生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與損害賠償制度現(xiàn)狀與展望

於方，曹?chē)?guó)志 ，齊霽，趙丹，張衍燊，田超，李秋爽

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害鑒定評(píng)估研究中心，北京 100012；2.國(guó)家環(huán)境保護(hù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定與恢復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012）

引言

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變，不同來(lái)源、類(lèi)型和形式的風(fēng)險(xiǎn)交織、疊加、多變，風(fēng)險(xiǎn)防控的形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻[1,2]。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，2006—2020 年，我國(guó)共發(fā)生6574 件突發(fā)環(huán)境事件。按照地域分布，陜西、浙江、江蘇、廣西、廣東等省份屬于突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)區(qū)域，5 省份發(fā)生的環(huán)境事件數(shù)量占總數(shù)的31.1%。按照環(huán)境要素，突發(fā)水環(huán)境事件占比最高，為36.7%，其次是突發(fā)大氣環(huán)境事件，為34.7%，復(fù)合類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件占比為23.6%。從發(fā)生時(shí)間來(lái)看，4—9 月雨季是突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)時(shí)段，第二和第三季度分別占突發(fā)環(huán)境事件總數(shù)的28.8%和31.7%，該特征和水環(huán)境事件高發(fā)的特征趨勢(shì)一致。在生態(tài)環(huán)境部調(diào)度處理的1545 起事件中，生產(chǎn)安全事故仍然是突發(fā)環(huán)境事件的首要誘因，占46.4%，其次是交通安全事故，占25.5%。雖然“十三五”期間突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)的態(tài)勢(shì)得到初步遏制，但布局性、結(jié)構(gòu)性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題依然突出，含量低、分布廣、隱蔽性強(qiáng)、潛在危害大的新污染物尚未得到有效管控[3,4]，氣候變化、生物多樣性降低威脅國(guó)家生態(tài)安全，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別防控難度進(jìn)一步加大。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將嚴(yán)密防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的重要任務(wù)之一。本文在梳理生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害的概念、分類(lèi)以及國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域管理經(jīng)驗(yàn)與研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和損害賠償管理面臨的痛點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，重點(diǎn)從樹(shù)立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法治管理理念、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略布局等六個(gè)方面，系統(tǒng)提出了加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議，以期為加快建立健全生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性，有效防范化解重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障人民群眾健康和生態(tài)安全提供決策參考。

1 概念與分類(lèi)

1.1 基本概念

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指由自然原因或人類(lèi)活動(dòng)引起的，通過(guò)降低環(huán)境質(zhì)量及生態(tài)服務(wù)功能對(duì)人體健康、自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生損害的可能性和后果。潛在的可能性和不利后果是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本特征[1,5]。當(dāng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)由潛在可能性演變成不利性后果的既定事實(shí)后，即構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害。生態(tài)環(huán)境損害指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成環(huán)境空氣、地表水、沉積物、土壤、地下水、海水等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的功能退化和服務(wù)減少[6]。

1.2 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和損害的分類(lèi)

按照來(lái)源、危害對(duì)象、爆發(fā)形式等，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可分為不同的類(lèi)別（表1）。按來(lái)源可分為人為原因引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和自然原因引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；按危害對(duì)象可分為人體健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；按生態(tài)環(huán)境要素可分為水、大氣、土壤和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；按危害物質(zhì)可分為有機(jī)物、重金屬、PM2.5等顆粒物，以及其他有毒有害物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)；按管控對(duì)象又可分為企業(yè)、園區(qū)、污染場(chǎng)地、區(qū)域、流域風(fēng)險(xiǎn)等；按爆發(fā)形式可分為突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、歷史遺留場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。根據(jù)司法部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類(lèi)規(guī)定》，環(huán)境損害鑒定評(píng)估分為污染物性質(zhì)鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定、地表水與沉積物環(huán)境損害鑒定、土壤與地下水環(huán)境損害鑒定、近岸海洋與海岸帶環(huán)境損害鑒定、生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害鑒定和其他環(huán)境損害鑒定等七大類(lèi)。

表1 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)

2 國(guó)內(nèi)外進(jìn)展綜述

2.1 美國(guó)

