”[32]，這一論述的提出，將對政府與市場之間關(guān)系的認識提升到一個新的高度，對進一步構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家指明了前進方向。針對當(dāng)前民營企業(yè)融入程度不高的問題，“小政府大社會”是我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。政府可以運用法律、財政、稅收、金融等正式制度，以有效的激勵機制引導(dǎo)民營企業(yè)廣泛參與共建共治共享應(yīng)急產(chǎn)業(yè)新格局，將市場的事交給市場去做，提升應(yīng)急管理行為需求與供應(yīng)更加高效的手段和方法，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。此外，政府還可以按需求、按比例、按類別，從民營企業(yè)購買應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)，扶持民營企業(yè)融入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，進一步激發(fā)民營企業(yè)的熱情，使得政府和民間社會力量的有機統(tǒng)一、相互促進。

注 釋：

①習(xí)近平：提高防控能力著力防范化解重大風(fēng)險 保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展社會大局穩(wěn)定[EB/OL].新華網(wǎng)，2019年1月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/21/c_1124021712.htm。

②中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL].國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2021年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html。

③根據(jù)世界銀行2019年最新的劃分標(biāo)準(zhǔn)，人均國民年收入低于1025美元的低收入國家，處于 1026～3995美元之間的為中低收入國家，處于3996～12375美元之間的為中高收入國家；高于12375美元的為高收入國家。