疾控機構全面預算績效管理體系的構建探討

王海芹

[摘 要]2014年8月全國人大常委會通過修訂《中華人民共和國預算法》，首次將預算績效管理納入法律范疇，并確立了統(tǒng)籌兼顧、講求績效、勤儉節(jié)約、量入為出和收支平衡五大預算管理原則。2018年9月中共中央國務院印發(fā)《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。文章探討了疾控機構在預算績效管理中存在的問題以及構建疾控機構全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的措施。

[關鍵詞]疾病預防控制機構;全面預算績效管理;預算績效指標體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.148

1 引言

疾病預防控制機構是我國公共衛(wèi)生的重要組成部分，承擔著疾病預防與控制，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置，疫情及健康相關因素信息管理，健康危害因素監(jiān)測與干預，健康教育與健康促進，實驗室檢測檢驗與評價，技術管理與應用研究指導等職責。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“健康中國發(fā)展戰(zhàn)略”，從以治病為中心向以健康為中心轉變，從注重“治已病”向注重“治未病”轉變，疾控機構得到了更多的關注，在2020年年初暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎的防控上，疾控機構發(fā)揮了重要作用，有效地阻斷了疫情的大規(guī)模傳播擴散。近些年，國家加大了對疾控機構資金的投入，實現(xiàn)這些財政資金合理使用和優(yōu)化配置，能有效地提升疾控機構的行政管理能力和公共服務效率。

2 疾控機構預算績效管理的內(nèi)容和存在問題

2.1 預算績效管理的內(nèi)容

疾控機構的預算績效管理是以預算收入和支出為對象，以財政預算在一定時期內(nèi)所達到的總體產(chǎn)出和效果為內(nèi)容，以促進疾控機構透明、責任、高效履職為目的所開展的績效管理活動，是預算管理和績效管理的充分結合。這里的“績”即產(chǎn)出，具備數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本四方面特性;“效”即“效果”，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、社會公眾滿意度等。

疾控機構作為國家公益一類事業(yè)單位，收入主要來源于財政部門撥款。疾控機構的資金結構由中央資金、省級資金和單位資金組成。疾控機構的中央資金主要包括擴大免疫規(guī)劃項目、艾滋病項目、結核病項目和慢性病項目等重大公共衛(wèi)生專項資金，食品安全項目、飲用水項目、職業(yè)病健康項目等基本公共衛(wèi)生專項資金; 省級資金主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、實驗室管理、設備運行與維護等保運轉的資金; 單位資金包括事業(yè)收入，上級或同級疾控機構、社會組織等提供的科研項目合作經(jīng)費等。如何加強這些資金的預算管理、提高理財質(zhì)量和效率，做到項目支出?？顚Ｓ茫ＷC效益，基本支出厲行節(jié)約、合理使用，是疾控機構預算績效管理的重要內(nèi)容。

2.2 預算績效管理中存在的問題

2.2.1 全面預算績效理念待加強，績效管理基礎工作待規(guī)范

雖然近年來，我國預算績效管理工作不斷發(fā)展進步，建立起了涵蓋績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結果應用的預算績效管理機制，但長期以來的傳統(tǒng)預算方式使基層疾控機構形成重投入、輕管理，重使用、輕績效的固化觀念一時難以轉變，且以往財政審查的重點多為預算資金使用的合法合規(guī)性和預算資金的執(zhí)行率等基本內(nèi)容，使得疾控機構對績效管理重視不夠。此外，基層疾控機構的預算績效管理基礎也較薄弱，往往是將預算管理與績效管理分成兩個獨立的部分：預算部分由財務部門編制，績效部分由業(yè)務部門填報。單位部門沒有形成相關制度和工作指南，簡單的數(shù)字堆砌得到的預算績效編制質(zhì)量不高，難以為預算績效評價提供可靠依據(jù)。

2.2.2 財政支出規(guī)模持續(xù)增長而效率低下

（1）專項資金的執(zhí)行率低，到了年底專項資金大量結余結轉，而基本經(jīng)費卻不足以支付當年款項。究其原因，首先，在于預算收入和預算支出未形成配比，在制定年度預算時，只考慮預算支出，對全盤收支平衡預估不精準;其次，財務部門和業(yè)務部門間未形成有效的協(xié)調(diào)溝通機制，任務需求與財物保障未能同步進行，尤其在涉及政府采購業(yè)務時，更是拉長了整個業(yè)務流程，使本應在今年支出的業(yè)務流轉到了下一年度;再次，年度預算編制不科學，未經(jīng)充分的調(diào)研和分析，往往是憑借經(jīng)驗在上年基礎上簡單地做增量預算。資金使用部門年度工作計劃與預算資金結合得不夠緊密，有些業(yè)務部門資金不足，影響日常工作，而有些業(yè)務部門資金冗余，造成不必要的浪費;最后，年度預算編制不精確，對政策把握不準確，對于市場情況和社會發(fā)展情況缺乏調(diào)研和了解，且缺乏突發(fā)情況應對機制，造成年度預算執(zhí)行不暢，需要多次進行預算調(diào)整，資金使用過程加長，效率降低。

（2）部分資產(chǎn)長期低運轉或是閑置。對購進的大額資產(chǎn)未建立相應的評估機制，對專用設備的市場更迭估計不足，購進設備后不能完全滿足工作需要，造成資源的浪費;對日常使用的資產(chǎn)，如電腦、打印機等缺少相關管理規(guī)定，未從全盤考慮通用資產(chǎn)的配置與調(diào)劑，往往是各個業(yè)務部門各自請購，導致資產(chǎn)冗余、事業(yè)成本增長。

（3）預算績效評價實施難。績效評價最核心和關鍵的環(huán)節(jié)是確定績效指標體系和各指標所占的比重，而績效指標的制定是一項復雜的、技術性非常強的工作，由于技術的制約和預算編制人員的主觀因素，績效指標的選取不能提供評價標準所依賴的全面及準確的系統(tǒng)數(shù)據(jù)。此外，疾控機構大部分工作成果不進入市場，無法通過市場機制確認其社會效益、可持續(xù)影響等，效益指標難以量化，從而使得績效評價結果不夠客觀準確。

（4）缺少專業(yè)技術人員。預算績效要求做大量深入、細致、繁雜的調(diào)查研究和測算、分析、評估工作，要求對從業(yè)人員有較高的甄別、分析和測算能力，既要熟悉財務知識，也要了解業(yè)務流程。因此，由普通的財務人員兼任預算編制，往往難以勝任精細化的預算績效編報和后續(xù)的預算績效評價工作。