自20 世紀(jì)30 年代起，美國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)過(guò)了萌芽階段（1930—1970 年）、形成階段（1970—1989年）、發(fā)展階段（1990—2010 年）和成熟階段（2010年至今）四個(gè)階段，逐步建立了系統(tǒng)完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)體系[7]。1983 年，美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)發(fā)布《聯(lián)邦政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：管理程序》，標(biāo)志著人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法的建立。此后美國(guó)環(huán)保局（EPA）發(fā)布了有關(guān)人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一系列技術(shù)文件、準(zhǔn)則或指南，如《致癌物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》《生殖毒性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》《發(fā)育毒性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》《暴露評(píng)估指南》《化學(xué)混合物健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》等。1990 年后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估向生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估拓展，美國(guó)EPA于1998年發(fā)布了《生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》，逐步建立了生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)體系[8]。進(jìn)入21 世紀(jì)后，美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)先后發(fā)布了《21 世紀(jì)毒性測(cè)試：愿景與戰(zhàn)略》 《21 世紀(jì)暴露科學(xué)：愿景與戰(zhàn)略》《應(yīng)用21 世紀(jì)科學(xué)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)評(píng)估》等報(bào)告，引領(lǐng)計(jì)算毒理學(xué)、地理信息系統(tǒng)、生物監(jiān)測(cè)、精細(xì)化暴露等技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中得到了廣泛的應(yīng)用和發(fā)展[9,10]。

美國(guó)EPA 基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估充分開(kāi)展大氣、水、土壤、化學(xué)品和突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)管理決策。在美國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐中，主要將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)用于四個(gè)方面情景的管理決策：①基于危害、暴露或風(fēng)險(xiǎn)的管理優(yōu)先序設(shè)置，如有毒有害污染物的篩選排序、重點(diǎn)管理行業(yè)的篩選排序、重要環(huán)境管理問(wèn)題的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)排序等；②化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要用于環(huán)境基準(zhǔn)的制定，如保護(hù)人體健康和水生生物的水質(zhì)基準(zhǔn)推導(dǎo)、大氣污染物環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定等，農(nóng)藥、藥品和食品的人群健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等；③特定情景的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要應(yīng)用于污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理和危險(xiǎn)廢物焚燒設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在污染場(chǎng)地管理領(lǐng)域，美國(guó)EPA 制定了超級(jí)基金場(chǎng)地健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的系列技術(shù)指南，支撐污染場(chǎng)地土壤篩選值的制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及土壤修復(fù)目標(biāo)值的制定；④新化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要依據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑、殺菌劑和殺鼠劑法》對(duì)新化學(xué)物質(zhì)和農(nóng)藥進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估開(kāi)展登記和授權(quán)管理[11]。

針對(duì)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和自然資源損害責(zé)任追究，美國(guó)主要針對(duì)三種可能造成重大生態(tài)環(huán)境影響的典型環(huán)境事件分別制定了三部法律[12]，即《清潔水法》（CWA，1977 年）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（超級(jí)基金法，CERCLA，1980 年）和《石油污染法》（OPA，1990 年）。其中CWA 主要針對(duì)石油和有害物質(zhì)排放污染水體的預(yù)防、監(jiān)測(cè)與自然資源損害的評(píng)估賠償，CERCLA 主要針對(duì)危險(xiǎn)固體廢物和有毒有害物質(zhì)的不當(dāng)處置造成的場(chǎng)地污染和自然資源損害進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)、責(zé)任追究和治理恢復(fù)，OPA主要針對(duì)油類(lèi)物質(zhì)泄露進(jìn)行預(yù)防、處置和求償。三部法律中，CWA 和CERCLA 主要針對(duì)自然資源損害，而OPA 不僅涉及環(huán)境公益損害，還涉及私益損害評(píng)估與賠償。美國(guó)內(nèi)政部制定了行政法規(guī)Part 11—Natural Resource Damage Assessment（NRDA），規(guī)定了NRDA 的工作程序、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估范圍、評(píng)估方法和技術(shù)要求，起到了技術(shù)總綱的作用，美國(guó)內(nèi)政部土地管理局、國(guó)家公園管理局、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物管理局以及商務(wù)部下屬的海洋與大氣管理局（NOAA）分別針對(duì)涉及土地、國(guó)家公園、野生動(dòng)物損害和溢油事件出臺(tái)了相關(guān)的工作技術(shù)規(guī)范；此外，佛羅里達(dá)州、華盛頓州和新澤西州還分別針對(duì)溢油和地下水污染事件提出了簡(jiǎn)易的NRDA 程序和技術(shù)導(dǎo)則。

