艾紅紅

[提要]新中國(guó)的廣播電視業(yè)，是在統(tǒng)一的國(guó)營(yíng)體制基礎(chǔ)上，按照“一盤棋”方針發(fā)展的。改革開放前，廣播電視系統(tǒng)屬事業(yè)撥款單位，管理上實(shí)行“條”“塊”結(jié)合，以“條”為主；外部調(diào)控則以指令和文件為主。改革開放后，廣播電視機(jī)構(gòu)變?yōu)槭聵I(yè)單位，企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，實(shí)行“條”“塊”結(jié)合，以“塊”為主的管理體制；外部調(diào)控手段變?yōu)榉罱Y(jié)合，以法律法規(guī)為主。廣播電視業(yè)國(guó)營(yíng)體制與“一盤棋”方針的堅(jiān)持，確保了相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)投入和黨、政府聲音的最大傳播；改革開放后的持續(xù)革新則在一定程度上彌補(bǔ)了前期的某些短板，但也帶來了新的結(jié)構(gòu)性問題。如何走好“一盤棋”、避免“一刀切”，唱好“主旋律”、展現(xiàn)“多聲部”，是這一體制下廣播電視業(yè)改革創(chuàng)新的關(guān)鍵問題。

一種媒介體制的維系與發(fā)展，有賴于其內(nèi)部體系與外部制度的協(xié)同合作。其上下傳導(dǎo)是否暢通，內(nèi)外關(guān)系是否和諧，則是檢驗(yàn)這一體系設(shè)置有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。中華人民共和國(guó)成立以來，廣播業(yè)經(jīng)過短暫的社會(huì)主義改造，被納入統(tǒng)一的國(guó)營(yíng)體制。遵循“上下一盤棋”的方針，在“條”“塊”交織的分級(jí)管理下，廣播業(yè)和后起的電視業(yè)在同一系統(tǒng)內(nèi)既相互依存，又各自獨(dú)立，并行發(fā)展，從而在一種動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)中，一步步衍化為今日的“融合”格局。

一、上下一盤棋：國(guó)營(yíng)廣播電視體制的奠立

新中國(guó)廣播業(yè)的源頭，可追溯至1940年12月開播的延安新華廣播電臺(tái)。開播之初，電臺(tái)本身不設(shè)獨(dú)立編制，而是由新華社和中央軍委三局分工合作完成，即新華社編輯科(后改廣播科)承擔(dān)稿件編輯工作，播音和機(jī)務(wù)工作則由中央軍委三局負(fù)責(zé)。1943年春，因電臺(tái)機(jī)器故障，口語廣播暫停。1945年9月電臺(tái)正式復(fù)播后，機(jī)構(gòu)設(shè)置與內(nèi)部運(yùn)行方式基本與前期相同。1946年4月，播音機(jī)務(wù)工作改由新成立的新華社總社電務(wù)處負(fù)責(zé)。至此，廣播事業(yè)才真正成為新華社獨(dú)立管轄的機(jī)構(gòu)。1949年6月，根據(jù)中共中央通知要求，原新華總社口語廣播部擴(kuò)充為中央廣播事業(yè)管理處，管理并領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)廣播事業(yè)，意味著口語廣播從新華社系統(tǒng)剝離，成為獨(dú)立的宣傳機(jī)構(gòu)。同年11月，中央廣播事業(yè)管理處升格為廣播事業(yè)局。①經(jīng)過治理整頓，到1956年，廣播事業(yè)全部實(shí)現(xiàn)國(guó)有國(guó)營(yíng)。

電視事業(yè)開播于1958年，與廣播事業(yè)同屬一個(gè)行政系統(tǒng)。在此前后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、“學(xué)蘇聯(lián)”“大躍進(jìn)”等運(yùn)動(dòng)的開展，“上下一盤棋”成為占據(jù)統(tǒng)領(lǐng)地位的國(guó)家治理方針。所謂“上下一盤棋”，是指一種全局觀，在布局與發(fā)展一項(xiàng)事業(yè)時(shí)，應(yīng)分清主次與輕重緩急，當(dāng)局部利益與全局利益發(fā)生沖突時(shí)，局部利益應(yīng)服從全局利益，杜絕“各自為政，各行其是”[1]。廣播電視業(yè)本身就屬特殊行業(yè)，不僅有賴于電力、通信等其他行業(yè)的支撐，其頻率、波段等資源也需經(jīng)政府統(tǒng)一調(diào)配，同時(shí)還要遵守《國(guó)際電信公約》等一系列國(guó)際規(guī)范。加上大一統(tǒng)的國(guó)營(yíng)體制，“上下一盤棋”因此成為新中國(guó)廣播電視體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基本法則。

(一)事業(yè)建設(shè)的“一盤棋”

新中國(guó)成立初期，為快速恢復(fù)與發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，黨和政府決定從1952年開始進(jìn)行有計(jì)劃的大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)明確提出需要廣播電臺(tái)更多更好地進(jìn)行宣傳教育。廣播業(yè)被視作輔助國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要工具，其作為宣傳教育“基礎(chǔ)設(shè)施”的地位由此確立。

