土地儲(chǔ)備成本控制方法研究與基于實(shí)踐的思考

王潼飛

【摘要】土地整理儲(chǔ)備是政府對(duì)土地資源進(jìn)行有效利用和開發(fā)的重要手段和方面，對(duì)于城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。但是土地整理儲(chǔ)備由于其涉及范圍廣、開發(fā)周期長(zhǎng)、資金密集和歷史問題多等特點(diǎn)，再加上我國(guó)土地儲(chǔ)備成本控制發(fā)展較晚，還不夠成熟，土地儲(chǔ)備成本往往居高不下，造成資金和時(shí)間上大量的浪費(fèi)和損失，嚴(yán)重影響土地資源的合理利用和開發(fā)。鑒于此，首先對(duì)土地儲(chǔ)備成本控制的發(fā)展做了介紹和說明，并指出土地儲(chǔ)備成本存在涉及部門眾多、資金來源不確定性高和歷史原因多等特點(diǎn)，并基于多年的土地儲(chǔ)備成本控制經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化土地儲(chǔ)備工作的流程、建立投資基金和專業(yè)工作小組等方式，優(yōu)化土地儲(chǔ)備成本控制的建議和措施。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備成本;成本控制;土地開發(fā)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、引言

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷深入和發(fā)展，城市中的土地資源緊缺的問題日益突出，如何有效緩解土地資源供給和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的矛盾成為土地資源管理亟待解決的問題，因此土地儲(chǔ)備成本控制的工作應(yīng)運(yùn)而生并逐步發(fā)展。土地儲(chǔ)備成本指的是土地的購(gòu)買、開發(fā)、儲(chǔ)備和出讓等過程中需要支付和負(fù)擔(dān)的資金成本【1】，土地儲(chǔ)備成本的高低直接影響土地供應(yīng)和政府對(duì)土地資源的有效利用。土地儲(chǔ)備成本控制主要由購(gòu)置成本、開發(fā)成本和持有成本幾部分組成【2】。本文首先介紹土地儲(chǔ)備成本的概念和特點(diǎn)，其次根據(jù)自身的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，敘述土地整理儲(chǔ)備成本控制的常見問題，并進(jìn)一步提出解決這些問題的思考和建議。

2、土地儲(chǔ)備成本構(gòu)成

國(guó)內(nèi)外研究表明[3]，基于土地收儲(chǔ)價(jià)格形成機(jī)制以及土地收儲(chǔ)運(yùn)行方式，土地儲(chǔ)備過程主要分為四個(gè)階段：1）土地收購(gòu)階段;2）開發(fā)整理階段;3）土地儲(chǔ)備階段;4）土地出讓階段。在土地收儲(chǔ)運(yùn)行的每一環(huán)節(jié)都對(duì)土地收儲(chǔ)成本有著重要影響，而且每個(gè)階段的土地成本控制方法也略有區(qū)別。

在四個(gè)階段中，具體的土地收儲(chǔ)成本主要由1）前期費(fèi)用;2）土地征收、轉(zhuǎn)用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用;3）綠化和看管費(fèi)用4）財(cái)務(wù)和管理費(fèi)用等四部分構(gòu)成。

（1）前期費(fèi)用。前期費(fèi)用是指土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施前發(fā)生的所有關(guān)于土地評(píng)估、現(xiàn)狀調(diào)查、權(quán)屬登記和制圖等費(fèi)用的總和[4]。有關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家或者相應(yīng)地方政府的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，前期費(fèi)用一般有相關(guān)的規(guī)章制度和參考。

（2）土地征收、轉(zhuǎn)用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。這一般是指土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目中，實(shí)施土地整理的單位向征收集體支付的土地征收、費(fèi)用轉(zhuǎn)用或者收購(gòu)國(guó)有土地支付的拆遷款和補(bǔ)償安置費(fèi)等，以及在這個(gè)過程中發(fā)生的一切滿足土地出讓所發(fā)生的有關(guān)工程費(fèi)用，實(shí)際的工程合同結(jié)算，具體需要提供相應(yīng)的正式發(fā)票作為依據(jù)。

（3）綠化和看管費(fèi)用。具體是指土地儲(chǔ)備期內(nèi)臨時(shí)綠化和看管等所發(fā)生的所有費(fèi)用。對(duì)于臨時(shí)綠化，例如砌建圍墻、圍擋的施工費(fèi)用，則按照國(guó)家和天津市相關(guān)規(guī)定確定。