2.2 歐盟

歐盟制定了系統(tǒng)的法律法規(guī)支撐水、大氣、土壤、化學(xué)品等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和損害評(píng)估。1975 年，歐盟開(kāi)始制定政策對(duì)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，經(jīng)過(guò)修改和漫長(zhǎng)的談判于2000 年正式頒布《水框架指令》，明確了流域風(fēng)險(xiǎn)管理、優(yōu)先管控污染物、污染物削減措施等內(nèi)容，提出了水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控路徑。2004 年，歐盟制定并發(fā)布《環(huán)境責(zé)任指令》，規(guī)定了基于“污染者付費(fèi)”和“預(yù)防”原則的環(huán)境損害預(yù)防與救濟(jì)的責(zé)任認(rèn)證框架。2006 年，歐盟頒布《化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)與限制法規(guī)》，從化學(xué)品生產(chǎn)、使用和加工過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，以降低其潛在的人體健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。2008 年，歐盟發(fā)布《環(huán)境大氣質(zhì)量和清潔空氣指令》，內(nèi)容包括污染物排放上限、跨境大氣污染、大氣改善計(jì)劃、區(qū)域管理和協(xié)調(diào)等。同年印發(fā)的《廢物框架指令》規(guī)定了廢棄物的回收率和再利用率，要求建立高度關(guān)注物質(zhì)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。為加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)管理，2012 年，歐盟印發(fā)《塞維索指令》，明確了重大危險(xiǎn)源管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、安全報(bào)告、公眾知情權(quán)、土地規(guī)劃使用等內(nèi)容。與此同時(shí)，歐盟眾多的法律法規(guī)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法、優(yōu)先管控化學(xué)物質(zhì)、污染排放限值和削減計(jì)劃等內(nèi)容提出了明確要求，提升了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與損害評(píng)估工作的可操作性。

歐盟基本沿用了美國(guó)的NRDA 技術(shù)框架，環(huán)境責(zé)任指令（ELD）推薦在評(píng)估環(huán)境損害和選擇適合恢復(fù)項(xiàng)目時(shí)采用資源等值法、服務(wù)等值法或價(jià)值等值法，創(chuàng)建了REMEDE（Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU）工具包，包括初始評(píng)估、確定和損害量化、確定和量化增益、確定補(bǔ)償性恢復(fù)措施的規(guī)模、監(jiān)測(cè)和報(bào)告五步[13]。

2.3 中國(guó)

突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急是我國(guó)近年來(lái)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)。2005 年松花江重大水污染事件以后，我國(guó)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)重視程度越來(lái)越高，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等為代表的相關(guān)法律法規(guī)密集出臺(tái)，2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作進(jìn)行了明確規(guī)定?！笆濉薄笆濉眹?guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中將突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)防控作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)之一。與此同時(shí)，以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和企業(yè)、行政區(qū)域應(yīng)急預(yù)案為抓手的突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)管控和應(yīng)急管理制度體系逐步建立起來(lái)?？傮w上，針對(duì)突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，已基本構(gòu)建起了涵蓋事前、事中、事后的管理規(guī)范和技術(shù)支撐體系框架。

累積性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要依托常規(guī)環(huán)境管理制度，強(qiáng)調(diào)總量減排和污染控制下的質(zhì)量改善。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污許可等為核心的環(huán)境保護(hù)制度，對(duì)污染控制起到了十分重要的作用。以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)為核心的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系為環(huán)境保護(hù)制度落實(shí)提供了依據(jù)，累計(jì)發(fā)布環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1900 多項(xiàng)，其中，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)15 項(xiàng)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)161 多項(xiàng)[14]。特別是“十二五”以來(lái)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中的一項(xiàng)主要任務(wù)，除了加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)防控外，主要針對(duì)重金屬、危險(xiǎn)廢物、化學(xué)品等重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行強(qiáng)化管理。與此同時(shí)，環(huán)境健康問(wèn)題也逐步受到重視，國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃、工作辦法等相繼出臺(tái)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)法律制度體系在“十三五”期間初步構(gòu)建，覆蓋了民事法律、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)法律等主要領(lǐng)域。其中，《中華人民共和國(guó)民法典》在“侵權(quán)責(zé)任編”中專(zhuān)設(shè)“第七章環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，奠定了生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)體規(guī)定的基礎(chǔ)，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟的程序規(guī)范要求。