從電臺(tái)、電視臺(tái)建設(shè)看，新中國(guó)廣播電視業(yè)主要經(jīng)歷了四個(gè)既前后相繼、又各有側(cè)重的發(fā)展階段。

一是1949～1979年的大力發(fā)展廣播業(yè)階段。由于城市的電力系統(tǒng)與廣播電臺(tái)基礎(chǔ)較好，因此發(fā)展廣播的第一步，是落實(shí)城市有條件地方的收聽問題。1950年4月23日，《人民日?qǐng)?bào)》頭版刊載胡喬木署名的《新聞總署發(fā)布關(guān)于建立廣播收音網(wǎng)的決定》。決定強(qiáng)調(diào)，“為了有效地普遍組織收聽工作”②，將在全國(guó)各縣市人民政府、人民解放軍部隊(duì)、機(jī)關(guān)團(tuán)體、工廠、學(xué)校及積極聽眾中建立收音員制度。而農(nóng)村的電力基礎(chǔ)與廣播接收裝置都極為薄弱，需要開辟一條不同于城市廣播發(fā)展的新路。1956年，中共中央政治局發(fā)布“全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)”，提出“發(fā)展農(nóng)村廣播網(wǎng)”的計(jì)劃[2]。1958年“大躍進(jìn)”期間，為了“讓人人都能聽到廣播，讓每個(gè)農(nóng)業(yè)社都能聽到廣播”[3](P.249-250)，廣播事業(yè)投資在國(guó)家文教各部門事業(yè)基本建設(shè)投資預(yù)算中的比重占58%。[4]1966年第九次全國(guó)廣播工作會(huì)議的重點(diǎn)，依然是“面向農(nóng)村，辦好廣播，更好地為五億農(nóng)民服務(wù)”③。為貫徹上述指示與精神，全國(guó)對(duì)廣播電臺(tái)、廣播線路鋪設(shè)尤其是農(nóng)村有線廣播的持續(xù)重金投入，使得廣播業(yè)一路領(lǐng)先，成為改革開放前發(fā)展最快的行業(yè)之一。

電視臺(tái)建設(shè)也是執(zhí)行中央決策與指示的結(jié)果。1955年，廣播事業(yè)局向國(guó)務(wù)院提出建臺(tái)計(jì)劃，經(jīng)中共中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京電視臺(tái)、上海電視臺(tái)和哈爾濱電視臺(tái)于1958年相繼建成開播。④到1979年，在29個(gè)省、市、自治區(qū)除西藏在建外，都有了電視臺(tái)。⑤但囿于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件等限制，改革開放前，電視臺(tái)建設(shè)雖也有過短暫的“躍進(jìn)”之舉，但很顯然，電視節(jié)目接收無法像廣播那樣通過政府的單方面投入而在民眾中迅速普及。

二是1980～1997年的重點(diǎn)發(fā)展電視階段。1980年10月，中央廣播事業(yè)局組織召開的第十次全國(guó)廣播工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，今后在“事業(yè)建設(shè)上，要把加速發(fā)展電視放在優(yōu)先地位”⑥。1981年，發(fā)展廣播電視工業(yè)、發(fā)射廣播衛(wèi)星和籌建中央彩色電視中心大樓被列為“六五”期間的國(guó)家重點(diǎn)工程。1983年，第十一次全國(guó)廣播電視工作會(huì)議將此前的中央、省(區(qū))“兩級(jí)辦”電視和中央、省(區(qū))、省轄市、縣四級(jí)辦廣播，調(diào)整為中央、省(自治區(qū))、省轄市、縣“四級(jí)辦廣播、四級(jí)辦電視、四級(jí)混合覆蓋的政策，因地制宜，分級(jí)建設(shè)”[5](P.64-65)，從而極大調(diào)動(dòng)了地方政府尤其是縣政府辦電視的積極性，電視臺(tái)數(shù)量激增。1986年，我國(guó)的電視綜合人口覆蓋率首次超過了廣播；1997年，我國(guó)的廣播電視覆蓋人口已躍升為世界第一。這一“中央和地方、城市和農(nóng)村、國(guó)內(nèi)和國(guó)外并重，有線和無線多種傳輸技術(shù)手段并用、星網(wǎng)結(jié)合的現(xiàn)代化的自上而下的廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)”，是當(dāng)時(shí)“投入最少、覆蓋面最廣、社會(huì)效益最大的網(wǎng)絡(luò)?！盵6]

三是1998～2010年的消滅廣播電視覆蓋“盲區(qū)”階段。1998年，為進(jìn)一步克服邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民群眾聽廣播、看電視難的障礙，黨中央、國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)廣播電視“村村通”的民心工程。2000年起，中央財(cái)政又撥付百億人民幣，解決西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏與青海、甘肅、四川、云南四省涉藏州縣以及沿海部分地區(qū)的廣播電視覆蓋問題(“西新工程”)，讓黨和國(guó)家的聲音傳入上述地區(qū)的千家萬戶。⑦在此基礎(chǔ)上，廣播電視系統(tǒng)還于2005年啟動(dòng)了“村村響”“戶戶通”計(jì)劃，推動(dòng)廣播電視接收工作繼續(xù)向最基層的農(nóng)村、牧區(qū)下沉。

