粵港澳大灣區(qū)城市更新發(fā)展模式及路徑探究

王 歡，趙豪奇

（廣東省廣建設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司 廣州 510010）

0 引言

近年來，隨著粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市邊界的擴(kuò)張受到限制，城市發(fā)展隨之面臨新增土地的邊際效益遞減、增量時(shí)代走向終結(jié)的境況?！?018年廣東省政府工作報(bào)告》指出，珠三角50%以上城市的土地開發(fā)強(qiáng)度已超過或接近30%的國際警戒線［1］。在此背景下，城市更新要著眼于城市有機(jī)增長與可持續(xù)更新，實(shí)現(xiàn)模式及發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變與革新。

城市更新并不是一個(gè)新鮮的概念，其最早產(chǎn)生于二戰(zhàn)后西方國家的城市美化運(yùn)動［2］。20 世紀(jì)90 年代以來，城市更新的指導(dǎo)思想受人本主義和可持續(xù)發(fā)展觀影響，其目標(biāo)不再單純局限于舊城區(qū)的升級換代，還要綜合考慮生態(tài)環(huán)境、文化存續(xù)和居民福利等，拆除重建式的城市更新逐漸過渡到以保護(hù)、傳承、提升為主要內(nèi)容的有機(jī)更新。

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱大灣區(qū)）的大規(guī)模城市更新工作啟動于2009 年。其時(shí)，珠三角9 市所在的廣東省作為全國節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省，在省內(nèi)全面鋪開“三舊”改造工作?！叭f”改造工作伊始，以推倒重建為主，這與西方城市更新發(fā)展的第一階段極為相似［3］。隨著舊城改造的逐步推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，城市更新的內(nèi)涵和工作重點(diǎn)也不斷出現(xiàn)新的變化，越來越成為廣泛聯(lián)系城市社會、經(jīng)濟(jì)、文化及生態(tài)各個(gè)系統(tǒng)的耦合集團(tuán)。經(jīng)過摸索總結(jié)，大灣區(qū)各城市分別構(gòu)建了適合于本土的城市更新政策及管理體系，在解決歷史用地問題、優(yōu)化利益分享機(jī)制、創(chuàng)新用地供地方式等方面實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新，非常值得借鑒和總結(jié)。

1 大灣區(qū)城市更新發(fā)展模式

1.1 政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作

城市更新是以片區(qū)或社區(qū)作為基礎(chǔ)單元，隨著片區(qū)/社區(qū)治理模式的不斷發(fā)展完善，大灣區(qū)政府在城市更新中扮演的角色也經(jīng)歷了從行政管控到放權(quán)自治，再到統(tǒng)籌整合的演變歷程［4］。2016 年1 月，廣州市頒布《廣州市城市更新辦法》及相關(guān)配套文件（簡稱“1+3”政策），體現(xiàn)了新階段以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益共享為原則，確保產(chǎn)業(yè)和城市更新項(xiàng)目有機(jī)融合的要求。2017 年，深圳市發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》，提出政府主導(dǎo)、自上而下的重點(diǎn)更新單元方式，對于地理位置重要、具備帶動周邊區(qū)域快速發(fā)展的潛力，但基礎(chǔ)設(shè)施或市場動力相對薄弱的區(qū)域，由政府組織開展城市更新申報(bào)及相關(guān)規(guī)劃編制，并選擇市場主體開展工作。

政府主導(dǎo)，有利于發(fā)揮“自上而下、橫向聯(lián)合”的組織優(yōu)勢，保障舊改項(xiàng)目的順利落地；同時(shí)聯(lián)合市場力量有序介入，發(fā)揮其專業(yè)性，并兼顧工程實(shí)施的質(zhì)量和后期維護(hù)，共同形成統(tǒng)籌整合、利益共享的改造模式。

1.2 空間增量分配

城市更新既要控制空間增量，又要分配合理的公共空間，平衡開發(fā)商、土地權(quán)利人和政府的相關(guān)利益。科學(xué)的容積率是調(diào)控城市更新的重要指標(biāo)［5］，而容積率制度也在大灣區(qū)城市更新的發(fā)展中體現(xiàn)出地域性特色（見表1）。

表1 粵港澳大灣區(qū)各市城市更新容積率計(jì)算分配方式一覽Tab.1 List of Calculation Methods of Urban Renewal Area Ratio in Greater Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao

⑴以經(jīng)濟(jì)平衡測算為原則，代表城市為廣州、珠海。廣州市基于控制規(guī)劃、以基本平衡成本和收益為原則，計(jì)算成本容積率。更新總成本主要為前期成本、拆遷成本、復(fù)建成本、其他成本等，樓面地價(jià)根據(jù)地價(jià)評估公司的評估結(jié)論得出，然后根據(jù)交評、環(huán)評、文評、市政等評估判斷該片區(qū)是否具備相應(yīng)的交通、環(huán)境、設(shè)施承載力支撐對應(yīng)的開發(fā)量［6］。珠海市啟用城中舊村更新開發(fā)規(guī)模測算指引配套軟件，在25%的成本利潤率控制下，按照更新總成本加合理利潤，與商品房開發(fā)計(jì)容積率建筑面積市場銷售總額相平衡的原則，進(jìn)行開發(fā)規(guī)模的測算。

⑵按照差異化分區(qū)管控為原則，以基礎(chǔ)容積、轉(zhuǎn)移容積、獎勵容積3 個(gè)部分組成，代表城市為深圳、東莞、佛山、中山。以東莞市為例，其根據(jù)“基礎(chǔ)建筑面積+獎勵建筑面積+補(bǔ)償建筑面積”的計(jì)算公式，公開透明地計(jì)算更新單元的開發(fā)建設(shè)量。基礎(chǔ)建筑面積是在密度分區(qū)確定的基準(zhǔn)容積率的基礎(chǔ)上，根據(jù)組團(tuán)特征、規(guī)模、交通條件等系數(shù)進(jìn)行修正；獎勵建筑面積是指城市更新項(xiàng)目無償貢獻(xiàn)公共設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)用房、保障房等所獲得的建筑面積獎勵；而補(bǔ)償建筑面積是指城市更新項(xiàng)目因?yàn)椴鸪f村、舊城，而給予的建筑面積補(bǔ)償。佛山市的地塊容積亦需根據(jù)微觀區(qū)位的影響條件展開修正，影響條件可包括周邊的交通設(shè)施、地塊規(guī)模、開敞空間等。以地塊容積保持不變?yōu)榍疤?，鼓勵原用地單位自愿將?jīng)營性用地的一部分調(diào)整為公益性用地。

⑶以現(xiàn)有控制規(guī)劃原則為基礎(chǔ)的容積率制定，代表城市為惠州、肇慶、江門。以惠州市出臺的《惠州市“三舊”改造實(shí)施辦法》為例，對于已編制完成控制性詳細(xì)規(guī)劃的項(xiàng)目用地，按規(guī)劃的要求實(shí)施；而對未有控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋的項(xiàng)目用地，在符合上位規(guī)劃前提下，可由區(qū)主管部門負(fù)責(zé)組織編制更新規(guī)劃。經(jīng)批準(zhǔn)的城市更新單元規(guī)劃成為出具規(guī)劃行政許可、實(shí)施相關(guān)規(guī)劃建設(shè)管理的依據(jù)。

1.3 獨(dú)具特色的港澳發(fā)展模式

香港于1988年成立了土地發(fā)展公司（LDC），旨在“推行、鼓勵、推廣及協(xié)助城市更新”［7］。1999 年，市區(qū)重建局在土地發(fā)展公司的基礎(chǔ)上成立，并制定了20年城市更新計(jì)劃。香港主要采用自上而下（政府主導(dǎo)）與自下而上（業(yè)主向重建局提出申請）相結(jié)合的更新模式，市區(qū)重建局會綜合考慮城市樓宇現(xiàn)狀的調(diào)查情況及本身的人力物力情況，主動選擇區(qū)域開展城市重建項(xiàng)目；同時(shí)，希望推進(jìn)片區(qū)更新的居民在滿足一定條件（如申請地塊需由超過67%的業(yè)主同意，區(qū)域內(nèi)不能含有歷史文化建筑等）的情況下，亦可向主管部門申請開展相關(guān)工作。

澳門的城市更新委員會成立于2016年，旨在協(xié)助政府制定城市更新政策。在澳門的城市更新工作中，政府起主導(dǎo)和橋梁作用，并為居民重建提供低息貸款。重建模式可以采取業(yè)主主導(dǎo)或開發(fā)商主導(dǎo)的方式，在征求文化局等相關(guān)部門的意見后，開展相應(yīng)的重建工作。