相關(guān)基礎(chǔ)研究取得了積極的進(jìn)展，為管理實(shí)踐探索提供了技術(shù)支撐。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，許多學(xué)者針對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估開(kāi)展了大量研究，主要包括：一是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概念和機(jī)理[5,15,16]；二是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法[1,16-21]；三是污染風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)[16,22,23]；四是防控與管理制度體系構(gòu)建[15,16,24,25]；五是損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系的研究構(gòu)建[26-29]。

總體而言，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與損害賠償工作尚處于起步階段，目前仍處于重大事件驅(qū)動(dòng)型的風(fēng)險(xiǎn)管理模式階段，管理兼顧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出的重點(diǎn)領(lǐng)域和常規(guī)性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善[25,30,31]，累積性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理思路不明確，相關(guān)環(huán)境管理制度之間缺乏統(tǒng)籌銜接，環(huán)境事件的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制尚未建立，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作機(jī)制亟待完善。

3 問(wèn)題與挑戰(zhàn)

3.1 法律制度缺位錯(cuò)位

首先，關(guān)于累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控在立法層面沒(méi)有做出系統(tǒng)性規(guī)定，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的規(guī)定為原則性條款，缺乏可操作性，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無(wú)法對(duì)生態(tài)環(huán)境管理各項(xiàng)決策和制度形成支撐作用，關(guān)于生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基本未涉及。同時(shí)，目前沒(méi)有對(duì)包括新污染物在內(nèi)的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，導(dǎo)致化學(xué)物質(zhì)治理配套的辦法和標(biāo)準(zhǔn)不充分，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量和排放標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目審批缺少針對(duì)化學(xué)污染物風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控的相關(guān)內(nèi)容。此外，現(xiàn)有法律未對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的公眾交流機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，不利于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

其次，相關(guān)法律制度缺乏統(tǒng)籌銜接。以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為例，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)民法典》分別對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急和損害賠償做出規(guī)定，而《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定社會(huì)公益組織可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境公益訴訟，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法和《中華人民共和國(guó)森林法》等資源保護(hù)類(lèi)單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定也不盡相同。這樣的制度安排主要帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：第一，沒(méi)有建立“風(fēng)險(xiǎn)防控—事件應(yīng)急—損害賠償—資金保障”的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，《中華人民共和國(guó)民法典》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》都是重在事后賠償責(zé)任的落實(shí)，忽略了事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)的建立，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用與事前風(fēng)險(xiǎn)防控和事后污染修復(fù)在制度設(shè)計(jì)中沒(méi)有統(tǒng)籌考慮，制度的執(zhí)行效果大打折扣；第二，我國(guó)行政法關(guān)于污染責(zé)任追究與損害恢復(fù)賠償?shù)木唧w制度規(guī)定與民法體系存在潛在沖突，由于生態(tài)環(huán)境公私利益兼容的特征，生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任制度確立后，對(duì)民事責(zé)任和行政責(zé)任的銜接提出了新的需求。第三，部分環(huán)境保護(hù)法律貫徹執(zhí)行不力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力下，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中關(guān)于預(yù)防因規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境造成不良影響并對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)的規(guī)定，未達(dá)到預(yù)期效果，現(xiàn)實(shí)中帶來(lái)一些不可逆的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的出臺(tái)并非解決問(wèn)題的根本之策，且與《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》存在執(zhí)行層面的潛在沖突。

3.2 管控體系尚未建立

從生態(tài)環(huán)境管理目標(biāo)來(lái)看，還沒(méi)有完全從生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的角度設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，環(huán)境要素類(lèi)指標(biāo)目前主要考慮常規(guī)污染物，新污染物尚未納入管控范圍，生態(tài)要素類(lèi)指標(biāo)目前大多僅考慮森林覆蓋率，缺乏對(duì)各類(lèi)生態(tài)要素和生物多樣性的總體考量，目標(biāo)設(shè)置主要從單項(xiàng)指標(biāo)的短期“可達(dá)性”角度進(jìn)行測(cè)算，缺乏對(duì)相關(guān)指標(biāo)之間系統(tǒng)性、協(xié)同性、長(zhǎng)期性的考量；從環(huán)境要素的管理來(lái)看，大多采用從上至下的“ 一刀切”管控型措施，缺乏“因地制宜”“因事制宜”的柔性管理手段；從生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的管控來(lái)看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三線一單”制度未充分貫徹落實(shí)，生態(tài)資源承載力超限導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)積重難返。對(duì)公眾健康和生物多樣性存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系尚未建立，由于我國(guó)目前對(duì)化學(xué)物質(zhì)污染的基本情況尚未摸清，所以管控和治理目標(biāo)及要求均不明確。

