魏加威 楊汭華

[摘 要]農(nóng)業(yè)再保險是農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的核心。文章首先對我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展歷史進(jìn)行梳理，之后進(jìn)一步考察了美國、日本、西班牙和印度四國的農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)作實踐，分別就其組織形式、法律協(xié)議、運(yùn)行模式以及運(yùn)行效果進(jìn)行分析。在借鑒國際經(jīng)驗和順應(yīng)中國國情的基礎(chǔ)上，針對如何建設(shè)中國農(nóng)業(yè)再保險體系，文章提出完善“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的治理關(guān)系、彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)（再）保險專有立法和規(guī)章滯后的核心短板，細(xì)化“分保條件、差別化定價和財政補(bǔ)貼”的農(nóng)業(yè)再保險操作以及構(gòu)建“再保險+大災(zāi)風(fēng)險基金+緊急預(yù)案”的大災(zāi)風(fēng)險分層保障體系。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)再保險;農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散;國際經(jīng)驗

[中圖分類號]F842.66 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0089-09

隨著農(nóng)業(yè)保險“提標(biāo)、擴(kuò)面、增品”工作的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險隨之快速累積。2007年以來，農(nóng)業(yè)保險在政策的大力支持下，在穩(wěn)定農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、保障國家糧食安全方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入的快速增長，賠付支出規(guī)模也在“水漲船高”。2007年至2020年，農(nóng)業(yè)保險賠付支出由29.8億元增加到621.7億元，增長近20倍，個別大災(zāi)年份簡單賠付率甚至超過70%。農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制缺失的問題逐步顯現(xiàn)，尤其是農(nóng)業(yè)再保險體系尚未完全清晰，一定程度上制約著農(nóng)業(yè)保險直保覆蓋面和保障程度的進(jìn)一步提高。因此，各方均意識到構(gòu)建起完善的農(nóng)業(yè)再保險體系的必要性和緊迫性。中國農(nóng)業(yè)再保險公司（以下簡稱“中國農(nóng)再”）正是在這樣的背景下成立，其也被賦予了擔(dān)當(dāng)中國農(nóng)業(yè)再保險市場主導(dǎo)者的重要定位。

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展處在新的歷史時期，如何更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)再保險作用備受外界關(guān)注。從自身來看，我國農(nóng)業(yè)再保險剛剛實現(xiàn)由市場主導(dǎo)向國家主導(dǎo)的制度性過渡，針對“中國農(nóng)再”的分保模式、厘定條件、與商業(yè)再保市場合作模式等核心問題尚待深入研究，相關(guān)立法工作也一直成為制約我國農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步發(fā)展的核心短板;與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)明顯滯后。因此，本文選擇對美國、日本、西班牙和印度的農(nóng)業(yè)再保險實踐和運(yùn)行效果予以考察，在對我國農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展歷史梳理的基礎(chǔ)上，探討分析適合我國國情的發(fā)展模式并提出構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系的政策建議。

一、我國農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展的三個階段

通過對農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)相關(guān)支持政策的供給脈絡(luò)進(jìn)行梳理，我國農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展先后經(jīng)歷了“分散再?！薄稗r(nóng)共體”主導(dǎo)再到目前“中國農(nóng)再”主導(dǎo)的三個階段。不難發(fā)現(xiàn)，政策給予農(nóng)業(yè)再保險持續(xù)關(guān)注，且推動力度也在逐年加大。

（一）分散再保階段（2004—2014年）

隨著政策性農(nóng)業(yè)保險制度的探索，我國農(nóng)業(yè)再保險開始醞釀發(fā)展[1]。2005年，原保監(jiān)會發(fā)布了《再保險業(yè)務(wù)管理規(guī)定》，這是首個再保險行業(yè)規(guī)章制度，對培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險市場起到了重要作用。2006年頒布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，第一次將“農(nóng)業(yè)再保險”寫入中央文件。2007年以后，商業(yè)再保市場日漸繁榮，包括瑞再、漢再，慕再、法再等眾多國際再保險人紛紛進(jìn)入中國農(nóng)業(yè)再保市場，承接了超過50%以上的中國農(nóng)業(yè)再保市場份額。2012年由國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》，總結(jié)了2004年新一輪農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)的經(jīng)驗教訓(xùn)，較為全面地對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行了規(guī)范，對我國農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、各級政府及相關(guān)部門的職責(zé)等首次進(jìn)行了明確定義。自2007年起的多個中央“一號文件”也持續(xù)聚焦建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。

一系列文件的出臺，陸續(xù)出現(xiàn)了直保公司與再保公司的“零星”和“分散”合作。2007年，浙江省政府率先與當(dāng)?shù)剞r(nóng)險公司簽訂了農(nóng)業(yè)再保險協(xié)議，這也是地方政府針對農(nóng)業(yè)再保險進(jìn)行的一次突破性實踐。2008年，新疆自治區(qū)政府對建立政府層面的巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金進(jìn)行探索。2009年，北京市政府出資為農(nóng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)購買再保險，并初步形成了政府與市場主體按比例進(jìn)行超賠安排的農(nóng)業(yè)再保險制度。