（4）財(cái)務(wù)和管理費(fèi)用。這部分具體又可以分為兩部分：一是財(cái)務(wù)費(fèi)用，是指土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目融資發(fā)生的銀行貸款利息。貸款利息按照土地收購(gòu)整理規(guī)定的期限和實(shí)際利率計(jì)算，原則上貸款利率應(yīng)不高于貸款時(shí)中國(guó)人民銀行規(guī)定的同期貸款基準(zhǔn)利率。而對(duì)于通過銀團(tuán)貸款融資的，可以將銀行按照有關(guān)規(guī)定收取的貸款服務(wù)費(fèi)。二是管理費(fèi)用，是指土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施單位按照國(guó)有或者集體土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用提取一部分管理費(fèi)用。

3、土地儲(chǔ)備成本的特點(diǎn)

3.1資金密集性大，周期長(zhǎng)

當(dāng)今土地價(jià)格較高，相應(yīng)土地上建筑物，如住宅、樹木、公建等土地附加建筑的價(jià)格均較高，政府在進(jìn)行土地開發(fā)時(shí)往往需要負(fù)擔(dān)幾億甚至幾十億的資金支出，且涉及拆遷等人員搬遷、工廠轉(zhuǎn)移等問題，造成資金使用的周期往往較長(zhǎng)。

3.2階段性特點(diǎn)突出

階段性效應(yīng)指的是土地儲(chǔ)備成本根據(jù)土地儲(chǔ)備開發(fā)的不同階段而差別較大，比如土地前期獲取階段，政府需要承擔(dān)招標(biāo)和拍賣等費(fèi)用，土地開發(fā)階段政府需要支付征地和安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，土地持有還要承擔(dān)貸款利息的支出等。

3.3歷史原因造成不確定性高

建國(guó)來我國(guó)土地制度經(jīng)過數(shù)次變更，造成部分區(qū)域，如住宅和工廠等產(chǎn)權(quán)不明，甚至部分地區(qū)已經(jīng)變成棚戶區(qū)、汽車城或者批發(fā)市場(chǎng)等場(chǎng)地，造成土地整理時(shí)涉及民生范圍大，因此往往產(chǎn)生意想不到的民生問題，推遲項(xiàng)目的進(jìn)度造成時(shí)間和資金成本的增加。

4、土地儲(chǔ)備成本常見問題

4.1涉及部門眾多，對(duì)政府體系架構(gòu)要求高

雖然土地儲(chǔ)備工作由當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心專業(yè)部門負(fù)責(zé)，但是具體實(shí)施過程中涉及多個(gè)政府機(jī)關(guān)部門，如建委、水電、消防和規(guī)劃和環(huán)境等，造成土地整理儲(chǔ)備環(huán)節(jié)眾多，往往需要一級(jí)、甚至多級(jí)代理完成整理工作，不僅提高了整理和儲(chǔ)備成本，而且難以實(shí)現(xiàn)有效的過程控制，降低了工作效率。如何從政府上層角度優(yōu)化體系架構(gòu)，讓土地整理儲(chǔ)備工作做到“一條線”和“一張網(wǎng)”控制，并對(duì)各個(gè)子主體實(shí)現(xiàn)有效約束和控制，是土地整理儲(chǔ)備工作亟待優(yōu)化的一個(gè)方面。另外，土地儲(chǔ)備成本控制貫穿土地儲(chǔ)備的全過程，必須由統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)和分配資源，指導(dǎo)各個(gè)組織有效銜接，因此土地儲(chǔ)備成本控制工作也需要統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)指揮，從全流程角度進(jìn)行整體成本控制，避免某一組織實(shí)現(xiàn)了成本控制，但是卻造成下一組織和流程出現(xiàn)極大的成本浪費(fèi)，最終從整體成本角度考慮反而提高了成本的情況出現(xiàn)。

4.2資金來源多樣，不確定性高

目前我國(guó)土地整理儲(chǔ)備資金主要來自政府啟動(dòng)資金、土地出讓收益和銀行貸款等幾個(gè)方面【5】。政府啟動(dòng)資金一般來自財(cái)政撥款，在土地市場(chǎng)化初期，土地單價(jià)較低，土地整理儲(chǔ)備資金總量不大，政府啟動(dòng)資金往往起到?jīng)Q定性作用。但是隨著土地價(jià)格提高，資金量急劇增加，而政府財(cái)政支出對(duì)于資金量巨大，占用周期長(zhǎng)的土地整理儲(chǔ)備資金支持明顯力不從心，而且還要面臨其他用途資金的競(jìng)爭(zhēng)，因此，社會(huì)融資和銀行貸款占比逐年增減，從而大大增加了土地整理的資金成本。再加上，影響資金市場(chǎng)因素多，從國(guó)際政治環(huán)境、國(guó)外央行貨幣和財(cái)政政策、國(guó)內(nèi)資金基本面和經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱度、國(guó)家宏觀調(diào)控政策和基層金融機(jī)構(gòu)資金充裕度等均有影響，缺少長(zhǎng)期可靠融資渠道和環(huán)境，資金成本難以控制和預(yù)估，甚至可能出現(xiàn)個(gè)別一段時(shí)期超高利息的情況。