3.3 技術(shù)能力不足

對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)尚未開(kāi)展過(guò)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)的系統(tǒng)性研究，無(wú)法提出預(yù)判性的突發(fā)環(huán)境事件控制目標(biāo)；在突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防預(yù)警階段，由于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估和等級(jí)劃分以及突發(fā)環(huán)境事件情景模擬不準(zhǔn)確，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防“無(wú)的放矢”，環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和預(yù)警系統(tǒng)的準(zhǔn)確、及時(shí)、有效性雖然有所提升，但早期和超早期預(yù)警能力尚未形成；在事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，由于缺少關(guān)于人體和水生生物急性風(fēng)險(xiǎn)暴露控制值的系統(tǒng)研究，沒(méi)有建立必要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)制度，應(yīng)急目標(biāo)的設(shè)定具有一定盲目性，過(guò)度應(yīng)急的情況普遍存在，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)，應(yīng)急預(yù)案演練制度落實(shí)不到位，影響應(yīng)急效率；在工作機(jī)制上，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)的部門(mén)職責(zé)分工沒(méi)有完全厘清，存在交叉重疊和缺位錯(cuò)位的情況，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

對(duì)于累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，缺乏必要的規(guī)劃引領(lǐng)和制度約束，基于風(fēng)險(xiǎn)管控的基準(zhǔn)制定技術(shù)方法體系與風(fēng)險(xiǎn)管控的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析方法尚未建立，除土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)考慮人體健康風(fēng)險(xiǎn)外，現(xiàn)有環(huán)境排放和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)管理制度缺乏對(duì)累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的足夠關(guān)注，管理人員普遍沒(méi)有建立按物質(zhì)、區(qū)域、行業(yè)分級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念；在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控方面，規(guī)劃決策階段的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度執(zhí)行效果不好，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)資源承載力測(cè)算方法，系統(tǒng)性、全局性生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控理念尚未建立。

對(duì)于歷史遺留場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)過(guò)全國(guó)土壤污染狀況詳查和“清廢行動(dòng)”的開(kāi)展，各地歷史遺留場(chǎng)地清單基本確定，目前建設(shè)用地和農(nóng)用地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架基本建立，但大量在“清廢行動(dòng)”中發(fā)現(xiàn)的未利用地遺留場(chǎng)地如何管理，缺乏一套有效的管理制度和配套的技術(shù)方法；基于人體健康風(fēng)險(xiǎn)的污染場(chǎng)地管理制度已經(jīng)基本形成，但對(duì)于以保護(hù)生物受體、自然保護(hù)地為目的的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)地管理制度建設(shè)尚未提上日程，針對(duì)土壤污染生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的研究尚處于起步階段。

對(duì)于化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，尚未建立長(zhǎng)期的危害識(shí)別、調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，缺乏開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估必要的生產(chǎn)使用、環(huán)境監(jiān)測(cè)、危害和暴露數(shù)據(jù)；化學(xué)物質(zhì)的替代、減排和治理技術(shù)研究不足，新監(jiān)測(cè)方法手段應(yīng)用較少，配套的技術(shù)規(guī)范和指南缺位不足；沒(méi)有穩(wěn)定的專(zhuān)家技術(shù)團(tuán)隊(duì)，基層基本沒(méi)有化學(xué)物質(zhì)的管理能力。

對(duì)于環(huán)境事件可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有信息交流內(nèi)容、渠道與公眾訴求相比“不解渴”，系統(tǒng)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)和公眾參與體系建設(shè)滯后，公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)缺乏基本的識(shí)別和客觀的判斷能力，政府和企業(yè)關(guān)于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的宣傳解讀不到位，風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制沒(méi)有建立，公眾對(duì)政府的公信力存疑，容易出現(xiàn)排斥、恐慌和信謠、傳謠，生態(tài)環(huán)境事件轉(zhuǎn)化為社會(huì)穩(wěn)定事件的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在。