四是2010年至今的媒體融合階段。早在1996年，國(guó)內(nèi)學(xué)者就提出了“三網(wǎng)融合”的概念，主張將公用電話網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和有線電視網(wǎng)融合，“在這一個(gè)網(wǎng)中，不僅可以提供傳統(tǒng)的電話、電視和計(jì)算機(jī)信息服務(wù)等業(yè)務(wù)，而且可以提供新型的多媒體業(yè)務(wù)?！盵7]此后國(guó)家“十五”規(guī)劃綱要和“十一五”規(guī)劃綱要都將“三網(wǎng)融合”列為推動(dòng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。但由于各方利益糾葛，這一計(jì)劃推進(jìn)緩慢。2010年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的“三網(wǎng)融合”，并提出具體的階段性目標(biāo)，三網(wǎng)融合在技術(shù)上開始破局。黨的十八大以來，隨著中央做出推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，廣播電視系統(tǒng)積極落實(shí)，探索出了“臺(tái)網(wǎng)一體”“臺(tái)網(wǎng)捆綁”“臺(tái)網(wǎng)融合”等不同發(fā)展模式[8]。而為了打通媒體融合的“最后一公里”，從2018年開始的縣級(jí)融媒體建設(shè)，目前正如火如荼地進(jìn)行中。

黨和政府始終關(guān)心廣播電視業(yè)發(fā)展，注重從國(guó)家戰(zhàn)略高度，持續(xù)投資相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)。尤其是在財(cái)政困難的建國(guó)初期，還能優(yōu)先配置廣播資源，讓廣播基礎(chǔ)建設(shè)始終領(lǐng)跑文化教育事業(yè)。這種讓廣播電視服務(wù)于最廣大民眾的堅(jiān)定初心，已在歷史的發(fā)展中產(chǎn)生了積極影響。

(二)“一盤棋“格局中的廣播電視傳播景觀

廣播電視業(yè)的“一盤棋”發(fā)展，不僅體現(xiàn)在事業(yè)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，也反映在對(duì)廣播電視業(yè)定位的清晰劃一，更體現(xiàn)為重大事件報(bào)道與重要新聞節(jié)目安排的上下聯(lián)動(dòng)、全國(guó)轉(zhuǎn)播。

新中國(guó)廣播電視業(yè)的性質(zhì)被界定為“黨和政府的宣傳工具”⑧，在每一階段都根據(jù)統(tǒng)一計(jì)劃設(shè)置宣傳重點(diǎn)，而計(jì)劃本身又是根據(jù)中央與地方的宣傳需要編成的。簡(jiǎn)言之，圍繞黨和政府的中心工作從事新聞宣傳，是包括廣播電視業(yè)在內(nèi)的媒體機(jī)構(gòu)的分內(nèi)工作。

基于這一媒體的“外在”規(guī)定性，一些重大事件的報(bào)道和重要新聞節(jié)目的安排，就需要統(tǒng)籌規(guī)劃、全國(guó)布局。在重大事件報(bào)道中，典型的如1949年10月1日開國(guó)大典時(shí)，當(dāng)毛澤東在天安門城樓莊嚴(yán)宣布“中華人民共和國(guó)中央人民政府今天成立了！”當(dāng)天安門廣場(chǎng)的禮炮奏響，伴隨著中央人民廣播電臺(tái)齊越、丁一嵐的現(xiàn)場(chǎng)解說和已解放的各地廣播電臺(tái)的實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播，上述聲音同步傳向了全世界。

重要新聞節(jié)目中，典型的有廣播《新聞和報(bào)紙摘要》《全國(guó)各地人民廣播電臺(tái)聯(lián)播》節(jié)目，還有電視《新聞聯(lián)播》節(jié)目。

《新聞和報(bào)紙摘要》的前身是中央人民廣播電臺(tái)1950年4月10日開辦的《首都報(bào)紙摘要》。1955年7月，節(jié)目更名為《新聞和報(bào)紙摘要》，內(nèi)容是播送國(guó)內(nèi)外要聞和中央報(bào)紙的言論?！度珖?guó)各地人民廣播電臺(tái)聯(lián)播》是中央人民廣播電臺(tái)1951年創(chuàng)辦的欄目，1995年10月更名為《全國(guó)新聞聯(lián)播》后沿用至今，很長(zhǎng)一段時(shí)間里都是黨和國(guó)家重要文件、法規(guī)、政令的首發(fā)平臺(tái)⑨。每次需要披露重要新聞時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)批示，“今晚廣播，明日見報(bào)。”“因?yàn)槟菚r(shí)老百姓的文化水平普遍不高，收聽工具不普及，《人民日?qǐng)?bào)》下到農(nóng)村很困難，因此國(guó)務(wù)院明確規(guī)定，全國(guó)各地的廣播電臺(tái)從省市電臺(tái)一直到縣鄉(xiāng)人民公社的大喇叭、村里的大喇叭，每天都要完整地按時(shí)轉(zhuǎn)播《報(bào)摘》《連播》，通過廣播傳達(dá)政令，將宣傳教育一竿子插到底。因此每天晚上的《聯(lián)播》和早上的《報(bào)摘》，全國(guó)的廣播是一個(gè)聲音?！盵9](P.5)時(shí)至今日，《聯(lián)播》與《報(bào)摘》依舊是國(guó)內(nèi)廣播電臺(tái)中知名度與轉(zhuǎn)播率最高的節(jié)目。