（二）“農(nóng)共體”階段（2014—2020年）

以2014年11月21日中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體（以下簡稱“農(nóng)共體”）成立為標(biāo)志，我國初步建立起農(nóng)業(yè)再保險專項機(jī)制[2]。2014年，“農(nóng)共體”由23家農(nóng)險直保公司和中國財產(chǎn)再保險有限公司發(fā)起成立，至2019年，成員公司已增至34家。作為行業(yè)平臺型組織，“農(nóng)共體”存續(xù)期間，在擴(kuò)大行業(yè)保障能力、穩(wěn)定農(nóng)險體系、落實國家支農(nóng)惠農(nóng)政策等方面發(fā)揮了積極作用，為我國農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的構(gòu)建提供了寶貴經(jīng)驗。在“農(nóng)共體”的運(yùn)行機(jī)制下（見圖1），成員公司既向“農(nóng)共體”分出業(yè)務(wù)，又從“農(nóng)共體”分入業(yè)務(wù)，并遵守相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)則。成員大會作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由全體成員公司構(gòu)成，其管理機(jī)構(gòu)依托于中國財產(chǎn)再保險公司，具體的分入分出計劃由成員大會審議確定。

2015—2019年，“農(nóng)共體”累計實現(xiàn)保費(fèi)收入約為266.5億元，國內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險市場份額平均為47.8%。作為集中經(jīng)營與管理農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險的平臺，“農(nóng)共體”提供風(fēng)險保障能力超過萬億元，基本滿足了農(nóng)業(yè)再保險行業(yè)的保障需求。從業(yè)務(wù)簡單賠付率來看（見圖2），“農(nóng)共體”運(yùn)營期間，僅2017年小于100%。同時，累計支付行業(yè)賠款292.4億元，綜合賠付率超出直保公司10個百分點(diǎn)左右。

由圖2分析得出，“農(nóng)共體”作為多數(shù)農(nóng)險合約的首席再保人，改變了國內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險市場以往過度依賴外資再保人的不利局面，有效維護(hù)了良性的市場競爭秩序。但從經(jīng)營效果看，其中還存在一些問題：其一，治理結(jié)構(gòu)缺乏強(qiáng)制約束性?！稗r(nóng)共體”是松散的再保險專項機(jī)制，并不是獨(dú)立市場法人，對成員公司缺乏強(qiáng)制管控手段，容易受成員公司市場短期逐利行為的影響。其二，商業(yè)化運(yùn)行機(jī)制很難化解分出公司逆向選擇和道

德風(fēng)險的問題。“農(nóng)共體”的多數(shù)分出需求來源于償付能力釋放、風(fēng)險博弈等短期訴求，運(yùn)行機(jī)制實質(zhì)上還是原有的商業(yè)再保險模式。由于分入公司和分出公司之間的信息不對稱，“農(nóng)共體”成員公司傾向于將高風(fēng)險區(qū)域的業(yè)務(wù)大量分出，而將低風(fēng)險區(qū)域的業(yè)務(wù)不分或少分，導(dǎo)致合約風(fēng)險分散不均衡，從而加大了“農(nóng)共體”的運(yùn)行壓力。其三，政策支持不足。由于財政補(bǔ)貼資金僅針對直保端，且缺乏國家財政對大災(zāi)風(fēng)險的兜底機(jī)制，所有風(fēng)險均由“農(nóng)共體”成員公司承擔(dān)，一旦發(fā)生全國性的農(nóng)業(yè)大災(zāi)，無疑將給“農(nóng)共體”整體經(jīng)營帶來較大沖擊。

（三）“中國農(nóng)再”階段（2020年至今）

“中國農(nóng)再”的成立標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)進(jìn)入新的階段。早在2019年，人民銀行等五部門頒布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，提出組建“中國農(nóng)業(yè)再保險公司”。同年，《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）的頒布，進(jìn)一步提出增加農(nóng)業(yè)再保險供給，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再保險承保能力，完善再保險體系和分保機(jī)制。2020年9月，銀保監(jiān)會批復(fù)同意財政部等九家單位共同發(fā)起籌建中國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司?！爸袊r(nóng)再”是“農(nóng)共體”實體化的產(chǎn)物，按照“中國農(nóng)再”公司章程，分出公司與“中國農(nóng)再”簽署合作協(xié)議，實行約定分保與市場化分保相結(jié)合的經(jīng)營模式。“中國農(nóng)再”的成立將彌補(bǔ)我國政策性農(nóng)業(yè)再保險體系主體缺失的問題，從而為我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

二、國際農(nóng)業(yè)再保險實踐與運(yùn)行效果

本部分對美國、日本、西班牙和印度的農(nóng)業(yè)再保險實踐和運(yùn)行效果進(jìn)行分析。之所以選擇這四個國家，是因為其來自三個不同的大洲，各自代表了不同的農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展模式，且農(nóng)業(yè)再保險體系成熟完善，因此力求全面分析不同模式對我國發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險的經(jīng)驗借鑒。

