柯炳生

2004年以來，連續(xù)18年的中央一號文件都是聚焦“三農(nóng)”問題。而每個一號文件都把糧食安全問題作為最突出的重大問題。糧食安全問題，既很重要，也很復雜。要用科學的糧食安全觀來認識糧食安全問題，抓好糧食安全問題。

一、以滿足需要為目標

糧食安全問題就是飯碗問題。飯碗中要裝什么，是由消費者的需要決定的。現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)消費者的食品消費特點是什么？未來發(fā)展趨勢如何？從直觀感覺上，吃得飽已經(jīng)不是問題了，現(xiàn)在消費者更關注的，是吃得好、吃得更安全。這包括兩個方面的含義：一是每種產(chǎn)品都要求有更好的質(zhì)量;二是直接的口糧消費不斷減少，而肉禽蛋奶和瓜果蔬菜方面的需求不斷增加。

這也是所有發(fā)達國家食品消費的基本特征：直接糧食消費很少，人均通常不到100公斤，而動物源食品消費數(shù)量很高，從而人均糧食總消費量很高。要生產(chǎn)出更多的畜禽水產(chǎn)產(chǎn)品，就需要更多的飼料糧。其中，主要是玉米和大豆。過去十年中，我國的玉米生產(chǎn)增加了將近9000萬噸，增幅高達50%，因此，大體上滿足了畜牧業(yè)發(fā)展的飼料需求。而大豆生產(chǎn)基本保持未變，增加的飼料需求主要靠進口大豆?jié)M足。近十年間，大豆進口的增加量超過4500萬噸，增加幅度超過一倍。如果未來我國城鄉(xiāng)居民對畜禽產(chǎn)品的增長幅度保持不變，則對飼料糧食的壓力是巨大的。如果國內(nèi)飼料糧生產(chǎn)增長速度落后于需求，則我國畜產(chǎn)品的進口，必然大幅度繼續(xù)增加。

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品進口中，飼料和畜產(chǎn)品已經(jīng)占據(jù)突出地位，僅大豆和畜產(chǎn)品兩項，就約占農(nóng)產(chǎn)品進口總額的50%。與此同時，水果的進口額也大幅度增加，2009-2019年期間，從16億美元增加到104億美元?，F(xiàn)在，水果進口額已占農(nóng)產(chǎn)品進口總額的7%，僅次于畜產(chǎn)品、大豆和水產(chǎn)品，是谷物進口額的兩倍。未來，我們需要生產(chǎn)出更多更好的肉禽蛋奶產(chǎn)品以及瓜果蔬菜等。

二、以提高能力為途徑? ??

從長期看，制約我國糧食生產(chǎn)能力的瓶頸因素，是農(nóng)業(yè)土地資源限制，是人多地少。當然水資源不足也很突出;而水資源問題，最終還是表現(xiàn)到土地問題上，表現(xiàn)為土地質(zhì)量。全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)表明，耕地中坡度在2度以下的耕地占57.1%; 2-6度耕地占15.9%; 6-15度耕地占15.0%; 15-25度耕地占7.9%;25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1%。不僅僅是坡地占的比重大，并且地塊非常之細碎。

與土地質(zhì)量密切相關的是，我國土地的經(jīng)營規(guī)模很小。根據(jù)最新的全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)和全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國有20.23億畝耕地和2.07億農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，平均每個農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的規(guī)模為9.8畝，約為0. 65公頃，不到歐盟農(nóng)場平均規(guī)模（14公頃）的5%，不到美國農(nóng)場平均規(guī)模（170公頃）的0. 4%。同世界平均水平比較，我國的稻谷、小麥以及谷物平均單產(chǎn)水平均高50%以上，玉米略高，而大豆低30%。但是，同西歐和美國等發(fā)達國家比較，我國各種糧食的單產(chǎn)水平都有差距，尤其是玉米和大豆，僅為美國的55%左右。

我國與歐美發(fā)達國家在糧食單產(chǎn)水平上的差距，既是耕地質(zhì)量的差距，更是科技水平的差距。按照需求發(fā)展趨勢推算，未來我國最缺的是飼料糧，而我國飼料糧（主要是大豆和玉米）的單產(chǎn)水平同國際先進水平比較，差距也最大。這是未來糧食作物科技攻關的重點。

三、以兩個作用為措施??

