“收縮型城市”帶來治理新命題

吳康

改革開放40多年來，中國的城鎮(zhèn)化和城市建設取得了引人矚目的成就，同時也面臨著內(nèi)外部條件的系統(tǒng)性重構。隨著近年來全球化進入退潮期，在人口紅利與工業(yè)低成本優(yōu)勢逐步喪失、外向型制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級、土地財政收緊和老齡化加劇等因素的交疊作用下，中國宏觀經(jīng)濟進入了新舊動能轉(zhuǎn)換期。

這給城鎮(zhèn)化空間帶來了重要變化，突出表現(xiàn)在全國城市增長的顯著分化。人口持續(xù)向主要城市群、都市圈及省會以上特大城市集聚。同時，局部收縮作為另一面也同步浮現(xiàn)。基于城區(qū)常住人口的初步測算，2007-2016年，在我國660多個建制市（地級和縣級市）中，約有80個人口流失的“收縮型城市”，其中地級市24個，縣級市56個，主要分布在東北、東南沿海以及中部地區(qū)，大部分城市的“收縮幅度”不大。

何為“收縮型城市”？這一概念萌芽于20世紀六七十年代德國對人口流失和城市衰退等問題的關注，后由兩位德國學者在魯爾轉(zhuǎn)型研究中正式提出。伴隨著21世紀初美歐房屋止贖和債務危機的發(fā)酵，“收縮型城市”的使用語境不斷擴展，也指那些長期難以逆轉(zhuǎn)低迷發(fā)展勢頭、人口不斷流失的城市。當時，這一現(xiàn)象雖得到學界和政策界的關注，卻仍被視為城市發(fā)展歷程中一個短暫可逆的局部現(xiàn)象。

但多年下來，歐美收縮城市治理效果并不顯著，而“收縮”又如傳染般繼續(xù)向新興市場和發(fā)展中國家的城市蔓延，這引起了城市理論界和規(guī)劃政策界的反思：收縮的現(xiàn)象或許已超出了個體城市增長和衰落的解釋范疇，其也許并非只發(fā)生在少數(shù)城市身上的一個短期可逆的過程，而是全球化背景下的一個結構性的長期過程。

回到中國的語境中，如前所述，當一些大城市、都市圈不斷擴容時，一些市縣正向著另一條截然不同的發(fā)展路徑滑去。個別城市出現(xiàn)的“空城”“鬼城”“空心化”等問題，正是收縮現(xiàn)象比較激烈的呈現(xiàn)。筆者研究中所測得的中國“收縮型城市”，基本對應著三種類型：以東北城鄉(xiāng)為代表的整體性收縮、以東部外向型工貿(mào)城市為代表的局部性收縮，以及以大都市外圍的中小城鎮(zhèn)為代表的依附性收縮。

具體來說，首先，中國的城市化進一步走向大都市化，突出表現(xiàn)為大城市的都市（圈）化和城市群的不斷發(fā)育成熟，并成為關鍵設施、人才智力和資本財富的匯聚平臺，而都市圈與城市群外的邊緣區(qū)域難免出現(xiàn)“收縮型城市”。其次，我國大部分地區(qū)仍處于城市化中期，新發(fā)展格局的構建將進一步加快內(nèi)陸地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，尤其是中西部省會城市人口吸納能力將明顯增強，并不斷帶動周邊的中小城市人口回流。最后，除了“被動收縮”外，一線超大和資源環(huán)境相對脆弱的城市，其空間發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃邏輯將由“增量”轉(zhuǎn)為“存量”甚至“減量”，成為“主動收縮”的城市。

在此，需要特別指出的是，“收縮型城市”并非貶義詞，應將其作為一種需要我們?nèi)ミm應的新現(xiàn)象和新機制來對待，轉(zhuǎn)變“為增長而規(guī)劃”的傳統(tǒng)執(zhí)念與價值取向，將“收縮”更多看作一種轉(zhuǎn)型的機遇，積極制定有效的適應戰(zhàn)略。

對于城市發(fā)展而言，應以“網(wǎng)絡聯(lián)系論”更新“城市規(guī)模論”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“做大規(guī)模”和“盲目擴張”的思路，在雙循環(huán)新格局下，立足實際分析城市所處的生產(chǎn)網(wǎng)絡位置和城市網(wǎng)絡分工，在更高水平對外開放條件下構建兼顧“內(nèi)、外”部聯(lián)系的網(wǎng)絡式發(fā)展范式，做到精明發(fā)展。此外，需積極應對收縮型城市的棕地（注：被遺棄，閑置的前工業(yè)和商業(yè)用地及設施）和空地治理。并與生態(tài)系統(tǒng)服務聯(lián)動改善，發(fā)展“綠色空間存儲”，為城市再開發(fā)儲備土地，用綠地為收縮型城市提供生態(tài)系統(tǒng)服務。在發(fā)生“局部收縮”和老齡化并存的城市，公共服務設施的配置也要充分考慮匹配需求者，并通過有機更新來提升城市的活力與中心性，強化公共交通與各類服務中心的有機結合。由此，綜合應對“收縮型城市”帶來的城市治理新命題。

（摘自《光明日報》）