4 對(duì)策建議

建立健全生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)、分步實(shí)施。針對(duì)上述分析的法律制度、管控體系以及技術(shù)能力等方面存在的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，著眼“十四五”和2035 年美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，從管理理念、戰(zhàn)略布局、管理制度、技術(shù)方法、工作體系等方面提出對(duì)策建議。

4.1 樹(shù)立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法治管理理念

利用環(huán)境法典編纂的契機(jī)，積極研究提出生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的法治理念，注重管理目標(biāo)、管理手段、資金保障和法律責(zé)任的四個(gè)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)“事前風(fēng)險(xiǎn)防范—事中有效應(yīng)對(duì)—事后賠償修復(fù)”閉環(huán)管理，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律突出生態(tài)環(huán)境應(yīng)急處置和事后法律追責(zé)的制度體系的不足，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理的立法理念和指導(dǎo)思想。環(huán)境法典的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理理念具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位、建設(shè)美麗中國(guó)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)生態(tài)安全為根本遵循；二是堅(jiān)持底線思維、系統(tǒng)理念、風(fēng)險(xiǎn)防范、優(yōu)先管控的基本原則；三是在重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施重點(diǎn)管控，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，逐步構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系；四是逐步轉(zhuǎn)變管理模式，將以質(zhì)量改善為核心逐漸過(guò)渡到以風(fēng)險(xiǎn)可接受為導(dǎo)向和以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管理。

在具體操作層面上，應(yīng)推動(dòng)大氣、水、土壤、海洋、化學(xué)物質(zhì)、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境責(zé)任等法律制度的統(tǒng)籌；打破部門(mén)壁壘，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法；明確企業(yè)主體和政府監(jiān)管法律責(zé)任；理順生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任體系，推動(dòng)民事、行政、刑事責(zé)任的銜接，構(gòu)建梯度追責(zé)機(jī)制，明確生態(tài)環(huán)境行政、刑事、民事責(zé)任之間的銜接關(guān)系；建立財(cái)政投入、基金、保險(xiǎn)等政府、社會(huì)化資金投入保障機(jī)制。

4.2 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略布局

4.2.1 總體戰(zhàn)略

以保障公眾環(huán)境健康、建設(shè)美麗中國(guó)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)生態(tài)安全為根本遵循，堅(jiān)持底線思維、系統(tǒng)理念、風(fēng)險(xiǎn)防范、優(yōu)先管控的基本原則，在重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤﹥?yōu)先管控，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，逐步構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系，逐步轉(zhuǎn)變管理模式，將以質(zhì)量改善為核心逐漸過(guò)渡到以風(fēng)險(xiǎn)可接受為導(dǎo)向和以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管理。

4.2.2 基本路徑

在常規(guī)環(huán)境污染問(wèn)題尚未解決前，突發(fā)環(huán)境事件和累積性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然突出，風(fēng)險(xiǎn)防控與污染防治工作緊密結(jié)合，以防控突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，降低突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生頻次，初步構(gòu)建累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系與技術(shù)方法。環(huán)境質(zhì)量基本達(dá)標(biāo)、歷史遺留的環(huán)境問(wèn)題基本得到解決后，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)以有毒有害物質(zhì)累積性健康和生態(tài)影響為重點(diǎn)，兼顧偶發(fā)的突發(fā)性環(huán)境事件[30-32]。

遵循“2025 年守底線—2035 年轉(zhuǎn)導(dǎo)向—2050 年變主線”的基本脈絡(luò)，針對(duì)各階段突出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，以“源—途徑—受體”的系統(tǒng)防控為著力點(diǎn)，堅(jiān)持全過(guò)程、多層級(jí)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控理念，圍繞法律建設(shè)、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)以及風(fēng)險(xiǎn)交流等重點(diǎn)問(wèn)題，從“熱點(diǎn)”區(qū)域和領(lǐng)域出發(fā)，采取分步、分區(qū)、分級(jí)的防控路線，逐步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理模式（圖1）。

圖1 國(guó)家生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理總體路線

4.3 建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管控體系

4.3.1 建立多風(fēng)險(xiǎn)綜合管控制度體系

健全涵蓋隱患排查治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、事件應(yīng)急、事后調(diào)查、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)以及損害賠償?shù)耐话l(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控制度；建立以化學(xué)物質(zhì)和企業(yè)為核心的累積生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)防控制度；以環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三線一單”、生態(tài)環(huán)境損害賠償為抓手強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控；通過(guò)責(zé)任追溯與豁免機(jī)制、多元化基金保障機(jī)制、第三方治理機(jī)制等，推動(dòng)歷史遺留環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控。