（一）“公私合作”模式——美國

1.組織模式

美國農(nóng)業(yè)再保險是典型的“政府再保險機(jī)構(gòu)+商業(yè)再保險機(jī)構(gòu)”公私合作模式。1938年，美國政府為管理聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃而設(shè)立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC），起初同時經(jīng)營直保和再保業(yè)務(wù)，直到2001年完全退出直保業(yè)務(wù)，成為代表美國政府行使農(nóng)業(yè)再保險職能的專業(yè)再保公司[3]。商業(yè)再保險機(jī)構(gòu)作為對FCIC的重要補(bǔ)充，承接一定比例的直保端自留風(fēng)險。

2.法律協(xié)議

美國《聯(lián)邦作物保險法》（1980）、《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》（1994）、《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》（2000）三部法律的頒布，確立了《標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議》（SRA）在美國農(nóng)業(yè)再保險體系中的核心地位。SRA不僅對農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行的具體實施細(xì)則進(jìn)行了規(guī)范，同時明晰了聯(lián)邦政府與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的風(fēng)險分散安排，使政府與市場之間形成“利潤共享、風(fēng)險共擔(dān)”的機(jī)制。

3.運(yùn)行模式

具體內(nèi)容：①業(yè)務(wù)分出比例。按照SRA風(fēng)險分散設(shè)計，直保公司須將其承保的業(yè)務(wù)按照險種的劃分向FCIC辦理分保，并分別納入強(qiáng)制型和商業(yè)型基金。強(qiáng)制型基金一般納入直保公司認(rèn)定的高風(fēng)險業(yè)務(wù)，同時享受較高的比例分出;商業(yè)基金通常納入低風(fēng)險業(yè)務(wù)且享受較低的比例分出。見圖3，強(qiáng)制型基金中，直保公司將業(yè)務(wù)保費(fèi)分出80%，自留其中的20%;商業(yè)基金中最多可分出65%，直保公司自留不少于35%。②自留部分再次分保。為了平滑各保險公司及全行業(yè)當(dāng)年的農(nóng)險經(jīng)營結(jié)果，SRA規(guī)定直保公司需將經(jīng)營的政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)自留部分的利潤或損失的6.5%分?jǐn)偨oFCIC，形式上采取凈額成數(shù)分保安排。若全國的政策性作物保險整體盈利，F(xiàn)CIC會將利潤的一定比例返還給直保公司。若直保公司仍有再保險需求，向FCIC申請后可向國際商業(yè)再保險市場進(jìn)行分保。③利潤共享和損失分擔(dān)。SRA規(guī)定直保公司按照納入強(qiáng)制型基金和商業(yè)性基金中的業(yè)務(wù)自留部分，與FCIC按照不同的比例分享利潤和分?jǐn)倱p失。從強(qiáng)制性基金來看，當(dāng)直保端賠付率小于100%時，按照利潤共享原則，F(xiàn)CIC相應(yīng)獲得的利潤就越高;當(dāng)直保端賠付率大于100%時，按照損失分擔(dān)原則，F(xiàn)CIC承擔(dān)較高的損失比例。當(dāng)直保端賠付率超過500%，F(xiàn)CIC承擔(dān)全部超賠責(zé)任。④大災(zāi)超賠緊急預(yù)案。當(dāng)強(qiáng)制型基金和商業(yè)基金累積規(guī)模無法滿足賠付時，美國政府又在此基礎(chǔ)上設(shè)置了緊急預(yù)案，并允許FCIC發(fā)行債券或通過商業(yè)信貸公司申請緊急貸款，以緩解巨災(zāi)風(fēng)險產(chǎn)生的賠付壓力①。

4.運(yùn)作效果

美國農(nóng)業(yè)再保險是典型的政府主導(dǎo)型模式，在組織架構(gòu)上，主要以代表政府的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC）作為再保險承保主渠道，輔之以商業(yè)保險機(jī)構(gòu)運(yùn)營?！堵?lián)邦農(nóng)作物保險法》等法案的頒布，為更好引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展發(fā)揮了頂層設(shè)計的作用。同時，美國政府通過年度農(nóng)業(yè)法案等形式，對農(nóng)業(yè)（再）保險各方面政策進(jìn)行微調(diào)，保證了農(nóng)業(yè)再保險能夠緊跟實際情況變化。在具體運(yùn)行上，通過確定以SRA為核心的風(fēng)險分散安排，在政府與市場之間搭建起利潤共享和損失共擔(dān)機(jī)制框架。在這一框架下，F(xiàn)CIC不僅為直保公司提供了基礎(chǔ)風(fēng)險分散保障，同時又能夠在出現(xiàn)超額賠付時進(jìn)行兜底賠付，進(jìn)一步激勵保險公司

擴(kuò)大經(jīng)營業(yè)務(wù);另一方面，SRA設(shè)置下的利潤共享機(jī)制又能夠使FCIC在直保公司盈利年份獲得利潤分成，形成大災(zāi)緩沖的盈余基金，有效實現(xiàn)分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險。

（二）“農(nóng)業(yè)保險共濟(jì)”模式——日本

1.組織模式

日本農(nóng)業(yè)再保險由下而上分為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會、農(nóng)林水產(chǎn)省三個組織層次，見圖4。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合是日本的基層保險組織，承擔(dān)著與農(nóng)戶對接業(yè)務(wù)的職責(zé);農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會設(shè)立在省級機(jī)構(gòu)，是連接農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和政府的中間機(jī)構(gòu);農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險特別會計處作為政府機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著最后的風(fēng)險保障作用。

