總規(guī)改革背景下衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”的研究

蔣蓓 宋啟迪

【摘要】在總規(guī)改革背景下，新一輪城市總體規(guī)劃編制及“多規(guī)合一”試點(diǎn)興起之際，本文分析了衡陽(yáng)市當(dāng)前多規(guī)存在的問(wèn)題以及“多規(guī)合一”工作的必要性。本文中確定了衡陽(yáng)市多規(guī)合一的目標(biāo)和主要內(nèi)容，并提出了多規(guī)合一的實(shí)施措施。通過(guò)“多規(guī)合一”的信息平臺(tái)建設(shè)使新的衡陽(yáng)市城市總體規(guī)劃編制的空間規(guī)劃體系更為健全。

【關(guān)鍵詞】城市總體規(guī)劃改革;多規(guī)合一

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.036

1、背景

1.1 城市總體規(guī)劃改革

當(dāng)前，在黨中央的帶領(lǐng)下，以一系列新的思路、理念、戰(zhàn)略的治國(guó)理政，把我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶入新的發(fā)展階段，中國(guó)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)代，面臨新時(shí)代中國(guó)的發(fā)展目標(biāo)以及建設(shè)的新要求，作為戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性的城市總體規(guī)劃的改革也提上了日程。根據(jù)國(guó)家空間規(guī)劃體系改革要求，中央相關(guān)部門(mén)也出了城市總規(guī)改革指導(dǎo)意見(jiàn)，并在相應(yīng)的文件中強(qiáng)調(diào)“各試點(diǎn)城市要在新一版城市總體規(guī)劃編制時(shí)，同步完成空間規(guī)劃信息平臺(tái)的建設(shè)”。

衡陽(yáng)市城市總體規(guī)劃的年限是2006年至2020年，現(xiàn)已經(jīng)啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃的編制工作，在新一輪城市總體規(guī)劃編制中應(yīng)以中央精神、省級(jí)部署來(lái)引領(lǐng)城市發(fā)展，實(shí)行城市總體規(guī)劃改革。

1.2 多規(guī)合一的發(fā)展

從2014年開(kāi)始中央相關(guān)部門(mén)就發(fā)文提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，要求試點(diǎn)探索“多規(guī)合一”的具體思路，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，同時(shí)探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。2016年，中央就提出開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建規(guī)〔2017〕200號(hào)），文件中強(qiáng)調(diào)以“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”為原則，落實(shí)“多規(guī)合一”的工作，并明確提出建立“多規(guī)合一”空間規(guī)劃信息平臺(tái)。

衡陽(yáng)市目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，整體城市建設(shè)將落實(shí)“五大發(fā)展理念”，推進(jìn)“五個(gè)新衡陽(yáng)”建設(shè)。為貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于加快推進(jìn)“多規(guī)合一”的工作要求，著力推進(jìn)衡陽(yáng)市規(guī)劃體制改革，強(qiáng)化空間管控能力，提高政府行政審批效率和服務(wù)水平，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，必須開(kāi)展衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”改革實(shí)施工作。

2、“多規(guī)合一”的定義

“多規(guī)合一”其實(shí)就是把主要部門(mén)各自為政的規(guī)劃由分散通過(guò)一個(gè)信息平臺(tái)整合一起，如國(guó)土經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等一系列規(guī)劃統(tǒng)籌在一個(gè)框架內(nèi)，從而協(xié)調(diào)運(yùn)作，通過(guò)“多規(guī)合一”可以確定統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)，永久基本農(nóng)田保護(hù)線、劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線，林業(yè)保護(hù)線，確保各自部門(mén)的規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃期限、土地用途管制、水源地和水系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局等強(qiáng)制性方面保持一致性，形成市、縣一張藍(lán)圖的空間規(guī)劃體系。