4.3.2 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境與健康管理

實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，充分發(fā)揮環(huán)境健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在生態(tài)環(huán)境管理決策中的導(dǎo)向和支撐作用。推動(dòng)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與排查，研究繪制生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)分布地圖。開(kāi)展區(qū)域生態(tài)環(huán)境與健康調(diào)查評(píng)估，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境與健康管理地方試點(diǎn)。推動(dòng)將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入生態(tài)環(huán)境管理制度，探索突發(fā)環(huán)境事件后評(píng)估機(jī)制和公眾健康影響評(píng)估制度。

4.3.3 健全完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度體系

全面加強(qiáng)常規(guī)土壤環(huán)境管理與土壤污染責(zé)任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償之間的制度和技術(shù)銜接，將土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，建立兩者的銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流程緊密銜接、數(shù)據(jù)資源共享、資金統(tǒng)籌管理。進(jìn)一步完善配套制度，整合污染防治資金、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金和環(huán)境公益訴訟賠償資金，建立統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)賬戶或基金，保障資金的規(guī)范使用。

4.3.4 構(gòu)建化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理機(jī)制

建立有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法規(guī)體系，落實(shí)屬地責(zé)任，構(gòu)建跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。持續(xù)開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩查和評(píng)估，篩選高風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)，納入重點(diǎn)管控新污染物清單。加強(qiáng)新化學(xué)物質(zhì)登記管理。分類(lèi)分步推進(jìn)有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和新污染物治理工作。對(duì)于重點(diǎn)管控新污染物，制定“一品一策”，開(kāi)展涵蓋源頭管控、過(guò)程控制、末端治理等全生命周期的精準(zhǔn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。“十四五”期間，重點(diǎn)針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)或環(huán)境國(guó)際公約已經(jīng)管控的部分新污染物，開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控專(zhuān)項(xiàng)攻堅(jiān)和示范，構(gòu)建基本制度，打通管控路徑。

4.4 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)支撐

4.4.1 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程技術(shù)支撐體系

加強(qiáng)環(huán)境基準(zhǔn)研究，制定基于態(tài)勢(shì)研判和可接受風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急目標(biāo)設(shè)定技術(shù)方法和“達(dá)標(biāo)”判斷標(biāo)準(zhǔn)。完善化學(xué)物質(zhì)、建設(shè)項(xiàng)目、企業(yè)、污染場(chǎng)地、流域、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法體系。探索基于實(shí)時(shí)觀測(cè)和趨勢(shì)預(yù)測(cè)可能性征兆預(yù)警技術(shù)方法，以及基于特征分析和潛勢(shì)研判的規(guī)律性潛勢(shì)預(yù)警技術(shù)方法。建設(shè)面向通用與復(fù)雜場(chǎng)景的環(huán)境應(yīng)急技術(shù)庫(kù)，研發(fā)污染處置措施快速匹配和組織實(shí)施模塊化方案編制方法。開(kāi)發(fā)涵蓋隱患排查治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、污染修復(fù)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工具包。

4.4.2 建立健全生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法

針對(duì)危害鑒別、劑量—反應(yīng)評(píng)估、累積風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、不確定性分析等關(guān)鍵基礎(chǔ)方法和環(huán)境健康基準(zhǔn)制訂、化學(xué)物質(zhì)健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、有毒有害污染物篩選等應(yīng)用領(lǐng)域開(kāi)展技術(shù)方法研究，制訂技術(shù)規(guī)范，完善健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.4.3 加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境恢復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

加強(qiáng)對(duì)不同土地利用類(lèi)型的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和配套參數(shù)的研究，制定分級(jí)分類(lèi)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)篩選值，系統(tǒng)構(gòu)建綜合人體健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的土壤環(huán)境管理模式。加快制定具體風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)恢復(fù)技術(shù)及其效果評(píng)估等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，優(yōu)先針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、典型行業(yè)、危害突出的污染物、典型生態(tài)破壞類(lèi)型以及使用頻率較高的修復(fù)恢復(fù)技術(shù)等制定標(biāo)準(zhǔn)。

4.4.4 加強(qiáng)新污染物治理科技攻關(guān)