4.3歷史原因多，特殊性問題多

我國(guó)土地制度改革前，存在眾多產(chǎn)權(quán)不明、如小產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)住房，尤其國(guó)企改制過程中，部分工廠廠房廢棄后，被改造成城中村、批發(fā)市場(chǎng)、汽配城等，涉及大量外來人員，拆遷工作復(fù)雜且費(fèi)用往往不能有效的控制，整理過程中可能產(chǎn)生多種社會(huì)問題，這些問題涉及民生、社會(huì)治安和穩(wěn)定等多個(gè)方面，往往難以依靠土地部門單獨(dú)解決，或者土地部門單獨(dú)解決需要巨大的成本支出，事倍功半，成本增加較高。另外，個(gè)別極其特殊問題的方法也不具備普遍性而大規(guī)模推廣，這些問題極大地提高了土地整理儲(chǔ)備工作的不確定性。除此之外，實(shí)際中還出現(xiàn)過產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)分離造成產(chǎn)權(quán)房和使用權(quán)方利益訴求不統(tǒng)一，各自堅(jiān)持自己的利益訴求不后退，都認(rèn)為自己利益沒能得到尊重和保障，而要求土地整理付出雙倍成本，后期甚至通過法律訴訟方式解決問題，時(shí)間成本大大增加。

5、土地儲(chǔ)備成本控制建議

5.1優(yōu)化土地儲(chǔ)備工作的流程和協(xié)調(diào)機(jī)制

構(gòu)建覆蓋全流程的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，由政府頂層設(shè)計(jì)，制定覆蓋土地整理儲(chǔ)備工作的全流程的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)全部費(fèi)用的嚴(yán)格控制，建立包括領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、審核人員和工程技術(shù)人員的協(xié)調(diào)組織，梳理可能出現(xiàn)的成本控制盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于成本控制全流程的公開、公正、透明的控制，同時(shí)探討采用激勵(lì)和約束相結(jié)合的方式，盡量調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的主觀能動(dòng)性。政府層面建立面向土地儲(chǔ)備的專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃為經(jīng)營(yíng)性用地的土地，按照土地儲(chǔ)備范圍、面積、規(guī)劃用途和空間分布等專項(xiàng)編制，做好土地儲(chǔ)備進(jìn)度、土地儲(chǔ)備資金和土地儲(chǔ)備土地供應(yīng)的短期和長(zhǎng)期計(jì)劃，根據(jù)執(zhí)行情況，各項(xiàng)計(jì)劃年內(nèi)可進(jìn)行修改和調(diào)整后期經(jīng)過專家委員會(huì)審核后上報(bào)上級(jí)土地儲(chǔ)備專業(yè)儲(chǔ)備部門批準(zhǔn)，計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

5.2積極利用社會(huì)融資方式，實(shí)現(xiàn)資金來源的多樣化和低成本

傳統(tǒng)的政府撥款不能完全解決土地整理資金巨大的問題，而銀行貸款方式資金期限短、利息高，融資額度緊張。如何利用現(xiàn)代金融機(jī)制有效低成本解決資金使用問題是控制土地整理儲(chǔ)備成本的關(guān)鍵?？紤]到土地整理收益大、信用高，完全可以建立面向市場(chǎng)的土地整理基金，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，以政府信用為依托，成立專業(yè)化的投資理財(cái)中心，尤其利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，向社會(huì)和公眾募資，實(shí)現(xiàn)以儲(chǔ)備土地為標(biāo)的資產(chǎn)證券化，開發(fā)相關(guān)的土地信托等產(chǎn)品，既解決土地資金缺口問題，又可以盤活民間資本，例如土地儲(chǔ)備資金可以從土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債方式籌措解決，充分利用中國(guó)的地方融資平臺(tái)和金融市場(chǎng)，必要情況可以委托專業(yè)的金融結(jié)構(gòu)通過打包方式直接從債券市場(chǎng)融資，獲得足夠的資金后有效支持了城市發(fā)展，也讓更多人民從城市發(fā)展中受益。