其實(shí)“多規(guī)合一”不是簡(jiǎn)單的多規(guī)疊加，并不是把不同部門(mén)規(guī)劃的所有內(nèi)容都放在一個(gè)框架內(nèi)，“多規(guī)合一”就是借助整合機(jī)制，梳理各類(lèi)規(guī)劃成果，校核上位規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和下位規(guī)劃規(guī)劃要素的銜接情況。從技術(shù)方面來(lái)說(shuō)，“多規(guī)合一”所要做的主要工作就是把城市總體規(guī)劃與其他部門(mén)的規(guī)劃中的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，如規(guī)劃區(qū)范圍、環(huán)境保護(hù)、基本農(nóng)田和綠化用地、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等。

3、“多規(guī)合一”的必要性

衡陽(yáng)市06版總規(guī)實(shí)施以來(lái)，城市的空間布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本都是按照總規(guī)要求進(jìn)行綜合部署和統(tǒng)籌安排，但是在實(shí)際操作中，城市的發(fā)展以及其他方面的建設(shè)有些偏離總規(guī)的目標(biāo)（如城市的發(fā)展方向），城市總體規(guī)劃被賦予了過(guò)多的責(zé)任，包羅萬(wàn)象而難以擔(dān)當(dāng)“龍頭”的作用。

通過(guò)“多規(guī)合一”，多個(gè)規(guī)劃在統(tǒng)一框架內(nèi)，新的衡陽(yáng)市總規(guī)編制改革就必須走向戰(zhàn)略性——城市—區(qū)域?qū)用娴娜蚩臻g協(xié)調(diào)發(fā)展，在城市和鎮(zhèn)區(qū)層面與其他規(guī)劃處理好空間界定和橫向的管控分工關(guān)系。城市總體規(guī)劃向戰(zhàn)略性和政策性的轉(zhuǎn)向，以及對(duì)中微觀地方層面的管理空間劃界，將有助于避免在土地利用和設(shè)施建設(shè)等細(xì)節(jié)問(wèn)題上與“土規(guī)”和其他相關(guān)規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，從而既提升城市總體規(guī)劃的宏觀統(tǒng)籌作用，又有利于城市總體規(guī)劃對(duì)下層次規(guī)劃的約束和指引作用。

4、現(xiàn)實(shí)多規(guī)各異的根源

4.1 城市空間管控的不同

由于各部門(mén)規(guī)劃的主體、規(guī)劃依據(jù)、實(shí)施措施、監(jiān)督機(jī)制不同，以及規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)的差異，導(dǎo)致各規(guī)劃中的城市空間管制的內(nèi)容存在著較大的差異;其中衡陽(yáng)市“城規(guī)”與“土規(guī)”的用地分布的矛盾是最為普遍。并且，長(zhǎng)期以來(lái)，各部門(mén)也都已習(xí)慣于各自行政的思維和路徑，一旦涉及部門(mén)利益，相互之間很難妥協(xié)。

4.2 城市用地斑圖的不同

城市用地斑圖主要是指“城規(guī)”、“土規(guī)”“林規(guī)”等規(guī)劃之間用地的差異。衡陽(yáng)市城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地而“土規(guī)”確定為非建設(shè)用地的差異斑圖比較多。各個(gè)規(guī)劃對(duì)用地的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，以及銜接上的欠缺，導(dǎo)致各個(gè)規(guī)劃的用地斑圖存在差異。

4.3 多規(guī)差異導(dǎo)致管控失效

多規(guī)的差異必定相互制約、嚴(yán)重削弱規(guī)劃的權(quán)威性，同時(shí)城市管理方面也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，主要為：

（1）土地資源的不合理利用

“城規(guī)”與“土規(guī)”的建設(shè)用地之間的差異影響了衡陽(yáng)市城市的發(fā)展方向，造成遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)建設(shè)用地閑置而中心城市建設(shè)用地緊張;有些國(guó)務(wù)院確定的重大項(xiàng)目的空降選址，往往直接突破“土規(guī)”和“城規(guī)”可建設(shè)用地的范圍。

（2）城市的發(fā)展與保護(hù)缺乏統(tǒng)籌

城市發(fā)展必然會(huì)影響生態(tài)環(huán)境，多規(guī)的差異使得政府在兩者之間很難尋求平衡點(diǎn)。一方面，多規(guī)部門(mén)的行政壁壘導(dǎo)致剛性?xún)?nèi)容上缺乏協(xié)同考慮（如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)綠化等），市域城鎮(zhèn)發(fā)展和民生設(shè)施無(wú)法統(tǒng)籌安排;另一方面，各部門(mén)之間的管理內(nèi)容與權(quán)限存在交叉又存在空缺，導(dǎo)致同一個(gè)違法建設(shè)行為很難有效運(yùn)用法律武器做針對(duì)性處置。