這種上下一體的節(jié)目設(shè)置，有其背后集體記者制度的支撐。1954年7月9日，中宣部批轉(zhuǎn)中央廣播事業(yè)局黨組，同意在地方廣播電臺(tái)中設(shè)立中央人民廣播電臺(tái)的地方記者，并首先指定18個(gè)地方臺(tái)擔(dān)任中央人民廣播電臺(tái)的地方集體記者。1955年7月，經(jīng)中宣部批準(zhǔn)，中央廣播事業(yè)局發(fā)展集體記者31個(gè)，說明全國(guó)絕大部分的地方電臺(tái)都擔(dān)負(fù)起了中央電臺(tái)集體記者的任務(wù)。1965年2月11日，中宣部轉(zhuǎn)發(fā)中央廣播事業(yè)局黨委《關(guān)于建立地方廣播記者站和電視記者站的請(qǐng)示報(bào)告》，標(biāo)志著這一制度被移植進(jìn)了電視業(yè)。其直接受益者，就是中央電視臺(tái)此后開播的《新聞聯(lián)播》節(jié)目。

《新聞聯(lián)播》的前身是北京電視臺(tái)(即今中央電視臺(tái))1958年9月開播的《電視新聞》節(jié)目，節(jié)目播出后，一直得到各省級(jí)電視臺(tái)的鼎力支持。1981年4月，全國(guó)電視新聞工作座談會(huì)在青島召開，會(huì)議決定，各省、自治區(qū)、直轄市電視臺(tái)都是中央電視臺(tái)的集體記者，有責(zé)任、有義務(wù)向中央電視臺(tái)供稿；各省、自治區(qū)、直轄市電視臺(tái)必須轉(zhuǎn)播《新聞聯(lián)播》節(jié)目，由此奠定了《新聞聯(lián)播》作為電視新聞節(jié)目的“龍頭”地位。即使今天電視覆蓋已實(shí)現(xiàn)數(shù)字化甚至衛(wèi)星直播的全球化，每晚7點(diǎn)，各省級(jí)衛(wèi)視(綜合)臺(tái)依舊雷打不動(dòng)地轉(zhuǎn)播央視《新聞聯(lián)播》。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央臺(tái)和地方臺(tái)之間是完全不涉經(jīng)濟(jì)利益的，地方電臺(tái)、電視臺(tái)作為中央臺(tái)集體記者，是實(shí)現(xiàn)重要新聞上傳下達(dá)的必要制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立以來，地方臺(tái)向中央臺(tái)提供本地新聞，依舊被視作當(dāng)?shù)氐闹匾?jī)宣傳平臺(tái)，是一種互利共贏的節(jié)目方式。與之形成對(duì)比的則是全國(guó)衛(wèi)視轉(zhuǎn)播央視春晚的規(guī)定與實(shí)踐。其矛盾與爭(zhēng)議在于央視占用地方臺(tái)除夕夜的黃金頻道資源，影響了地方臺(tái)的經(jīng)濟(jì)收益。

二、“條”“塊”有次序：國(guó)營(yíng)廣播電視管理體制的革新

廣播電視業(yè)發(fā)展的“一盤棋”，是基于上下一體的行政安排，需要統(tǒng)一的“大腦”指揮；廣播電視業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)很多時(shí)候就發(fā)揮著這種上傳下達(dá)的重要功能。幾十年來，因應(yīng)時(shí)代變遷，廣播電視管理機(jī)構(gòu)數(shù)易其名，管理職能與隸屬關(guān)系也幾次變革。尤其是1983年啟動(dòng)的“央——地”關(guān)系調(diào)整，一定程度上彌補(bǔ)了前期發(fā)展中暴露出的結(jié)構(gòu)性弊病，但同時(shí)又帶來了新的問題。

(一)廣播電視管理機(jī)構(gòu)的變遷

如前所述，人民廣播事業(yè)是從新華社系統(tǒng)剝離出來的，其獲得“獨(dú)立”的標(biāo)志之一就是管理廣播的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)——(中央)廣播事業(yè)局的成立。改革開放前的近30年間，除“文革”十年期間廣播事業(yè)局的隸屬關(guān)系發(fā)生變化外，廣播電視管理體制相對(duì)穩(wěn)定，廣播事業(yè)局的管理職能與上下級(jí)之間權(quán)限與職責(zé)變化不大。

從1982年開始，廣播電視業(yè)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，之后內(nèi)部體系不斷升級(jí)改造，經(jīng)歷了從廣播電視部到國(guó)家新聞出版廣電總局，又被一分為三，組建國(guó)家廣播電視總局、國(guó)家電影局和國(guó)家新聞出版署(國(guó)家版權(quán)局)的復(fù)雜變化過程(見表1)。其中，國(guó)家廣播電視總局仍為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)、中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)則合并組建中央廣播電視總臺(tái)，與國(guó)家電影局、國(guó)家新聞出版署統(tǒng)一劃歸中宣部管理。