2 大灣區(qū)城市多元化改造路徑

2.1 從“大拆大建”向“微改造”轉(zhuǎn)變

城市更新“微改造”要求采取以綜合改造為目標(biāo)，以修繕提升為重心的改造方式，強(qiáng)調(diào)延續(xù)歷史脈絡(luò)和社會力量參與，呈現(xiàn)出“城市成長”的目標(biāo)導(dǎo)向。2016年后，以廣州為代表的城市開始探索“微改造”模式，基于人本主義思想，對建成區(qū)中存在安全隱患的老舊建筑實(shí)施局部拆建和整治；同時(shí)，充分挖掘老城區(qū)潛在資源和優(yōu)勢，保護(hù)和修繕文物古跡、工業(yè)遺產(chǎn)，對歷史建筑予以活化利用。如何延續(xù)傳統(tǒng)地域建筑的生命，將其改造成適應(yīng)于現(xiàn)代城市發(fā)展的建筑類型，成為這一時(shí)期的重要課題［8］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020 年10 月，大灣區(qū)各市共保護(hù)和修繕傳統(tǒng)人文歷史建筑567萬m2［9］。在推進(jìn)城市更新的過程中，大灣區(qū)城市通過“微改造”方式解決了部分老城區(qū)不適宜大拆大建的困境，并通過保護(hù)修繕、活化利用等方式，為后人留下獨(dú)特的文化記憶，推動了文化產(chǎn)業(yè)的復(fù)興與發(fā)展。

2.2 “工改工”與“工改居”聯(lián)動

城市更新工作中，“工改居”相對熱門，“工改工”難度大，容易造成失衡。根據(jù)《廣東省深入推進(jìn)“三舊”改造三年行動方案（2019～2021年）》，佛山市及東莞市的“工改工”任務(wù)較重，如圖1所示。對此，佛山市南海區(qū)創(chuàng)新性地提出“工改工”與“工改居”聯(lián)動，以房地產(chǎn)業(yè)反哺實(shí)體經(jīng)濟(jì)，破解改造比例失衡的問題?！斗鹕绞心虾^(qū)城市更新（“三舊”改造）實(shí)施辦法》提出，在“工改居”的同時(shí)，要掛鉤一定比例的工業(yè)提升項(xiàng)目，要求為拆除重建類，公共設(shè)施完善、土地復(fù)墾項(xiàng)目也可以折算成工業(yè)提升項(xiàng)目。此外，實(shí)施片區(qū)統(tǒng)籌整備、工業(yè)改造提升項(xiàng)目允許分割發(fā)售和建設(shè)配套用房等一系列的政策紅利釋放，也為全區(qū)城市更新、村級工業(yè)園改造注入新活力［9］。

圖1 粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地各市“工改工”改造任務(wù)面積要求Fig.1 Area Requirements for the“Industrial Reforms”of Mainland Cities in the Greater Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao

2.3 實(shí)施公益優(yōu)先、保障配套設(shè)施落地

公益優(yōu)先原則是深圳市城市更新的特色，強(qiáng)調(diào)在更新單元內(nèi)優(yōu)先安排公共配套設(shè)施，在此基礎(chǔ)上通過容積率轉(zhuǎn)移、獎勵等措施實(shí)現(xiàn)利益共享。2018年5月，深圳市發(fā)布《關(guān)于城市更新促進(jìn)公共利益用地供給的暫行規(guī)定》，通過搭建橋梁，綁定公共利益類項(xiàng)目與城市更新類項(xiàng)目，借“市場之手”推進(jìn)社會公共利益項(xiàng)目的落地與實(shí)施，保障城市宜居環(huán)境［10］。2021年3月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》正式施行，條例明確了城市更新的公益優(yōu)先導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)城市更新項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共利益的落實(shí)，用于建設(shè)與城市更新項(xiàng)目配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排，與城市更新項(xiàng)目同步實(shí)施。

3 總結(jié)與展望

城市更新改造不是簡單的推倒重建，而是貫穿于城市發(fā)展始終的全域綜合提升，其內(nèi)容涵蓋城市空間布局的優(yōu)化、人居環(huán)境的改善、歷史脈絡(luò)的延續(xù)等，是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)已從民間倡議上升到國家戰(zhàn)略。在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，明確提出要提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，構(gòu)建結(jié)構(gòu)科學(xué)、集約高效的發(fā)展格局，大灣區(qū)被賦予前所未有的歷史使命。在新的歷史機(jī)遇下，大灣區(qū)內(nèi)各城市蓄勢待發(fā)，在面臨城市發(fā)展更新難得機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著打造產(chǎn)、城、人三位一體，滿足居民新需求，同時(shí)也要保留歷史傳承和文化等挑戰(zhàn)；大灣區(qū)城市群的城市更新戰(zhàn)略既有統(tǒng)一的思想，形成密切的聯(lián)系，又立足本地，各具特色?？梢灶A(yù)見，隨著政府大力的引導(dǎo)支持，城市更新政策體系的不斷完善以及社會各界的積極參與，粵港澳大灣區(qū)更新將全面提速，進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段。