村集體經(jīng)營性建設用地入市的障礙與發(fā)展

摘要：隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地如何高效與合理利用問題越來越突出，亟需探討和解決。本文通過對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的定義與發(fā)展、土地法農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的問題和完善措施進行研究和分析，并有針對性地提出解決其中存在問題的方法。

關鍵詞：土地法;農(nóng)村;集體經(jīng)營性建設用地入市

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的地方規(guī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質的農(nóng)村建設用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。完善我國農(nóng)村土地直接進入市場是必然的，也是保證農(nóng)村土地市場新格局的重要途徑。在深圳市初次改革試點嘗試的推行過程后，總結經(jīng)驗教訓后一年又頒布了土地改革實施細則，允許原本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于工業(yè)制造的土地進入市場交易，深圳市的改革減少了政府征地的程序以使得村集體可以直接把土地放在交易中心掛牌交易。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的中央政策變遷

在中央政策這一層面，十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中規(guī)定：建設城鄉(xiāng)共有土地必須統(tǒng)一依法出讓的農(nóng)村共有土地，直接、定期地流轉農(nóng)業(yè)，在符合規(guī)劃的基礎上，享有與土地同等的權益。十八屆三中全會首次發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確強調(diào)：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。與十七屆三中全會的《決定》規(guī)定相比重新明確了集體經(jīng)營性建設用地與其他國有土地同等批準入市、同權同價，而不是籠統(tǒng)不清的“享有平等權益”這種表述。中央一號文件（2014）《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》強調(diào)：“鼓勵引導和支持鼓勵企業(yè)規(guī)范合理使用其他農(nóng)村集體經(jīng)營性用地主體出讓租賃入市，在國家政策規(guī)定、符合國家總體規(guī)劃和確定土地具體用途嚴格市場管制的規(guī)定基本前提下，允許規(guī)范使用其他農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主體進行產(chǎn)權出讓、租賃、入股，實行與其他集體國有土地同等經(jīng)營權出讓入市、同等經(jīng)營權租賃用地出讓同價。加快探索研究制定、建立規(guī)范完善出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性土地承包權和建設經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地項目國有產(chǎn)權流轉出讓、債務流轉和建設農(nóng)業(yè)用地增值項目投資經(jīng)營收益分配監(jiān)督管理制度。相關產(chǎn)業(yè)行政主管部門或者單位個人要迅速組織研究制定、提出有關產(chǎn)業(yè)具體指導研究實施政策意見，加快積極組織政策制定與指導研究、修訂相關產(chǎn)業(yè)政策以及法律法規(guī)。所有地市應根據(jù)中央管理層的綜合規(guī)定，定期履行這一職能?！眹临Y源部2014年為了規(guī)范引導和穩(wěn)定利用集體承包經(jīng)營性土地建設用地，要把市場經(jīng)濟作為改革創(chuàng)新的一個重點服務領域，必須做好前期工作分析，積極不斷地以正確的方式推進改革，確保改革的有效性。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的障礙

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的權屬來源不正規(guī)

除了在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體化與農(nóng)業(yè)合作化的關鍵時代，人民公社、生產(chǎn)大隊通過組織開展農(nóng)業(yè)集體化土地生產(chǎn)、興辦農(nóng)村集體企業(yè)而直接獲得部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地以外，如今多數(shù)的我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地都主要來自于1980年代初期農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展。這一特殊現(xiàn)象主要是因為在《土地管理法》政策頒布以前，缺少農(nóng)業(yè)用地總體規(guī)劃這一法律方面的具體規(guī)定，直到1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》的法令頒布，該種轉化途徑才受到嚴格的限制。

因此，現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設用地的原始使用取得管理方式和使用來源基本類似于“先占”土地制度，當今中國的法律法規(guī)一直沒有解釋或認可該種取得方式的正當與合法性。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地分布零散

總體而言農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的前身大多是廢棄的學校、已停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、破落閑置的村落以及村周圍的荒地等。這些地塊的面積小，分布零散，而且大多與宅基地混合在一起，如果不經(jīng)改造就不能滿足用地需求方用以流轉交易的要求。

3.入市改革的產(chǎn)業(yè)定位模糊

從整體上來看由于農(nóng)村使用與流轉土地往往需要考慮到每個地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，各部門之間的職能分配、還與政府政策方案聯(lián)系相當密切。中央和各個農(nóng)村集體組織在擴大交易市場、發(fā)展農(nóng)業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，但是入市流轉后所進行的產(chǎn)業(yè)卻不夠明晰。流轉土地的產(chǎn)業(yè)開始運作后，用地者只能從競爭中受益。此外，土地的巨額溢價將促使該土地所有者盡快停止現(xiàn)有的流轉價格，有些地區(qū)甚至存在干擾正常生產(chǎn)和使用不正當市場競爭方法阻礙流轉土地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

三、完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的建議

1.推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革力度

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點已經(jīng)獲得了一些可以推廣和復制的經(jīng)驗，我們要在總結經(jīng)驗的基礎上，大力推進這一土地流轉改革，首先要鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟組織興辦土地經(jīng)營，通過聯(lián)營、入股等多種方式參與建設用地的開發(fā)。擴大集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)劃范圍，讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的數(shù)量與規(guī)模穩(wěn)步增加。其次要加大探索入市的方式，以應對農(nóng)村建設用地分布零散的現(xiàn)實。最后要謹守農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地保留紅線，實現(xiàn)穩(wěn)步縮小征地規(guī)劃的范圍。

2.建立集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉的市場運作機制

一是構建農(nóng)村集體建設用地流轉入市的交易許可管制制度，規(guī)定一系列入市流轉的條件。二是建立科學合理的價格機制。引入自由市場機制后，價格和土地租金分配水平等自由市場成分都由各地市場主體供求關系自行決定，各地政府可以同時探索借鑒城市新建基準房用地價格的制定工作規(guī)則，探索與研究制定一套適合我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場價格的制定規(guī)則。三是加快建立土地流轉資產(chǎn)市場交易中介信息服務體系。就農(nóng)村的現(xiàn)實狀況來說，缺少或待完善土地市場的流轉中介。

3.建立集體經(jīng)營性建設用地市場監(jiān)管制度

制定集體經(jīng)營性建設用地市場監(jiān)管制度，主要是要遵循合理正規(guī)的市場交易方式。拍賣、招標、掛牌交易就是法定的土地用益物權流轉方式，政府要加快完善落實這一監(jiān)督管理方式，嚴格遵守土地流轉市場交易原則。

4.建立稅收調(diào)控機制

國家可以對土地流轉收益分配運用經(jīng)濟手段調(diào)控，運用稅收調(diào)控制度調(diào)節(jié)收益分配，實現(xiàn)分配的公正合理。尤其針對不同農(nóng)村經(jīng)營性建設用地價值差異大的問題，由于土地的地理位置等多種因素影響，各個土地可能存在收益價格差異大的問題，政府可以通過稅收對其收益進行調(diào)整和分配，保證一定數(shù)量的土地用于農(nóng)村的一體化建設和社會發(fā)展。

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作者簡介：張力之，西北政法大學在讀碩士研究生。

研究方向：環(huán)境與資源保護法。