由是觀之，對(duì)傳媒機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)制幾十年來分分合合，廣播業(yè)與電視業(yè)的上級(jí)管理機(jī)構(gòu)卻始終未曾“分家”。這不僅是由兩種媒體的同根同源決定的，而且放眼世界，廣播電視一體化的管理體制也具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。而每?dāng)中央層級(jí)廣播電視管理機(jī)構(gòu)的職能與關(guān)系調(diào)整后，地方廣播電視管理機(jī)構(gòu)會(huì)緊接著調(diào)整，以與上級(jí)的相應(yīng)部門職能匹配。以云南省為例：1964年，云南人民廣播電臺(tái)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立云南省廣播事業(yè)管理局，實(shí)行局臺(tái)合一，局長(zhǎng)兼任臺(tái)長(zhǎng)。1982年更名為云南廣播電視局，1983年改為廣播電視廳，2000年更名為云南廣播電視局。其更名的時(shí)間、機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式變化都與中央管理機(jī)構(gòu)的變遷呼應(yīng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置也大同小異。而這種步調(diào)一致、上下協(xié)同的縱向結(jié)構(gòu)變遷，進(jìn)一步印證了前述“一盤棋”的行業(yè)特征。

與國(guó)家治理過程中依靠提前規(guī)劃設(shè)定未來框架一樣，廣播電視管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)之一也是制定可行的未來規(guī)劃，以向行業(yè)和民眾輸出相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。這些規(guī)劃會(huì)在下一個(gè)時(shí)間點(diǎn)受到兌付程度、實(shí)施效果等檢驗(yàn)。如此一來，廣電管理部門未來規(guī)劃是否科學(xué)與合理，就成為下一個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行復(fù)盤時(shí)的考察重點(diǎn)。如果初始目標(biāo)有偏，則下級(jí)部門在貫徹與執(zhí)行過程中能否及時(shí)糾正，或因具備一定的自主決策權(quán)而避免犯錯(cuò)，則成為檢驗(yàn)這套管理體制有效性的關(guān)鍵看點(diǎn)。

表1 新中國(guó)廣播電視管理機(jī)構(gòu)沿革表

表1 新中國(guó)廣播電視管理機(jī)構(gòu)沿革表

年代機(jī)構(gòu)名稱上級(jí)主管單位1949.06-1949.10中央廣播事業(yè)管理處中央宣傳部1949.11-1952廣播事業(yè)局政務(wù)院新聞總署1952-1954中央廣播事業(yè)局政務(wù)院文教委員會(huì)1954-1966廣播事業(yè)局技術(shù)與行政歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),宣傳歸中宣部領(lǐng)導(dǎo)1967-1976中央廣播事業(yè)局中央直屬部門1977-1982.04中央廣播事業(yè)局行政歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),宣傳歸中宣部領(lǐng)導(dǎo)1982.05-1985.12廣播電視部國(guó)務(wù)院組成部門1986.01-1998.02廣播電影電視部國(guó)務(wù)院組成部門1998.03-2013.02國(guó)家廣播電影電視總局國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)2013.03-2018.02國(guó)家新聞出版廣電總局國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)2018年3月至今國(guó)家廣播電視總局國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)

(二)廣播電視管理體制的改革

新中國(guó)成立初期，為保證中央政令“一竿子插到底”，在短時(shí)間內(nèi)就建立起統(tǒng)一集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并建立了城鄉(xiāng)二元的治理結(jié)構(gòu)。此時(shí)“全國(guó)的廣播工作者，沿著人民政府規(guī)定的道路前進(jìn)”，“必須首先集中全力建設(shè)中央臺(tái)，這不僅是從政治出發(fā)，而且是從技術(shù)出發(fā)得出的結(jié)論?！币?yàn)椤安患辛α?，不論是中央或是地方，都不能順利進(jìn)行建設(shè)，而在蘇聯(lián)專家協(xié)助下進(jìn)行的中央臺(tái)的大規(guī)模的基本建設(shè)工程，不但將成為今后地方廣播建設(shè)的模范，而且還是訓(xùn)練地方基本建設(shè)骨干的中心?！痹谶@一戰(zhàn)略目標(biāo)下，廣播事業(yè)管理體制實(shí)行的是地方廣播事業(yè)在行政上歸中央廣播事業(yè)局(條)和地方政府(塊)雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以中央廣播事業(yè)局的垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，也即以縱向領(lǐng)導(dǎo)為主的行政管理模式。

以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，保障了中央投資及決策的最快落實(shí)。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，全國(guó)廣播基本建設(shè)的財(cái)務(wù)支出中，中央廣播事業(yè)局占77.39%。在執(zhí)行第二個(gè)五年計(jì)劃后，為了發(fā)揮地方和群眾的積極性，地方投資建設(shè)廣播臺(tái)站的比例明顯增大，不過在1979年以前的30年間，由中央廣播局支出的基建費(fèi)用約為6.6億，全國(guó)各地廣播電視機(jī)構(gòu)的投資總和還不足11.7億，說明中央投資占據(jù)了地方廣播電視基礎(chǔ)建設(shè)的大部分。