黨的十八大報告明確指出，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。就保障糧食安全而言，市場的作用主要是短期性的，能夠在短期內(nèi)做出反應，調(diào)整資源配置。就糧食安全而言，最重要的兩大因素土地和科技，都需要政府的強力作用。

在耕地方面，首先是要保護好現(xiàn)有耕地面積。在城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中，對農(nóng)地的占用不可避免。但要盡可能少占用，這需要通過國家管控和價格機制，提高非農(nóng)業(yè)用地的使用效率。要妥善解決好畜牧養(yǎng)殖用地和保護耕地的關系。集約化畜牧業(yè)應該盡可能向丘陵和山區(qū)安排，既節(jié)省平原地區(qū)耕地，又有利于動物防疫，并且糞肥也能就近用于林果業(yè)生產(chǎn)。養(yǎng)豬業(yè)的樓房化已經(jīng)有了很好的探索，可以極大節(jié)省土地占用，應該加以推動推廣。

在保護好現(xiàn)有耕地基礎上，要加大高標準農(nóng)田建設的財政投入。高標準農(nóng)田建設是百年大計，應以土地整治（平整連塊）、水利建設等為重點。這是糧食生產(chǎn)規(guī)?；?、機械化的關鍵基礎，也是提高地力和畝產(chǎn)的基礎。沒有高標準農(nóng)田，絕大部分科技成果都難以應用。高標準農(nóng)田，要真正是高標準，要制定適合機械化作業(yè)的最低地塊面積標準;在資金有限的情況下，寧愿少點面積，也要堅持高標準;要優(yōu)先把平原地區(qū)都建成高標準農(nóng)田;應建立和嚴格高標準農(nóng)田的檢查驗收制度。高標準農(nóng)田建設是做加法，不僅提升肥力，也要增加面積，其中涉及的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權問題并不難解決。我國的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，政府必須發(fā)揮引領和起主要作用。

第一，不僅要重視應用研究，更要重視基礎研究。應用研究有的企業(yè)還可以做，如雜交育種;但原創(chuàng)性的基礎研究，一定要政府投入支持。

第二，要加快加強飼料作物的研究，這是解決未來糧食安全的關鍵所在。既要研究挖掘新的飼料作物，更要強化玉米和大豆的良種攻關研究。尤其是要挖掘利用現(xiàn)代生物育種技術包括轉基因技術的巨大潛力。

第三，加強現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖技術創(chuàng)新，不斷改善畜禽優(yōu)良品種，提高飼料利用效率。這需要長期穩(wěn)定的研究經(jīng)費支持，并且要有合理合規(guī)的產(chǎn)學研合作機制。

第四，引導改變畜產(chǎn)品的消費結構。例如，禽肉同豬肉牛肉比較，營養(yǎng)與健康價值更高，飼料轉化率也更高。世界肉類產(chǎn)量中，最多的是禽肉，占37%。美國和日本等國家，禽肉消費在肉類總消費中的比例均超過50%。我國禽肉消費的比例也在增長，但仍低于30%。

四、以國際資源為補充

從我國人地關系極為緊張的現(xiàn)實出發(fā)，保障糧食安全，在立足國內(nèi)的基礎上，也不應該排除國際貿(mào)易，根據(jù)需要適度進口。從資源的角度看，進口農(nóng)產(chǎn)品，就相當于進口土地資源和水資源，可以緩解國內(nèi)土地資源不足的壓力。

我國農(nóng)產(chǎn)品出口與進口產(chǎn)品的結構，總體上是合理的，即出口產(chǎn)品以勞動密集型產(chǎn)品為主（如蔬菜、水產(chǎn)品），而進口主要是土地密集型產(chǎn)品（如大豆、棉花、油料等）。未來，土地密集型產(chǎn)品還是進口的主體。對畜產(chǎn)品的需求大幅度增長之后，如果國內(nèi)生產(chǎn)不能充分滿足，那么，如何進行進口選擇更合理？是進口飼料增加畜產(chǎn)品生產(chǎn)，還是直接增加畜產(chǎn)品進口？答案可能是進口飼料糧更為有利一些，因為這可以增加畜牧產(chǎn)業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)品增值。為此，可能需要在進口關稅方面做出必要的調(diào)整。

（摘自《改革內(nèi)參》）