加強(qiáng)化學(xué)物質(zhì)危害測(cè)試技術(shù)、致毒機(jī)理、人體健康影響、計(jì)算毒理學(xué)應(yīng)用等研究，提升危害識(shí)別能力。加強(qiáng)化學(xué)物質(zhì)非靶向和高通量監(jiān)測(cè)技術(shù)、環(huán)境排放場(chǎng)景與暴露預(yù)測(cè)預(yù)警、追蹤溯源等方法研究，提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力。加強(qiáng)有毒有害化學(xué)物質(zhì)替代、減排技術(shù)以及污水處理、飲用水凈化、固體廢物處置、污染土壤修復(fù)等過(guò)程中新污染物去除技術(shù)研發(fā)，提升風(fēng)險(xiǎn)管控與污染治理能力。加強(qiáng)新污染物前瞻性研究，探索相關(guān)新理論和新技術(shù)等，提升國(guó)家創(chuàng)新和引領(lǐng)能力。

4.5 強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理手段助力風(fēng)險(xiǎn)管控

4.5.1 充分利用經(jīng)濟(jì)手段防范化解風(fēng)險(xiǎn)

完善面向綠色金融的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建政策標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)。盡快推行企業(yè)強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，建立健全風(fēng)險(xiǎn)排查評(píng)估和等級(jí)劃分、保費(fèi)定價(jià)以及保額限定等配套技術(shù)方法體系，充分發(fā)揮其在防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)偨?jīng)濟(jì)損失以及落實(shí)賠償責(zé)任等方面作用。探索建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任基金、發(fā)行生態(tài)修復(fù)債券。以經(jīng)濟(jì)手段的誘導(dǎo)性、靈活性提升風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、減輕、轉(zhuǎn)移能力。

4.5.2 加快構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息交流和社會(huì)共治體系

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境信息公開(kāi)，建立健全涵蓋風(fēng)險(xiǎn)基本信息、防控與管理措施等的強(qiáng)制性公開(kāi)和自愿公開(kāi)相結(jié)合的信息公開(kāi)制度。強(qiáng)化宣教和公眾參與，形成獲取公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、訴求和向公眾傳輸正確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常識(shí)的雙向互動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)信息挖掘分析和輿情引導(dǎo)，及時(shí)、有效對(duì)公眾迫切關(guān)注的問(wèn)題做出響應(yīng)，提升公眾參與意愿和應(yīng)急狀況下的自救能力。逐步構(gòu)建涵蓋企業(yè)、政府、公眾及社會(huì)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的共建共治體系。

4.6 建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償業(yè)務(wù)化工作體系

4.6.1 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度隊(duì)伍建設(shè)

參照中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)保護(hù)紅線等涉及多部門(mén)改革任務(wù)的通行做法，設(shè)立中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)損害賠償領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，加強(qiáng)中央層面協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)對(duì)各地改革實(shí)踐的指導(dǎo)。鑒于地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室基本設(shè)在生態(tài)環(huán)境部門(mén)，建議爭(zhēng)取中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的支持，推動(dòng)在生態(tài)環(huán)境部門(mén)明確專(zhuān)門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體工作，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化。

4.6.2 完善縱向橫向協(xié)同工作機(jī)制

建議盡快出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)及其配套管理文件指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，理順生態(tài)環(huán)境賠償與責(zé)任追究、行政執(zhí)法等之間的關(guān)系。完善線索排查、磋商訴訟、執(zhí)行監(jiān)督、效果評(píng)估等損害賠償關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成業(yè)務(wù)化流程。加強(qiáng)考核督導(dǎo)，繼續(xù)將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作推進(jìn)情況納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)考核范圍，并進(jìn)一步加強(qiáng)與中央環(huán)保督察的聯(lián)動(dòng)。

4.6.3 健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系

以設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、組建重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等形式，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)，重點(diǎn)攻克基線確定、因果關(guān)系分析、損害量化等關(guān)鍵技術(shù)難點(diǎn)。繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，形成兼顧復(fù)雜與簡(jiǎn)單案件、統(tǒng)籌環(huán)境要素與生態(tài)系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為生態(tài)環(huán)境損害賠償常態(tài)化實(shí)施提供更優(yōu)的技術(shù)支撐。建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償與鑒定評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升生態(tài)環(huán)境損害賠償工作技術(shù)支撐能力。