2.法律協(xié)議

日本不僅是亞洲開展農(nóng)業(yè)保險最早的國家，同時其農(nóng)業(yè)（再）保險立法歷史也十分悠久。早在20世紀(jì)20年代，日本政府就陸續(xù)頒布了《家畜保險法》《農(nóng)業(yè)保險法》，并在此基礎(chǔ)上出臺了《農(nóng)業(yè)互助組織法》《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險制度在日本逐步建立起來。1952年頒布的《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》是日本首部針對農(nóng)業(yè)再保險的立法，并確立了再保險的共濟(jì)基金制度。

3.運(yùn)行模式

圖4虛線框內(nèi)容為日本傳統(tǒng)再保模式：農(nóng)戶通過向上一級的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合繳納“共濟(jì)掛金”，形成風(fēng)險準(zhǔn)備資金，一旦出現(xiàn)異常自然災(zāi)害，可

以得到共濟(jì)金即保險賠償，保障自身穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合通過向農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會上交部分保費(fèi)（一般為70%），彼此形成再保關(guān)系。農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會負(fù)責(zé)經(jīng)營本級的農(nóng)險業(yè)務(wù)，與共濟(jì)組合相比具有更強(qiáng)的風(fēng)險分散能力。農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會保費(fèi)自留比例為90%，剩余部分交由食料安定共濟(jì)特別會計處。實線框內(nèi)容為日本農(nóng)業(yè)再保險的另一種運(yùn)作模式，即“一縣一組合”，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合跳過農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會直接與政府對接。一般情況下，日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)各組織承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任的比例為：農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合承擔(dān)10%～20%，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會承擔(dān)10%～30%，政府層面承擔(dān)50%～80%。同時，日本政府也設(shè)立了緊急預(yù)案以應(yīng)對大災(zāi)風(fēng)險對整體再保經(jīng)營的沖擊。

4.運(yùn)行效果

日本的農(nóng)業(yè)再保險模式具有明顯的“共濟(jì)”性質(zhì)。其突出特點(diǎn)是，政府與農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會、農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會與農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合之間的雙層再保險體系[4]。從組織性質(zhì)上看，農(nóng)業(yè)保險共濟(jì)組織不是商業(yè)性質(zhì)的企業(yè)，其并不以賺取利潤作為經(jīng)營目標(biāo)，因此再保環(huán)境相對穩(wěn)定②。從組織關(guān)系來看，投保人與再保人形成的是內(nèi)部相互監(jiān)督機(jī)制，能夠較好解決分出與分入主體之間的信息不對稱問題。從再保模式上看，政府與民間組織共同提供的聯(lián)動再保模式，使農(nóng)業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險層層分散，各級農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金以“遇災(zāi)補(bǔ)償，結(jié)余積累”的原則進(jìn)行運(yùn)作。在大災(zāi)風(fēng)險的情況下，政府依然充當(dāng)風(fēng)險最后保險人的角色，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)后恢復(fù)及農(nóng)民生活穩(wěn)定提供兜底保障。

（三）“直保共同體+專業(yè)再保”運(yùn)行模式——西班牙

1.組織模式

西班牙農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行主要由直保共同體和國家再保險賠償聯(lián)盟（CCS）構(gòu)成。直保共同體由包括CCS在內(nèi)的23家主體自發(fā)組成，并以西班牙農(nóng)業(yè)保險公司（Agroseguro）的統(tǒng)一經(jīng)營實體形式存在，各家直保公司基于在農(nóng)險共同體中的持股份額承擔(dān)相應(yīng)的保險責(zé)任。CCS主要通過參股直保共同體，代表政府成為農(nóng)險直保公司的最 ??終再保人，其實質(zhì)是代表西班牙政府對多領(lǐng)域保險進(jìn)行兜底保障的國家專業(yè)再保險公司。

2.法律協(xié)議

西班牙發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)（再）保險得益于其完善的法律體系。1978年，西班牙議會通過第87號法案——《農(nóng)業(yè)保險法》，其中對政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的原則、品種和支持內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。1979年，西班牙又頒布了綜合農(nóng)業(yè)保險法的具體實施細(xì)則。伴隨兩部法案的陸續(xù)出臺，西班牙相繼設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險的直保共同體和CCS。