中央廣播事業(yè)局的決策主體地位，使其在短時(shí)間內(nèi)就搭建起產(chǎn)、學(xué)、研一體的廣播電視發(fā)展鏈條。產(chǎn)業(yè)方面，建國(guó)之初，根據(jù)廣播建設(shè)需要，廣播工業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃與技術(shù)指導(dǎo)被劃歸廣播事業(yè)局管轄。1958年6月，廣播事業(yè)局又成立中國(guó)唱片社，這是改革開放前全國(guó)唯一的國(guó)營(yíng)唱片出版機(jī)構(gòu)。到1978年底，中央廣播事業(yè)局的直屬工廠還有中國(guó)唱片廠、廣播設(shè)備制造廠、廣播錄音器材廠和磁帶廠以及蘇州磁記錄設(shè)備廠。這些工廠按照“專用、配套、科研、維修”的方針，生產(chǎn)廣播電視天線鐵塔、錄音磁帶、錄音機(jī)、播控設(shè)備、中波發(fā)射機(jī)、調(diào)頻發(fā)射機(jī)、電視發(fā)射機(jī)、唱片、唱機(jī)、投影電視接收機(jī)等一系列產(chǎn)品，為廣播電視業(yè)服務(wù)。學(xué)校建設(shè)方面，1958年9月2日，北京廣播專科學(xué)校成立，為中央廣播事業(yè)局直屬的第一所?？茖W(xué)校。學(xué)校前身是創(chuàng)建于1954年的中央廣播事業(yè)局技術(shù)人員訓(xùn)練班。1959年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，學(xué)校升格為北京廣播學(xué)院。科研方面，1958年10月，中央廣播事業(yè)局成立了國(guó)內(nèi)第一個(gè)以廣播電視技術(shù)應(yīng)用和研發(fā)為主的機(jī)構(gòu)——廣播科學(xué)研究所。很顯然，這種以中央廣播事業(yè)局為決策中心的“條”式管理體制，為調(diào)控全國(guó)廣播資源、建構(gòu)完整的廣播產(chǎn)學(xué)研體系提供了制度保障。

但凡事有利必有弊，這一管理體制在執(zhí)行層面也曾出現(xiàn)很多矛盾和問題，如中央投資過高，地方投入不夠，地方積極性和主動(dòng)性被壓抑，中央對(duì)內(nèi)地和民族地區(qū)的地方臺(tái)困難估計(jì)不足，關(guān)心不夠，幫助不多等。上述問題在幾次全國(guó)廣播工作會(huì)議上都有所檢討，也在后期執(zhí)行中得到一定糾正，但由于各種原因，實(shí)際落實(shí)中效果并不明顯。尤其是當(dāng)中央決策出現(xiàn)失誤時(shí)，地方執(zhí)行中不僅難以糾正，還會(huì)放大和凸顯這些失誤，如大躍進(jìn)時(shí)期廣播電視臺(tái)站建設(shè)的一窩蜂，“文化大革命”時(shí)期農(nóng)村有線廣播的亂搭亂建等，都是不注重具體問題具體分析，盲目和機(jī)械執(zhí)行上級(jí)命令的結(jié)果。如何走好“一盤棋”，避免“一刀切”，在中央決策與地方自主之間尋找最佳平衡，也就成了改革開放后廣播電視頂層設(shè)計(jì)中需要研究的重點(diǎn)問題。

改革開放后，廣播電視機(jī)構(gòu)從原先的事業(yè)撥款單位逐步向企業(yè)化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)軌。而隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，各廣播電視機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)制度、人事制度及片源制度等都進(jìn)入改革的深水區(qū)，亟須相關(guān)部門轉(zhuǎn)變思路，進(jìn)一步釋放機(jī)構(gòu)的內(nèi)在活力。

在深入基層調(diào)研的基礎(chǔ)上，1983年9月，廣播電視部黨組給中央提交了包括體制改革在內(nèi)的一攬子改革計(jì)劃。10月26日，中共中央批轉(zhuǎn)并同意了這一匯報(bào)提綱，鼓勵(lì)廣播電視系統(tǒng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要敢于“碰硬”[5](P.3)，由此拉開了一場(chǎng)轟轟烈烈的系統(tǒng)性改革。廣播電視事業(yè)方針在第十一次廣播電視工作會(huì)議后被調(diào)整為“四級(jí)辦”；廣播電視管理體制則調(diào)整為“條塊結(jié)合，以塊為主”，即省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳受該省、自治區(qū)、直轄市人民政府和廣播電視部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主，同時(shí)省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳的宣傳工作受自治區(qū)、直轄市黨委領(lǐng)導(dǎo)和廣播電視部領(lǐng)導(dǎo)，事業(yè)建設(shè)受省、自治區(qū)、直轄市人民政府和廣播電視部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主。上述原則也適用于省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳與省下市縣廣播電視局之間的關(guān)系。