5.3建立專業(yè)工作小組，實(shí)現(xiàn)對(duì)歷史原因問題的快速處理和解決

考慮到歷史遺留問題的復(fù)雜性，如何快速處理和解決歷史問題是提高土地整理儲(chǔ)備的重要工作。個(gè)別歷史問題可能會(huì)推遲土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目達(dá)到數(shù)月甚至數(shù)年，極大提高土地整理儲(chǔ)備成本。因此，對(duì)于此類特殊問題一定要制定主管領(lǐng)導(dǎo)，建立包括多個(gè)部門的專門工作組，例如出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定，合理確定企事業(yè)單位國(guó)有土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是特出情況也要做到明文要求，保證未來的類似特殊問題解決有案例可以參考，并且靈活運(yùn)用多種支付方式，如按政府與原土地使用者按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，給予一攬子補(bǔ)償，或者規(guī)定后期另行出讓有增值的，政府與原土地使用權(quán)人對(duì)增值部分按規(guī)定比例分成，另外補(bǔ)償方式外也可以采取同用途等價(jià)值置換方式實(shí)施。同樣對(duì)土地整理部門嚴(yán)格限期完成整理工作，并要求實(shí)現(xiàn)“全過程”控制和跟蹤。尤其應(yīng)該利用法律武器，合理合法的進(jìn)行工作，對(duì)于個(gè)別無理要求堅(jiān)決通過法律捍衛(wèi)城市發(fā)展的正當(dāng)性和合理性。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，不可濫用職權(quán)，應(yīng)充分考慮人民群眾的實(shí)際困難，在人民群眾可接受范圍內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)歷史問題的解決。

5.4強(qiáng)調(diào)責(zé)任部門的監(jiān)管力度，建立公開透明的土地儲(chǔ)備制度。

充分利用市場(chǎng)、社會(huì)和黨內(nèi)的監(jiān)督，健全建立高效、合理合規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，有效推進(jìn)公開透明的土地儲(chǔ)備制度的建立和運(yùn)行，通過透明化的運(yùn)作模式，以最小的成本盡可能地減少市場(chǎng)交易的個(gè)人因素，避免權(quán)力“尋租”的產(chǎn)生，充分保障交易的公平性和透明性，提高政府的公信力。

首先，要規(guī)范對(duì)土地收儲(chǔ)市場(chǎng)的管理，特別是加強(qiáng)對(duì)土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立定期巡查體制，如上級(jí)部門定期，例如每半年，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地儲(chǔ)備部門進(jìn)行實(shí)地巡查，重點(diǎn)查看是否存在隨意改變批準(zhǔn)用途，超批準(zhǔn)面積執(zhí)行和批準(zhǔn)土地長(zhǎng)期閑置等重點(diǎn)問題，并按照要求填寫審查報(bào)告，審查報(bào)告要求歸檔和評(píng)審;

其次，加強(qiáng)土地收儲(chǔ)相關(guān)工作的信息化建設(shè)，做到信息公開透明，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)科技，對(duì)不涉密的信息及時(shí)公布在網(wǎng)絡(luò)相關(guān)平臺(tái)，如儲(chǔ)備土地的數(shù)量、區(qū)位、用途以及出讓土地的情況等，接受市場(chǎng)和人民的監(jiān)督;

最后建立土地儲(chǔ)備的審批監(jiān)管檔案。建立健全了國(guó)有土地監(jiān)管檔案的管理制度，做到一地一檔，包括現(xiàn)場(chǎng)公示牌的圖片，以及交地、開工和竣工等等各階段的現(xiàn)場(chǎng)圖片等，還包括項(xiàng)目跟蹤卡以及建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)申報(bào)書和閑置調(diào)查記錄等。

總之，建立完善的土地違法行為的快速發(fā)現(xiàn)體系和查處機(jī)制，建立健全土地儲(chǔ)備成本控制的長(zhǎng)效機(jī)制。通過“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的有機(jī)結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法問題的有效遏制。

結(jié)語(yǔ)：

土地儲(chǔ)備成本控制是我國(guó)土地資源有效利用的重要工作，土地儲(chǔ)備成本具備資金密集性大，周期長(zhǎng)，階段性明顯和歷史問題多等特點(diǎn)，而且在實(shí)際土地整理儲(chǔ)備過程中，存在涉及部門眾多，資金來源不確定性高，歷史原因多等難點(diǎn)和重點(diǎn)問題。建議通過優(yōu)化土地儲(chǔ)備工作的流程和協(xié)調(diào)機(jī)制、建立投資基金和專業(yè)工作小組，以及強(qiáng)調(diào)責(zé)任部門的監(jiān)管力度，建立公開透明的土地儲(chǔ)備制度等方式，有效解決土地整理儲(chǔ)備成本控制的難點(diǎn)問題，為土地整理和儲(chǔ)備工作健康發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

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