3.運(yùn)行模式

CCS負(fù)責(zé)向直保共同體提供再保險支持，其經(jīng)營不以盈利為目的，盈余積累進(jìn)入再保險保障基金。一方面，CCS作為直保共同體的主要成員公司之一，在整體直保業(yè)務(wù)中承擔(dān)約10%的份額責(zé)任;另一方面，除約定分保部分，超賠再保險業(yè)務(wù)也由CCS提供。賠付率小于90%的業(yè)務(wù)，CCS和直保共同體各分擔(dān)50%;當(dāng)賠付率在90%～130%時，CCS的分擔(dān)比例提高到80%;賠付率在130%～160%時，CCS賠付90%。對于高風(fēng)險業(yè)務(wù)，如果賠付率超過160%時，CCS分擔(dān)90%，直保共同體分擔(dān)10%，具體見圖5。在政府提供的再保險保障之外，直保公司還可就其自留部分責(zé)任尋求商業(yè)再保險市場的支持。當(dāng)CCS的農(nóng)業(yè)再保險賠付支出超過其保費(fèi)收入時，可采用大災(zāi)準(zhǔn)備金進(jìn)行賠償。而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險損失超出CCS大災(zāi)準(zhǔn)備金賠付能力時，啟動緊急預(yù)案，由政府部門向CCS進(jìn)行注資。為此，西班牙農(nóng)業(yè)部每年會在預(yù)算中保留一個科目，以針對緊急預(yù)案的啟動。

4.運(yùn)行效果

西班牙的農(nóng)業(yè)再保體系中，政府扮演著重要角色。一方面，前端通過Agroseguro參股農(nóng)業(yè)保險直保共同體，從內(nèi)部承擔(dān)直保業(yè)務(wù)風(fēng)險，并直接監(jiān)督直保業(yè)務(wù)承保理賠環(huán)節(jié)的具體運(yùn)作;另一方面，后端通過CCS提供強(qiáng)制的超賠再保險保障，以低廉、穩(wěn)定的價格，向直保共同體內(nèi)的直保公司提供充足的大災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移支持。從運(yùn)行模式上看，西班牙直保共同體類似于我國的“農(nóng)共體”，但由于政府在其中的主導(dǎo)參與，形成了多方監(jiān)督的定損理賠機(jī)制，進(jìn)一步增加了共同體之間的經(jīng)營透明度，因此能夠有效克服分出業(yè)務(wù)的信息不對稱問題。相較于美國、日本，西班牙在分保對象的選擇上更加自由，并無強(qiáng)制分保給政府機(jī)構(gòu)的規(guī)定。

（四）“國家再保主導(dǎo)”運(yùn)行模式——印度

1.組織模式

在當(dāng)前印度農(nóng)業(yè)再保險市場中，國有通用保險公司（GIC）專門負(fù)責(zé)承擔(dān)再保業(yè)務(wù)并發(fā)揮主導(dǎo)作用。1999年以前，GIC壟斷了包括農(nóng)險在內(nèi)的所有非壽險業(yè)務(wù)。隨著國家農(nóng)業(yè)保險公司（AIC）的成立，GIC逐步轉(zhuǎn)型承擔(dān)再保業(yè)務(wù)。近年來，印度政府也在逐漸放開對外資再保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入限制，勞合社、安盛再保險和慕尼黑再保險等國際再保人紛紛到印度設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，商業(yè)再保機(jī)構(gòu)的市場份額已提高至50%。

2.法律協(xié)議

自20世紀(jì)30年代以來，印度陸續(xù)頒布了《保險法》《保險監(jiān)管法》。其中《保險法》中間經(jīng)歷數(shù)次修訂，目前已成為農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行的根本遵循?！侗ｋU監(jiān)管法》針對農(nóng)業(yè)再保險的監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行了具體細(xì)化。印度保險監(jiān)管局負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行規(guī)章，進(jìn)一步明晰經(jīng)營主體的所有制結(jié)構(gòu)和法定分保條件等。

3.運(yùn)行模式

如圖6，印度農(nóng)險市場主要為“成數(shù)合約+賠付率超賠”的再保合約運(yùn)行模式。成數(shù)合約中，直保公司自留風(fēng)險份額一般為25%。得益于政府支持，GIC可依法獲得5%的法定分保份額，剩余部分可在國內(nèi)及海外市場尋求商業(yè)化排分⑤。超賠合約中，當(dāng)賠付率超過110%但低于250%的部分由GIC進(jìn)行賠付，賠付率超過350%時，則由聯(lián)邦政府和各邦政府共同承擔(dān)。按照中層和高層風(fēng)險的劃分，印度農(nóng)險再保市場主要承擔(dān)中層風(fēng)險，而高層風(fēng)險則交由政府兜底保障。具體運(yùn)行模式見圖6。

4.運(yùn)行效果

作為新興市場的代表國家，印度與我國地域相鄰，農(nóng)情相近，也同樣得益于政府的大力支持，農(nóng)業(yè)保險在近些年發(fā)展迅速，目前已成為僅次于中國和美國的世界第三大農(nóng)險市場。代表印度政府的GIC在農(nóng)業(yè)再保險市場上發(fā)揮著重要作用，通過在風(fēng)險分散機(jī)制上逐層分檔，在相關(guān)立法的保障下，首先獲得5%的法定分保條件，同時GIC還具有再保業(yè)務(wù)的優(yōu)先選擇權(quán)，事實上其在印度農(nóng)險再保市場上獨(dú)享法定分保特權(quán);另一方面，GIC利用掌握的直保端經(jīng)營數(shù)據(jù)，進(jìn)行風(fēng)險區(qū)域劃分以及精算定價，從而對國內(nèi)農(nóng)險市場施以重大影響[5]。