廣播電視系統(tǒng)管理“條”“塊”關(guān)系的調(diào)整，是其經(jīng)營(yíng)層面轉(zhuǎn)“企”改制的必然結(jié)果。因?yàn)樵谵D(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營(yíng)后，各廣播電視機(jī)構(gòu)不只承擔(dān)黨和政府宣傳機(jī)關(guān)的職責(zé)，還肩負(fù)起經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收的重任，從而成為融行政事業(yè)性與企業(yè)化組織于一身的復(fù)雜實(shí)體。在雙重屬性規(guī)定下，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)作為不同的利益主體，彼此從過去的友好合作變?yōu)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。尤其是1990年代，各廣播電視臺(tái)陸續(xù)上星，這種競(jìng)爭(zhēng)甚至擴(kuò)展到地方電臺(tái)、地方衛(wèi)視與中央電臺(tái)、中央電視臺(tái)PK的層級(jí)，如果仍以縱向管理為主，在事業(yè)規(guī)模已無比龐大，電臺(tái)、電視臺(tái)利益和關(guān)系日趨復(fù)雜的背景下，難免尾大不掉擺不平。

下放權(quán)力、釋放地方辦臺(tái)活力的結(jié)果，一方面使各廣播電臺(tái)、電視臺(tái)使出渾身解數(shù)，不斷豐富節(jié)目欄目?jī)?nèi)容，吸引受眾和廣告客戶，出現(xiàn)了百花齊放的“多聲部”傳播格局；另一方面，過分強(qiáng)調(diào)地方為主，不注重統(tǒng)籌安排，又出現(xiàn)了“一地兩臺(tái)”“一地多臺(tái)”等重復(fù)建設(shè)、無序投資的亂象，廣播電視業(yè)的整體布局更加不合理。而一些地方電視臺(tái)在利益驅(qū)動(dòng)下，亂播亂放低俗的境外節(jié)目，部分地方電視臺(tái)竟然在《新聞聯(lián)播》中插播文字廣告，擾亂“主旋律”的聲音；一些電臺(tái)大量播放虛假醫(yī)藥廣告，欺騙中老年患者，侵蝕了廣播電視業(yè)本應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)闹髁髡嫘蜗蟆?/p>

三、指令與法令：廣播電視業(yè)的法制化道路

黨和政府對(duì)廣播電視業(yè)性質(zhì)、任務(wù)的界定與規(guī)制，不僅是新中國(guó)廣播電視業(yè)的立身之本，也是這一體系高速發(fā)展的“合法性”基礎(chǔ)。而對(duì)上述亂象的治理與規(guī)范，則需要不斷提高廣播電視系統(tǒng)內(nèi)部管理水平，也需要國(guó)家法律法規(guī)層面的跟進(jìn)和更新。

如前所述，改革開放前，廣播電視系統(tǒng)的制度化尤其是法制化建設(shè)相對(duì)不足，其整體調(diào)控手段以行政命令為主，是在一種相對(duì)穩(wěn)定的人事與機(jī)構(gòu)框架內(nèi)運(yùn)行的。其中，梅益自1952年任廣播事業(yè)局局長(zhǎng)，在任14年間，領(lǐng)導(dǎo)和主持了廣播事業(yè)局召集的九次全國(guó)廣播工作會(huì)議。而這九次全國(guó)廣播工作會(huì)議及其精神，正是廣播電視系統(tǒng)貫徹中央指示，制定、執(zhí)行與檢驗(yàn)廣播(電視)工作進(jìn)度的重要場(chǎng)域。

從九次會(huì)議的內(nèi)容看，中共中央和國(guó)務(wù)院是廣播電視業(yè)的整體布局者，廣播事業(yè)局和地方各級(jí)政府、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)是具體事務(wù)的決策者與執(zhí)行者。其基本特征就是以貫徹精神、指示、文件與計(jì)劃為主，相關(guān)的法制建設(shè)卻相對(duì)滯后，甚至付之闕如。

改革開放以來，一方面，黨和政府基于“一盤棋”思維的戰(zhàn)略規(guī)劃及行政命令依然在發(fā)揮“定盤星”作用。如影響深遠(yuǎn)的“四級(jí)辦”政策和“村村通”“村村響”規(guī)劃，就是國(guó)家基于媒體與國(guó)情的科學(xué)決策——前者是為了適應(yīng)廣播電視業(yè)大發(fā)展的“關(guān)系”調(diào)整，后者則是繼續(xù)運(yùn)用行政手段，配置文化資源的有益嘗試。再如1992年6月中共中央文件中把廣播電視業(yè)列為第三產(chǎn)業(yè)后，廣播電視改革繼續(xù)走向深入。而1998年第九屆全國(guó)人大會(huì)議做出的關(guān)于國(guó)家對(duì)包括廣播電視在內(nèi)的大多數(shù)事業(yè)單位將逐步減少撥款，三年后這些單位要實(shí)現(xiàn)自收自支的決策，則是對(duì)廣播電視產(chǎn)業(yè)化改革的又一記猛鞭。還有諸如2000年8月在蘭州召開的全國(guó)廣播影視廳局長(zhǎng)座談會(huì)上，時(shí)任國(guó)家廣電總局黨組書記、局長(zhǎng)徐光春提出的“先著手組建中央一級(jí)和省一級(jí)的廣播影視集團(tuán)”[10](P.30)要求，2001年中宣部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》(即17號(hào)文件)，2004年國(guó)家廣電總局頒布的《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，以及2006年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，2009年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，2020年11月廣電總局印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)廣播電視媒體深度融合發(fā)展的意見》通知，2021年2月國(guó)家廣播電視總局辦公廳發(fā)布的《應(yīng)急廣播標(biāo)準(zhǔn)體系》，等等。上述文件、政令的出臺(tái)，都對(duì)廣播電視業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的影響。尤其是近一年廣電總局大力推行的“媒體融合”戰(zhàn)略，正在從根本上改變國(guó)內(nèi)媒體的格局。