（3）影響審批效率，導(dǎo)致項(xiàng)目落地困難

一個(gè)項(xiàng)目落地需要經(jīng)過(guò)發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等多部門(mén)的審批，但是，目前各部門(mén)審批依據(jù)有差異，導(dǎo)致各部門(mén)的審批流程冗沉、相互交叉、來(lái)回調(diào)整，這種關(guān)聯(lián)審批使得項(xiàng)目審批效率偏低，落地困難。

5、衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”的建設(shè)

5.1“多規(guī)合一”的目標(biāo)

立足衡陽(yáng)自身情況，以問(wèn)題為導(dǎo)向，按照“全域規(guī)劃、全域管控”的要求，充分融合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的空間管控要求，構(gòu)建全市統(tǒng)一的“空間管控一張圖”和“多規(guī)信息平臺(tái)”，以項(xiàng)目落地為中心，強(qiáng)化空間管控能力，提高衡陽(yáng)市行政審批效率和政府服務(wù)水平，推進(jìn)城市治理能力的現(xiàn)代化。

（1）“更融合”：破解部門(mén)信息壁壘，實(shí)現(xiàn)“多資源共享交互”，即各部門(mén)審批的資料、數(shù)據(jù)等由統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理，各部門(mén)可以根據(jù)相應(yīng)的權(quán)限調(diào)取所需的其他部門(mén)的資源信息，以輔助本部門(mén)的審批使用。

（2）“更高效”：破解審批效能問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“多部門(mén)聯(lián)動(dòng)審批”，即通過(guò)整合、搭建多部門(mén)協(xié)同審批的統(tǒng)一辦公平臺(tái)，促進(jìn)部門(mén)協(xié)同審批、信息共享、實(shí)現(xiàn)全生命周期監(jiān)管，提升行政效能。

（3）“更人性”：破解資料重復(fù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“一體化網(wǎng)絡(luò)審批”，即通過(guò)無(wú)紙化辦公，實(shí)現(xiàn)用戶(hù)一次提交項(xiàng)目電子材料之后，后續(xù)所有環(huán)節(jié)都可以直接調(diào)用，避免重復(fù)提交和材料丟失的困境。

（4）“更智慧”：破解體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)“管家式全程監(jiān)管”，即通過(guò)建立“多規(guī)合一”綜合行政審批中心實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核，以確保建設(shè)項(xiàng)目的行政審批能效。

5.2“多規(guī)合一”建設(shè)主要內(nèi)容

綜合國(guó)家、省市有關(guān)工作要求和衡陽(yáng)市現(xiàn)實(shí)需要，本項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容可概括為“一套標(biāo)準(zhǔn)”、“一套數(shù)據(jù)”、“一套流程”、“一個(gè)平臺(tái)”和“一套機(jī)制”，即“五個(gè)一”工程，并配套建立支撐環(huán)境，保障平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行。

（1）一套標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制參考內(nèi)容，在國(guó)家、省、市及行業(yè)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的基礎(chǔ)上，建立數(shù)據(jù)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)整理入庫(kù)與更新標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)保密規(guī)定、平臺(tái)接口技術(shù)規(guī)范、年度體檢和評(píng)估方法等標(biāo)準(zhǔn)，解決各類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、難以融合、難以共享的問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)衡陽(yáng)市各部門(mén)空間管控?cái)?shù)據(jù)的精準(zhǔn)融合奠定基礎(chǔ)，保證項(xiàng)目建設(shè)成果的實(shí)際應(yīng)用、拓展研發(fā)。