三、啟示與建議

風(fēng)險不確定性是各國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中共同面臨的嚴(yán)峻問題，如何有效化解農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險？當(dāng)前我國在推進(jìn)以“中國農(nóng)再”為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)再保險機(jī)制上，如何借鑒國際經(jīng)驗并兼顧具體國情，發(fā)揮最大的政策效應(yīng)？針對以上問題，本部分結(jié)合“農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”的新要求，探討我國農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展的路徑選擇，并以此為基礎(chǔ)，提出相關(guān)政策建議以進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)。

（一）我國農(nóng)業(yè)再保險路徑選擇的啟示

1.政府定位與市場參與的關(guān)系

農(nóng)業(yè)再保險中政府與市場的關(guān)系，在學(xué)術(shù)界爭論已久。部分學(xué)者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險就是在政府主導(dǎo)下的制度，因此農(nóng)業(yè)再保險也應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)其發(fā)展。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主張由政府牽頭成立國家層面的農(nóng)業(yè)再保險公司[6-8]。另一部分學(xué)者則認(rèn)為政府主導(dǎo)固然重要，但要客觀認(rèn)識政府的角色定位，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)商業(yè)性農(nóng)業(yè)再保險機(jī)構(gòu)等其他經(jīng)營主體的存在也同樣具有合理性[9-11]。

從國外經(jīng)驗來看，美國、西班牙和印度之所以能夠在政策導(dǎo)向上保障農(nóng)業(yè)再保險的強(qiáng)力有效運(yùn)行，與建立國家賦權(quán)的農(nóng)業(yè)再保險機(jī)構(gòu)或組織密不可分。以美國最為典型，政府規(guī)定農(nóng)險直保業(yè)務(wù)必須向FCIC辦理分保，并遵循標(biāo)準(zhǔn)再保合約。這一操作既能夠保證政府在國內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險市場中占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，也避免了海外再保險市場逐利性和波動性對農(nóng)業(yè)保險政策性和穩(wěn)定性造成不利影響。但在強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)參與再保業(yè)務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，并不意味著完全摒棄商業(yè)市場機(jī)構(gòu)。美國、西班牙、印度在法定或強(qiáng)制分保外，均采用將剩余份額向商業(yè)機(jī)構(gòu)分出的做法，以尋求風(fēng)險的逐層分散。

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)再保險市場中，初步形成了“中國農(nóng)再”+“中再產(chǎn)險”+“國際再保險人”為主體的市場結(jié)構(gòu)。“中國農(nóng)再”的成立，標(biāo)志著我國具備了國家主導(dǎo)農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)營的組織基礎(chǔ)，結(jié)合《指導(dǎo)意見》中提出的“增加農(nóng)業(yè)再保險供給”的要求，應(yīng)確立“中國農(nóng)再”承保主渠道的定位，進(jìn)一步將國內(nèi)商業(yè)再保機(jī)構(gòu)和國際再保機(jī)構(gòu)等作為農(nóng)業(yè)再保組織體系的重要補(bǔ)充。

2.頂層立法設(shè)計

農(nóng)業(yè)（再）保險領(lǐng)域的相關(guān)法律作為農(nóng)業(yè)（再）保險運(yùn)行體系的核心，是農(nóng)業(yè)（再）保險市場健康發(fā)展的重要制度保障。無論是農(nóng)業(yè)保險直保端還是再保端，從法律層面對農(nóng)業(yè)（再）保險的政策目標(biāo)、作用、運(yùn)作模式等要素加以明確，無疑將推動農(nóng)業(yè)（再）保險體系向有法可依、持續(xù)經(jīng)營的規(guī)范化轉(zhuǎn)變。大量研究也提出我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗對農(nóng)業(yè)再保險立法，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險法律體系[12-14]。

從國外農(nóng)業(yè)再保險的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)（再）保險立法是各國的普遍做法。美國、日本、西班牙、印度都通過類似《農(nóng)業(yè)保險法》對農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。日本政府通過制定《農(nóng)業(yè)互助組織法》《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》等法規(guī)制度，將農(nóng)業(yè)保險和再保險的政策目標(biāo)、參與主體、操作方式、運(yùn)作機(jī)制、職能邊界等進(jìn)行明確，以法律的形式將農(nóng)業(yè)保險共濟(jì)模式上升為國家意志。同時，還會根據(jù)情況的變化對法案適時進(jìn)行調(diào)整，例如美國通過頒布年度調(diào)整法案以更好適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險市場的變化，從而為整個農(nóng)業(yè)再保險體系的穩(wěn)定運(yùn)行提供堅實保障。

我國并無針對“農(nóng)業(yè)（再）保險”的專項立法，其他涉及的相關(guān)法律條文表述也相對籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。例如，《保險法》《外資保險公司管理條例》主要圍繞商業(yè)保險的法律規(guī)制問題展開，但涉及農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定極少。另外，《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》從宏觀上提出政府加大財政支持力度和積極構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系，但缺乏構(gòu)建設(shè)計的具體性表述?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》中強(qiáng)調(diào)要盡快建立農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，但受制于客觀因素，其具體操作細(xì)則并未明確，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的構(gòu)建無法可依。因此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)的過程中，亟待將立法工作擺在突出位置。