另一方面，順應(yīng)依法治國(guó)的潮流，圍繞廣播電視業(yè)的法律法規(guī)建設(shè)也在穩(wěn)步推進(jìn)，不斷完善。1997年，國(guó)務(wù)院公布《廣播電視管理?xiàng)l例》。作為我國(guó)第一部全面規(guī)范廣播電視工作的行政法規(guī)，上述管理?xiàng)l例的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)廣播電視業(yè)規(guī)范發(fā)展具有里程碑的意義。2015年3月，時(shí)任中宣部副部長(zhǎng)、國(guó)家新聞出版廣電總局黨組書記、局長(zhǎng)蔡赴朝公開表態(tài)，將啟動(dòng)《中華人民共和國(guó)廣播電視法》立法工作。2021年3月16日，國(guó)家廣播電視總局發(fā)布《中華人民共和國(guó)廣播電視法(征求意見稿)》。其中“所稱廣播電視活動(dòng)，是指采取有線、無線等方式，通過固定、移動(dòng)等終端，以單向、交互等形式向社會(huì)公眾傳播視頻、音頻等視聽節(jié)目及其相關(guān)活動(dòng)?！币簿褪钦f，無論是通過傳統(tǒng)的廣播電視臺(tái)還是新媒體環(huán)境下的任何平臺(tái)，只要傳輸?shù)氖且粢曨l節(jié)目，都將在本法的適用范圍之內(nèi)。

可以預(yù)期，如果這一法律付諸實(shí)施，對(duì)廣播電視行業(yè)的規(guī)管范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大，融媒體時(shí)代不斷“擴(kuò)容”的廣播電視及其體制改革，也依舊任重道遠(yuǎn)。

結(jié)語

所有好的體制結(jié)構(gòu)或治理模式都是在解決一個(gè)個(gè)具體問題和矛盾中逐漸演化出來的，是一套守恒與變化相統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)秩序。定位于“黨、政府和人民的喉舌”的新中國(guó)廣播電視業(yè)[11]，正是在國(guó)營(yíng)體制不變的前提下，通過內(nèi)部運(yùn)作與外部規(guī)制的不斷改進(jìn)，發(fā)展為今天行政指令、內(nèi)外需求與法律法規(guī)同時(shí)作用于事業(yè)發(fā)展的局面。它既是中國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制變遷的一個(gè)側(cè)面，也是廣播電視業(yè)服務(wù)于這套制度的具體反映。而未來廣播電視業(yè)能否延續(xù)過去的輝煌，還須看其規(guī)劃與布局是否符合歷史大勢(shì)，決定于廣播電視機(jī)構(gòu)自身能否把握歷史機(jī)遇。如何走好“一盤棋”、避免“一刀切”，唱好“主旋律”、展現(xiàn)“多聲部”，則是這一體制下廣播電視業(yè)改革創(chuàng)新的持久議題。

注釋：

①參見：趙玉明主編《中國(guó)廣播電視通史》，北京：北京廣播學(xué)院出版社，2004年，第84-92頁、第177頁。

②胡喬木為中華人民共和國(guó)首任新聞總署署長(zhǎng)。

③中央廣播事業(yè)局辦公室編《全國(guó)廣播工作會(huì)議文件選編(第一次至第十次)》(內(nèi)部資料)，1982年，第247頁。

④參見：趙玉明主編《中國(guó)廣播電視通史》，北京：北京廣播學(xué)院出版社，2004年，第248-249頁。

⑤中央廣播事業(yè)局辦公室編內(nèi)部資料《全國(guó)廣播工作會(huì)議文件選編(第一至第十次)》(內(nèi)部資料)，1982年，第318頁。

⑥參見：《堅(jiān)持自己走路，發(fā)揮廣播電視的長(zhǎng)處，更好地為實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化服務(wù)——張香山同志在第十次全國(guó)廣播工作會(huì)議上的報(bào)告(1980年10月7日)》，中央廣播事業(yè)局辦公室編《全國(guó)廣播工作會(huì)議文件選編(第一次至第十次)》(內(nèi)部資料)，北京：1982年，第326頁。

⑦參見：劉陽《西新工程惠及邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，廣播聽得懂，電視看得懂》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年1月29日第2版。

⑧中央廣播事業(yè)局辦公室編內(nèi)部資料《全國(guó)廣播工作會(huì)議文件選編(第一至第十次)》(內(nèi)部資料)，1982年，第320頁。

⑨趙玉明《中國(guó)廣播電視通史》，北京：北京廣播學(xué)院出版社，2004年，第199-200頁。