（2）一套數(shù)據(jù)。在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，融合發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門(mén)政務(wù)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一空間坐標(biāo)要求，建立包含專(zhuān)題規(guī)劃、衡陽(yáng)市建設(shè)項(xiàng)目生成、全域數(shù)字現(xiàn)狀圖和規(guī)劃核心指標(biāo)等數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)體系，形成滿(mǎn)足衡陽(yáng)市空間管控和治理要求的統(tǒng)一圖形數(shù)據(jù)庫(kù)，作為各部門(mén)行政審批的有效依據(jù)。

（3）一個(gè)平臺(tái)。面向政府領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門(mén)，以一套標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以一套數(shù)據(jù)為載體，以一套流程為指引，建立“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，整合規(guī)劃藍(lán)圖、協(xié)同審批、指標(biāo)監(jiān)測(cè)等功能，采用先進(jìn)的信息化手段實(shí)現(xiàn)衡陽(yáng)市多部門(mén)協(xié)同聯(lián)合審批。

（4）一套流程。結(jié)合“放管服”改革工作，根據(jù)行政審批改革要求，進(jìn)行衡陽(yáng)市建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度改革，優(yōu)化跨部門(mén)審批流程，實(shí)行“一口受理、一表申報(bào)、協(xié)同審批、同步出件”的網(wǎng)絡(luò)化并行審批模式，提高審批效率，共同科學(xué)決策。本項(xiàng)目“一套流程”的建設(shè)內(nèi)容包括“建立項(xiàng)目預(yù)審流程、優(yōu)化項(xiàng)目審批流程、制定審批辦事指南”，實(shí)現(xiàn)相關(guān)行政審批事項(xiàng)的無(wú)縫對(duì)接和工作時(shí)限的大幅縮減。

（5）一套機(jī)制。為確?！耙惶讛?shù)據(jù)”、“一個(gè)平臺(tái)”與“一套流程”成果的落實(shí)，需遵循有關(guān)法律、行政法規(guī)的基本原則，結(jié)合衡陽(yáng)市實(shí)際，出臺(tái)一套衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”改革實(shí)施工作開(kāi)展的政策保障機(jī)制，有效支撐“多規(guī)合一”工作有序開(kāi)展，保障“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的正常運(yùn)行、管理與維護(hù)。

5.3 “多規(guī)合一”實(shí)施措施

具體的措施如下：

（1）成立衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

為確保衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”工作順利實(shí)施，必須成立衡陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和檢查督辦，對(duì)重大原則事項(xiàng)進(jìn)行決策，監(jiān)督檢查各部門(mén)工作的推進(jìn)和執(zhí)行情況。

（2）明確分工，確定職責(zé)，共同協(xié)作。

明確衡陽(yáng)市各部門(mén)工作職責(zé)，主要是衡陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市發(fā)改委、市國(guó)土局和市環(huán)保局等相關(guān)部門(mén)。根據(jù)多規(guī)合一的工作內(nèi)容，明確各部門(mén)的工作職責(zé)，從信息平臺(tái)的建立到后期的動(dòng)態(tài)維護(hù)都需要明確分工。

（3）新技術(shù)的培訓(xùn)

“多規(guī)合一”需要建立一個(gè)信息平臺(tái)，其中必然需要運(yùn)用高技術(shù)軟件云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、BIM 等新技術(shù)，為保證平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行和合理使用，將由專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行駐點(diǎn)技術(shù)服務(wù)，使使用方進(jìn)熟練操作信息平臺(tái)。

結(jié)語(yǔ)：

為貫徹落實(shí)中央系列工作精神，完成新一輪總規(guī)改革工作要求，并結(jié)合衡陽(yáng)市實(shí)際情況，開(kāi)展“多規(guī)合一”的工作，實(shí)現(xiàn)真正的一張藍(lán)圖干到底，通過(guò)多規(guī)改革，改變各自為政的“多規(guī)”分立到“多規(guī)”合一，積極推動(dòng)規(guī)劃體制改革，提高審批效率，同時(shí)也輔助衡陽(yáng)市總規(guī)改革。

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作者簡(jiǎn)介：

蔣蓓（1989-），女，漢族，湖南衡陽(yáng)，本科，工程師，從事總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等設(shè)計(jì)服務(wù)工作、規(guī)劃咨詢(xún)工作。