3.農(nóng)業(yè)再保險具體運(yùn)行模式

從農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險分散框架來看，農(nóng)業(yè)再保險體系是全行業(yè)的核心與中樞。針對農(nóng)業(yè)再保險具體操作方面，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，由主管部門牽頭制定《農(nóng)業(yè)再保險協(xié)議》，細(xì)化我國農(nóng)業(yè)再保險的操作細(xì)則[15-16]。鄭偉等主張制定《農(nóng)業(yè)再保險管理規(guī)定》，明確經(jīng)營主體、運(yùn)行方式、責(zé)任范圍、財政支持等規(guī)則[17]。張峭等強(qiáng)調(diào)要對“中國農(nóng)再”的分保業(yè)務(wù)比例等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，最大程度消化直保端經(jīng)營波動[18]。

通過對國際經(jīng)驗的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在分出選擇上，美國、日本、印度都采取了約定分保的做法，規(guī)定國內(nèi)農(nóng)險機(jī)構(gòu)（組織）必須將一定比例的業(yè)務(wù)分給代表政府的再保經(jīng)營機(jī)構(gòu)。西班牙雖無強(qiáng)制分保的規(guī)定，但利用Agroseguro掌握全國范圍的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)直保端和再保端的精準(zhǔn)定價，有效降低分出業(yè)務(wù)的逆向選擇問題。再保險結(jié)構(gòu)方面，美國、西班牙和印度都采用了“成數(shù)合約+超賠合約”的模式，一定程度上保證了直保公司的自留風(fēng)險比例，有助于控制其道德風(fēng)險。政府激勵方面，各國的做法并不是完全進(jìn)行簡單的行政化補(bǔ)貼，而是給予直保端產(chǎn)品創(chuàng)新和日常運(yùn)營支持，以促進(jìn)保險公司向高風(fēng)險地區(qū)開展業(yè)務(wù)，通過一攬子合約計劃，平衡不同業(yè)務(wù)間的風(fēng)險水平。

在“中國農(nóng)再”成立前，我國農(nóng)業(yè)再保險以商業(yè)化運(yùn)營為主。在承保利潤較好時，分出業(yè)務(wù)尤其是向海外再保人分出業(yè)務(wù)，伴隨的是國家直保保費(fèi)補(bǔ)貼資金的外流;當(dāng)承保出現(xiàn)虧損時，分出業(yè)務(wù)的成本顯著增高，從而加大了在風(fēng)險分散上的波動性與隨意性;在“農(nóng)共體”經(jīng)營期間，再保結(jié)構(gòu)雖主要也以“成數(shù)合約+超賠合約”為主，但由于運(yùn)行體制缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致“農(nóng)共體”承保的業(yè)務(wù)賠付水平顯著高于直保公司未分保業(yè)務(wù)，在一定程度上反映了業(yè)務(wù)端的逆向選擇問題。隨著政策性再保經(jīng)營主體——“中國農(nóng)再”的成立，我國具備了開展約定分保和差異化定價的組織條件，同時也可以依托“中國農(nóng)再”積極探索中央層面的再保政策支持。

4.農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制是分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險的制度化安排。由于農(nóng)業(yè)保險被保險人在風(fēng)險應(yīng)對上缺乏獨(dú)立性，自然災(zāi)害導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險極易產(chǎn)生大規(guī)模賠付，僅僅依靠直接保險和再保險往往難以有效應(yīng)對[19]，因此需要建立一套完整的風(fēng)險分散體系。既有學(xué)者的研究主張選擇多元化的風(fēng)險分散工具[20]，如“農(nóng)業(yè)再保險基金”[21]、“再保險+大災(zāi)基金+巨災(zāi)債券”[22]、“再保險+巨災(zāi)債券”[23]等。一方面選擇合適的工具組合，將農(nóng)業(yè)大災(zāi)在風(fēng)險分散體系內(nèi)實現(xiàn)對沖;另一方面充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分層保障體系的“跨地理分散”屬性，使其在更廣的區(qū)域甚至全球范圍內(nèi)分散風(fēng)險[24]。

美國、西班牙、印度在農(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行之外，均建有大災(zāi)風(fēng)險基金和緊急預(yù)案作為補(bǔ)充風(fēng)險分散機(jī)制，日本也建有政府緊急預(yù)案，從而確保整個農(nóng)業(yè)再保險體系能夠穩(wěn)健運(yùn)行。以西班牙為例，通過來源于CCS經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險的利潤盈余進(jìn)行滾存，建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險損失，在此之外，當(dāng)損失超出農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)準(zhǔn)備金賠付能力時，啟動由財政兜底的緊急預(yù)案。

目前，我國初步建立了以“直接保險+再保險”為主體的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，重點(diǎn)解決了中、低層風(fēng)險，但隨著農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓寬與業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，針對再保險難以承擔(dān)的大災(zāi)風(fēng)險仍缺乏有效機(jī)制應(yīng)對。目前，我國只有針對公司層面的《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理辦法》，同時，一些地方政府也設(shè)置有農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，但都缺乏統(tǒng)籌層面的制度考慮。結(jié)合《指導(dǎo)意見》中提出的“加快建立財政支持的多方參與、風(fēng)險共擔(dān)、多層分散的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制”，亟需對風(fēng)險保障的需求尤其是對大災(zāi)風(fēng)險保障給予制度安排。

（二）我國農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)的建議

1.完善“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的治理關(guān)系

構(gòu)建以“中國農(nóng)再”為承保主渠道，國內(nèi)商業(yè)再保機(jī)構(gòu)和國際再保機(jī)構(gòu)等為重要補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)再保市場體系。探索推出標(biāo)準(zhǔn)再保協(xié)議，構(gòu)建“中國農(nóng)再”和分出公司的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，通過盈余返還和虧損滾轉(zhuǎn)實現(xiàn)分保條件的動態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步細(xì)化利潤共享和損失共擔(dān)機(jī)制。實踐中應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化約定分保與市場化分保相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制，合理界定政府管理和商業(yè)再保機(jī)構(gòu)參與的邊界問題。

2.彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)（再）保險專有立法和規(guī)章滯后的核心短板

以《農(nóng)業(yè)法》《保險法》《農(nóng)業(yè)保險條例》及《農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)意見》為指引，從法治化的頂層設(shè)計出發(fā)，推動制定類似于美國《農(nóng)作物保險法案》的相關(guān)法律和類似于標(biāo)準(zhǔn)再保協(xié)議（SRA）的農(nóng)業(yè)再保操作規(guī)范，進(jìn)一步明確政策性再保與商業(yè)性再保的關(guān)系，細(xì)化分保業(yè)務(wù)比例等內(nèi)容。另一方面，通過立法從根源明確財政補(bǔ)貼型農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)性質(zhì)，保證財政資金的惠農(nóng)效率，降低經(jīng)營主體對直保業(yè)務(wù)的逐利預(yù)期。

3.細(xì)化“分保條件、差別化定價和財政補(bǔ)貼”的農(nóng)業(yè)再保險操作

合理確定分出業(yè)務(wù)的約定分保比例，并根據(jù)商業(yè)市場情況適時調(diào)整協(xié)議內(nèi)容;針對超賠合約，實行有差別的定價條件，細(xì)化分省分業(yè)務(wù)承保機(jī)制，克服直保端道德風(fēng)險和逆向選擇問題。依據(jù)國家政策導(dǎo)向，穩(wěn)步推進(jìn)對直保端高風(fēng)險業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼工作，間接促使保險公司將工作重心放在服務(wù)能力建設(shè)上，從根源上發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險正外部性的社會功能。此外，在“中國農(nóng)再”內(nèi)部探索建立信息統(tǒng)計部門，打造農(nóng)業(yè)保險大數(shù)據(jù)與涉農(nóng)金融信息數(shù)據(jù)平臺，為再保險精準(zhǔn)定價提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，進(jìn)一步降低逆向選擇的影響。

4.落實“再保險+大災(zāi)風(fēng)險基金+緊急預(yù)案”的大災(zāi)風(fēng)險分層保障體系

以“中國農(nóng)再+商業(yè)再?！钡霓r(nóng)業(yè)再保險運(yùn)行為基礎(chǔ)，研究制定針對全國范圍的《農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險基金管理辦法》，過渡好地方政府與直保公司原有風(fēng)險準(zhǔn)備金的功能。將“中國農(nóng)再”作為農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金統(tǒng)籌管理平臺，探索在內(nèi)部設(shè)立資產(chǎn)管理部門，負(fù)責(zé)規(guī)劃和實施大災(zāi)基金資產(chǎn)配置和投資運(yùn)作。在各部門組織協(xié)調(diào)和政策協(xié)同下，探索構(gòu)建緊急預(yù)案機(jī)制，當(dāng)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險基金無法滿足賠付時，進(jìn)行合理的融資安排，并給予一定的財政和稅收支持以應(yīng)對超出大災(zāi)準(zhǔn)備金保障能力之外的風(fēng)險沖擊。

[注 釋]

① 主要參考Standard Reinsurance Agreement，2020。http：//www.rma.usda.gov/-/media/RMA/Regulations/Appendix-2021/21sra.ashx？la=en。

② 吉井邦恒.セーフティネットとしての農(nóng)業(yè)保険制度，保険學(xué)雑誌，2016年634卷第1期，第137-157頁。

③ 主要參考FY2019， Summary of the Annual Report on Food，Agricultureand Rural Areas in Japan，2020。https：//www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/r1/attach/pdf/index-1.pdf。

④ 主要參考Agroseguro， Annual Report，2021。https：//agroseguro.es/fileadmin/propietario/Agroseguro/Informes_anuales/2021_Inf_ Anual_20/Informe_Anual_2020.pdf。

⑤ 主要參考RMS， Harvesting Opportunity：Exploring Crop （Re）Insurance Risk in India， Emerging Risk Report，2018。

⑥ 主要參考GIC Re Annual Report， https：//www.gicofindia.com/en/ mediamenuu/downloads/category/4-annualreports， 2020。

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（責(zé)任編輯：蔡曉芹）